以內(nèi)控視角談?wù)勅绾渭訌娍蒲薪?jīng)費管理

摘 要：近年來，國家逐步加大科技研發(fā)的投入，科研經(jīng)費預(yù)算逐年遞增，科研經(jīng)費使用效率作為衡量科研工作成效的主要指標(biāo)，逐漸成了廣大民眾關(guān)注的焦點問題。廣大科研單位在大力提升科技創(chuàng)新能力的同時，一定要注意加強科研經(jīng)費的管理。加強科研經(jīng)費內(nèi)控管理，是查找科研項目實施和經(jīng)費使用過程中存在的問題，進(jìn)一步提高科研經(jīng)費使用效率的有效途徑。本文試從內(nèi)控角度來談?wù)劶訌姾鸵?guī)范科研經(jīng)費的管理，為科研單位規(guī)范經(jīng)費使用和管理、進(jìn)一步提高經(jīng)費使用效率提供一些思考和建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)控視角；加強；科研經(jīng)費；管理

隨著國家逐步實施科教興國戰(zhàn)略，尤其是《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》的實施，國家對科技研發(fā)的投入明顯增加，各類科研項目的預(yù)算資金大幅提高，由此，科研經(jīng)費的使用效率逐漸成了廣大民眾關(guān)注的焦點問題。

近年來，我國在科研項目管理模式上有了較明顯的轉(zhuǎn)變，逐漸從以往的計劃制管理轉(zhuǎn)變?yōu)閳F隊制管理以及首席負(fù)責(zé)制等管理模式。管理模式的改變提高了科研經(jīng)費的自主權(quán)，激活了科技創(chuàng)新的活力，明顯提升了科研實力。但在管理模式轉(zhuǎn)變過程中，也顯現(xiàn)出一些弊端，如日?？蒲薪?jīng)費支出基本上由項目團隊首席決策，經(jīng)費使用缺乏完善的監(jiān)督機制，由此帶來一些負(fù)面影響，甚至有單位發(fā)生科研經(jīng)費被擠占挪用、侵占的情況。對此，有關(guān)部委加強了對科研經(jīng)費的監(jiān)管力度，也及時出臺了加強科研經(jīng)費管理的一系列措施，尤其是在規(guī)劃預(yù)算編制、加強內(nèi)控監(jiān)督、推行項目決算驗收制度等方面成效顯著。

規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險的防控機制建設(shè)，通過事前、事中、事后各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，這是規(guī)范科研經(jīng)費管理、提高單位內(nèi)部管理水平的必要手段，同時也能夠有效促進(jìn)科研工作的進(jìn)展。本文試從內(nèi)控角度來談?wù)劶訌姾鸵?guī)范科研經(jīng)費的管理，為科研單位進(jìn)一步提高經(jīng)費使用效率提供一些思考和建議。

一、 科研經(jīng)費管理中存在的問題

（一）預(yù)算編制精確度不夠

一般情況下，科研項目申報應(yīng)當(dāng)按照實際需求，根據(jù)申報要求，合理測算和編制所需經(jīng)費，項目一經(jīng)批復(fù)，其預(yù)算一般不得調(diào)整。在實際實施過程中如果確實需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)項目管理辦法進(jìn)行調(diào)整。但從近幾年有關(guān)科研經(jīng)費專項檢查情況來看，很多單位的項目預(yù)算編制偏向粗放、過于草率，導(dǎo)致項目實施過程中經(jīng)費使用不規(guī)范、甚至影響科研進(jìn)展。

科研項目立項認(rèn)可的主要是研究思路和方向以及經(jīng)費需求，科研項目的預(yù)算編制一般都要求有明確細(xì)分，并且需要按照科目類別如材料費、測試加工費、差旅費、國際合作經(jīng)費等幾大類進(jìn)行測算。但科研人員在編制項目預(yù)算時，往往實際工作做的不夠充分，如未經(jīng)仔細(xì)估算就憑主觀判斷進(jìn)行填報，并不能完全反映科研項目實際需求。如果科研人員編報比較隨意，加上其他內(nèi)控部門對科研項目不熟悉，無法對科研項目預(yù)算編報進(jìn)行合理性審核，也會埋下后期經(jīng)費支出使用與核算不規(guī)范的隱患。

