關(guān)于PPP項目運營管理的幾點思考

王興忠

摘 要 2014年國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力推廣PPP模式，經(jīng)過三年多的發(fā)展，部分PPP項目進(jìn)入運營期。運營期內(nèi)，項目公司作為PPP項目運營管理主體，提供公共服務(wù)，接受項目實施機(jī)構(gòu)及社會公眾的監(jiān)督，通過獲得政府付費、使用者付費+可行性缺口補助、償還銀行貸款、收回投資成本、獲取投資收益，因此，PPP項目的運營管理對各參與方至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞 運營管理 資產(chǎn)管理 稅務(wù)管理 績效考核

一、前言

2014年伴隨財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）、發(fā)改委《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資）〔2014〕2724號文件的相繼發(fā)布，國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力推廣PPP模式，截至2018年3月底，全國范圍內(nèi)公布中標(biāo)的PPP項目達(dá)10.45萬億元。經(jīng)過三年多的投資建設(shè)，部分PPP項目陸續(xù)進(jìn)入運營期，項目公司作為PPP項目的運營管理主體，通過政府付費或使用者付費、收回投資，獲得了投資收益。

當(dāng)前我國PPP模式中，社會資本方最活躍的參與者是建筑企業(yè)和以產(chǎn)業(yè)基金形式出現(xiàn)的各類財務(wù)投資人。建筑企業(yè)參與PPP項目是為了獲取較高施工利潤；產(chǎn)業(yè)基金參與PPP項目，多是通過“明股實債”形式，獲取固定的回報。同時，建筑企業(yè)基于資產(chǎn)負(fù)債率的要求，PPP項目均采用表外運作的模式，鑒于此，當(dāng)前PPP項目普遍存在重建設(shè)、輕運營的現(xiàn)象，而且，建筑企業(yè)和基金公司還存在缺乏運營管理經(jīng)驗及運營管理人才匱乏等問題，因此，PPP項目的運營管理對于參與各方利益的實現(xiàn)顯得尤為重要，應(yīng)堅持“運營管理前置化”和“表外運作、表內(nèi)管理”的原則，做好運營管理工作。

二、選擇合適的運營管理模式

PPP項目公司按照PPP項目合同、特許經(jīng)營協(xié)議，結(jié)合各股東運營管理業(yè)績、人才儲備，決定采用自行運營、聯(lián)合運營等運營管理模式。自行運營：由具有相關(guān)運營管理經(jīng)驗的股東派駐關(guān)鍵管理人員，其他人員社會招聘，運營前進(jìn)行培訓(xùn)，并購買必要的機(jī)械設(shè)備，由項目公司負(fù)責(zé)運營維護(hù)；聯(lián)合運營：建筑企業(yè)與專業(yè)的運營公司成立合資公司，負(fù)責(zé)PPP項目的運營維護(hù)，借助專業(yè)運營公司豐富的運營管理經(jīng)驗、人員、設(shè)備等資源，降低運營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險，合作共贏，同時，快速鍛煉培養(yǎng)一批企業(yè)自身的運營管理團(tuán)隊，培育自身新的核心競爭力。

三、規(guī)范項目公司的資產(chǎn)管理

PPP項目資產(chǎn)管理水平的高低，關(guān)系到項目公司與政府能否移交成功，也是衡量社會資本方運營管理能力水平的重要標(biāo)志之一，因此，項目公司應(yīng)堅持“表外運作、表內(nèi)管理”，建立PPP項目資產(chǎn)管理臺賬，同時，按照會計準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定及PPP項目合同進(jìn)行的會計核算，對資產(chǎn)全過程進(jìn)行會計記錄和反映。建立健全政府、業(yè)主無償轉(zhuǎn)交給項目公司使用的國有建設(shè)用地使用權(quán)、配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)管理以及項目公司投資獲得資產(chǎn)的取得、使用、保管、移交責(zé)任制度；加強資產(chǎn)過程價值形態(tài)管理，提高資產(chǎn)的完好程度；規(guī)范資產(chǎn)核算標(biāo)準(zhǔn)管理及內(nèi)部控制制度，準(zhǔn)確、全面、及時反映資產(chǎn)價值狀況。

四、加強項目公司收入、成本、費用管理

（一）加強政府付費、可行性缺口補貼、使用者付費的管理

第一，對于政府付費、可行性缺口補貼的管理。純政府付費的PPP項目和使用者付費+政府可行性缺口補助的PPP項目，應(yīng)使PPP項目納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫；政府應(yīng)提供政府付費或補貼納入地方政府中長期財政規(guī)劃和人大批準(zhǔn)的年度財政預(yù)算，而且進(jìn)入運營期，每年項目公司應(yīng)向政府財政部門確認(rèn)是否將政府付費或補貼納入第二年財政預(yù)算。

項目公司與政府簽訂PPP合同、特許經(jīng)營協(xié)議時，在滿足《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》財辦金〔2017〕92號文的要求下，最大限度降低績效扣減政府付費或可行性缺口補貼的風(fēng)險，降低績效考核與政府付費或可行性缺口補貼的掛鉤比例，同時，在運營期，加強運營管理，提高服務(wù)質(zhì)量，滿足績效考核的各項指標(biāo)，減少績效考核扣分，全額回收政府付費或可行性缺口補貼。

第二，對于使用者付費的管理。使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，類型包括：污水處理、供熱、供氣、供電、高速公路、地下綜合管廊等，在PPP項目合同中應(yīng)明確收費標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)價機(jī)制，盡量提高項目保底使用者付費，同時PPP項目合同中增加唯一性條款，即要求政府承諾在一定期限內(nèi)不在項目附近批準(zhǔn)新建與本項目有競爭的項目。對于使用者付費，要加強日常計量、收款的過程管理和監(jiān)督，建立與客戶的良好溝通關(guān)系，及時收取費用，防止客戶發(fā)生拖欠。

第三，對收費調(diào)價、可用性服務(wù)費和運營維護(hù)服務(wù)費補償?shù)墓芾?。項目公司?yīng)高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會和法律政策等運營環(huán)境的變化，當(dāng)觸發(fā)收費調(diào)價機(jī)制、可用性服務(wù)費和運營維護(hù)服務(wù)費補償機(jī)制的問題時，應(yīng)及時按PPP合同、運營管理方案的規(guī)定，加強與政府溝通商定啟動收費調(diào)價、可用性服務(wù)費和運營維護(hù)服務(wù)費補償機(jī)制，確保投資人的合法權(quán)益。

（二）加強成本管理

運營期間，自行運營的PPP項目或聯(lián)合運營的PPP項目，項目公司和運營單位對運營維護(hù)的各項可控成本，采取組織、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等手段，通過事前合理預(yù)測、過程實施控制、期中期末及時考核等方法，完成預(yù)期成本控制目標(biāo)，最大限度地實現(xiàn)成本結(jié)余。

（三）加強財務(wù)費用管理

為規(guī)避貸款利率波動風(fēng)險，與政府磋商債務(wù)利率時，應(yīng)盡量與央行同期貸款基準(zhǔn)利率相掛鉤，隨央行同期貸款基準(zhǔn)利率的波動而調(diào)整。

對于項目公司在金融機(jī)構(gòu)的借款，項目公司應(yīng)按照實際簽署的貸款合同，及時償還金融機(jī)構(gòu)的借款本息，在現(xiàn)金充裕的情況下，提前償還借款本金，降低財務(wù)費用，提高項目公司的效益。如果償還金融機(jī)構(gòu)的借款本金低于可行性研究報告中的本金金額、貸款利率高于可行性研究報告中的利率時，項目公司應(yīng)組織相關(guān)部門研究分析原因，制定解決措施。

五、做好稅務(wù)管理工作

對于項目公司向政府支付的征地拆遷款，政府方面項目公司出具行政事業(yè)單位收據(jù)，抵扣增值稅問題，政府付費與可行性缺口補助類項目。由于項目涉及政府付費或財政補貼，該部分收入是否繳納增值稅并沒有明確的政策規(guī)定?！秶叶悇?wù)總局關(guān)于中央財政補貼增值稅有關(guān)問題的公告》指出，按照現(xiàn)行增值稅政策，納稅人取得的中央財政補貼，不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅。但對于地方政府具有付費責(zé)任的PPP項目增值稅處理沒有明確規(guī)定。在PPP項目合同、特許經(jīng)營協(xié)議談判時，對于向政府支付的征地拆遷款增值稅抵扣問題、政府付費與可行性缺口補助繳納增值稅問題，應(yīng)與政府在合同中明確補償機(jī)制。