（二）經(jīng)費使用規(guī)范性不夠

科研經(jīng)費的管理一般都有較為嚴(yán)格的要求，根據(jù)內(nèi)控制度，一般由科研團隊首席負(fù)責(zé)項目研發(fā)和經(jīng)費的使用審核，財務(wù)部門就支出分類及會計原始票據(jù)的合法性、合規(guī)性進(jìn)行審核，科研管理部門對部分專門費用進(jìn)行審核，涉及大額的進(jìn)行集體決策等。但很多科研單位為科研績效、單位排名和業(yè)界影響力，采取較為寬松的管理政策。有的單位科研專項的經(jīng)費使用管理不夠規(guī)范，經(jīng)費支出核算管理缺乏匹配性、相關(guān)性甚至有點混亂。比如涉及各部門公共支出的水電能源等費用采取計提、估計等方式隨意列支，導(dǎo)致科研項目的公攤成本過高，直接費用與間接費用混淆、支出不符合項目扶持方向等。

另據(jù)有關(guān)檢查報告反映，有些單位科研項目管理不規(guī)范表現(xiàn)在未實行按項目核算，不同科研項目之間存在經(jīng)費相互混用，導(dǎo)致預(yù)算科目超支明顯而未被發(fā)現(xiàn)，無法判斷所列支出與科研項目的相關(guān)性；有的科研人員將立項之前取得的票據(jù)納入項目開支，存在虛報、擠占科研經(jīng)費的行為；還有單位存在虛開、購買發(fā)票套取科研經(jīng)費等違法問題。實際工作中還存在與項目無關(guān)的業(yè)務(wù)招待費、汽油費、電腦配件等發(fā)票套取科研經(jīng)費的現(xiàn)象。

（三）內(nèi)控制度執(zhí)行力不夠

科研課題（團隊）負(fù)責(zé)制的科研經(jīng)費管理模式是目前科研單位普遍采用的一種管理模式，一般實行課題組負(fù)責(zé)科研項目選題、編制項目申報書，包括經(jīng)費測算；科研管理部門負(fù)責(zé)項目的申報；財務(wù)部門負(fù)責(zé)會計核算及預(yù)算執(zhí)行等工作。從職能分工來看，此類管理模式并無環(huán)節(jié)上的問題，職責(zé)也是明確的，但是缺乏通盤考慮的全局觀念。目前，對于科研經(jīng)費使用效率的評價指標(biāo)并不科學(xué)，對違反規(guī)定取得和使用科研經(jīng)費造成后果的責(zé)任追究不夠嚴(yán)厲，不足以震懾違反規(guī)定的人員。

根據(jù)有關(guān)科研經(jīng)費專項審計報告及內(nèi)控管理檢查報告反映，有些單位關(guān)鍵環(huán)節(jié)上內(nèi)控風(fēng)險點缺位情況較多，內(nèi)控制度落實不到位，無法有效發(fā)揮用制度管人、管事、管權(quán)的作用。由于內(nèi)控各環(huán)節(jié)配合不到位，目前科研經(jīng)費管理工作中還存在財務(wù)部門對所支出費用的真實性、關(guān)聯(lián)性無法甄別；科研管理部門對專門費用的審核走過場等。此外，還存在冒領(lǐng)勞務(wù)報酬及專家咨詢費的現(xiàn)象，有的科研單位未通過銀行轉(zhuǎn)賬方式支付專家咨詢費、勞務(wù)費，存在代領(lǐng)、代簽的現(xiàn)象。

（四）科技成果轉(zhuǎn)化成效不明顯

科技成果轉(zhuǎn)化是一個非常復(fù)雜的過程，是需要科技成果產(chǎn)權(quán)單位與科技成果轉(zhuǎn)化主體協(xié)同合作、商討解決轉(zhuǎn)化中所產(chǎn)生的各類問題?？蒲袉挝坏某晒w現(xiàn)的社會價值、經(jīng)濟價值未能合理估算；單位成果與職務(wù)成果的區(qū)分、成果收益的分配等，這些是影響成果轉(zhuǎn)化成效的重要因素，如果一昧的用科技成果轉(zhuǎn)化率或科技成果轉(zhuǎn)化效能來考核科研成效、科研經(jīng)費使用效率并不現(xiàn)實。此外，一些科研人員將職務(wù)成果私自轉(zhuǎn)讓，變賣，導(dǎo)致科研成果和國有資產(chǎn)的流失。