在滿足合同約定的服務(wù)質(zhì)量前提下，項目公司應(yīng)掌握增值稅進(jìn)項稅額抵扣范圍，實現(xiàn)進(jìn)項稅額應(yīng)抵盡抵，同時通過稅收優(yōu)惠政策，如增值稅、所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅的減征或免征，此外，還包含一些特定行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，可以增加項目公司收益，使投資者獲得合理的回報。

六、基金的投資與退出

目前我國PPP模式中，各種產(chǎn)業(yè)基金參與PPP項目投資，為了規(guī)避未來投資風(fēng)險，采取“明股實債”，獲取固定回報。國家發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》財辦金〔2017〕92號、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）規(guī)定“不得以債務(wù)性資金作為PPP項目資本金”，而且《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2018〕106號）的核心是打破剛兌破除多層嵌套與禁止資金池模式，導(dǎo)致參與PPP項目的產(chǎn)業(yè)基金缺乏資金來源、無法滾動發(fā)行。因此，在當(dāng)前的政策環(huán)境下，“明股實債”“小股加大債”模式已經(jīng)不再可行，應(yīng)當(dāng)在資管新規(guī)規(guī)定發(fā)布之日至2020年底前的過渡期間，提前籌劃解決方案：一是建筑企業(yè)通過與其他央企、地方國企、民企、地方政府平臺公司等設(shè)立合資公司（建筑企業(yè)不控股），合資公司并購產(chǎn)業(yè)基金持有PPP項目的股份。二是將產(chǎn)業(yè)基金持有PPP項目的股份，全部轉(zhuǎn)為優(yōu)先股。在股東協(xié)議和章程中約定基金所持有的項目公司股權(quán)享有優(yōu)先分紅的權(quán)利，就項目公司產(chǎn)生的利潤可以先于其他投資人進(jìn)行分配?？赡艽嬖诘膯栴}，項目公司全部可分配利潤也無法滿足其按期收回投資和收益的要求。三是加強與國有銀行、股份制銀行、保險公司、證券公司、信托公司等大型金融機(jī)構(gòu)聯(lián)系溝通，通過其他金融機(jī)構(gòu)并購產(chǎn)業(yè)基金在PPP項目的股份。

七、以績效考核，促進(jìn)項目公司、運營單位的管理

政府或者業(yè)主根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定制定設(shè)施維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、績效考核辦法，在運營期間，政府或者業(yè)主將對項目公司進(jìn)行績效考核，根據(jù)績效考核分?jǐn)?shù)向項目公司支付可用性服務(wù)費和運營維護(hù)服務(wù)費，項目公司依據(jù)政府或業(yè)主的績效考核辦法等，制定相關(guān)的規(guī)章制度，加強運營管理，使政府或者業(yè)主全額支付可用性服務(wù)費和運營維護(hù)費。

采取聯(lián)合運營時，項目公司應(yīng)根據(jù)PPP合同、運營管理方案、運營管理實施標(biāo)準(zhǔn)、管理手冊及項目實際情況，制定運營績效考核管理辦法，明確運營維護(hù)費的支付、責(zé)任劃分等，加強對運營單位的管理，并定期、不定期的檢查運營單位的維護(hù)記錄和項目設(shè)備設(shè)施的檢測記錄等。根據(jù)績效考核及政府或業(yè)主對項目的績效考核結(jié)果向運營單位支付運營維護(hù)服務(wù)費。如因運營單位運營維護(hù)工作不到位引發(fā)的安全事故，由運營單位承擔(dān)主要責(zé)任。

綜上所述，目前一部分PPP項目逐步進(jìn)入運營期，運營過程存在的問題逐漸顯現(xiàn)，為此，需要政府、金融機(jī)構(gòu)、社會投資人等多方共同努力，求同存異，加強PPP項目的運營管理，明確各級職責(zé)分工，做好資產(chǎn)、收入、成本、費用、稅務(wù)、績效考核、基金等管理，處理好與政府、金融機(jī)構(gòu)、社會投資人等各方關(guān)系，提升公共服務(wù)的供給品質(zhì)，給社會投資人以滿意的回報，為社會和政府提供良好的公共服務(wù)。

（作者單位為中鐵一局集團(tuán)有限公司）

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