二、提高科研經(jīng)費使用效率的思路與建議

（一）完善內(nèi)控機制

“沒有規(guī)矩，不成方圓”，建立健全單位內(nèi)部控制制度，完善科研經(jīng)費管理辦法能降低“風(fēng)險”，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，促進(jìn)科技事業(yè)發(fā)展。各科研單位要加強內(nèi)部控制，充分理順內(nèi)部權(quán)限與職責(zé)，及時完善科研管理辦法或規(guī)章制度，落實“放、管、服”，進(jìn)一步明確項目負(fù)責(zé)人的職責(zé)、權(quán)限，建立經(jīng)費管理責(zé)任制。科研經(jīng)費的規(guī)范管理，需要單位內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)涉及的各職能部門互相配合，通力合作，才能建立起可操作性強的科研經(jīng)費管理模式。

根據(jù)國家各項科研經(jīng)費管理辦法，結(jié)合單位內(nèi)部控制管理制度，科研單位要進(jìn)一步完善科研經(jīng)費的收支管理制度，制定經(jīng)費支出額度審批權(quán)限，明確審批程序，修訂本單位科研經(jīng)費管理辦法。同時，還要注重科研經(jīng)費管理辦法與單位各項財務(wù)制度的相容性、匹配性。

當(dāng)下，加強單位內(nèi)控是科研單位內(nèi)部控制的重要目標(biāo)，歸根結(jié)底，是要保護(hù)國有資產(chǎn)，提高科研工作的效率和效益。上至國家層面，下至各主管單位，都有完備的內(nèi)控管理制度，但主要還是起到指導(dǎo)性作用，而各科研單位結(jié)合自身實際出臺的內(nèi)容管理制度，本應(yīng)該是在關(guān)鍵環(huán)節(jié)起作用的。但實際上，為應(yīng)付檢查、為交差而建立內(nèi)控制度的情況較多，以至于無法有效執(zhí)行或者可操作性不強。

只有在完善內(nèi)控管理，細(xì)化科研經(jīng)費管理辦法上下功夫，并狠抓落實，才能使科研經(jīng)費的使用與管理內(nèi)控可控、高效透明。

（二）規(guī)范預(yù)算編制工作

2017年中央《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》文件出臺，全面落實“放、管、服”新政，即在項目總預(yù)算不變的情況下，將直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版費及其他支出預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給項目承擔(dān)單位，這對科研單位是重大利好。在申報項目時，科研人員應(yīng)根據(jù)項目申報要求，結(jié)合研究方向撰寫項目申請書、編報項目經(jīng)費預(yù)算，項目研究成本應(yīng)根據(jù)研究內(nèi)容的實際需要進(jìn)行測算并提供測算依據(jù)。

各科研單位的項目申報也應(yīng)貫徹落實內(nèi)控管理，特別要重視預(yù)算編制及執(zhí)行的嚴(yán)肅性，進(jìn)行合理分工，分人、分步實行。單位內(nèi)控環(huán)節(jié)各部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，指導(dǎo)項目預(yù)算編制，以確保預(yù)算的科學(xué)、合理。

在明確項目申報合理化需要的前提下，科研管理部門應(yīng)當(dāng)充分掌握有關(guān)項目政策制度，做好科研項目相關(guān)政策宣傳，特別是各項科目支出的標(biāo)準(zhǔn)、比率、范圍，對項目申請部門進(jìn)行指導(dǎo)；科研項目負(fù)責(zé)人應(yīng)根據(jù)項目發(fā)展思路及目標(biāo)，組織團隊成員充分討論研究，結(jié)合所申報的科研項目實際情況，準(zhǔn)確測算科研項目研究成本，進(jìn)行總體預(yù)算方案的制定；財務(wù)部門根據(jù)科研經(jīng)費管理辦法，進(jìn)行充分的復(fù)核，并進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，從而使科研項目的預(yù)算編制做到科學(xué)、規(guī)范、合理。此外，不同資助部門對科研項目預(yù)算編制的具體要求不同，應(yīng)根據(jù)項目的具體申報要求進(jìn)行預(yù)算的編制。

（三）加強預(yù)算執(zhí)行管理

1.按項目獨立核算

財務(wù)部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)部門的規(guī)定，加強科研項目的核算管理。項目批準(zhǔn)實施、經(jīng)費到位后，應(yīng)當(dāng)采取獨立核算，做到專款專用，避免項目之間相互擠占挪用，切實對科研經(jīng)費起到實時控制作用。

2.嚴(yán)格審核明細(xì)科目支出

在科研項目實施過程中，經(jīng)費的使用要以批復(fù)的預(yù)算為前提，避免超預(yù)算、超范圍、超比例支出，不能擠占項目研究經(jīng)費。

如科研合作經(jīng)費的劃撥應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的審批手續(xù)，按照內(nèi)控流程，由科研部門申請外撥，科研管理部門審核合作協(xié)議，包括項目的預(yù)算批復(fù)、協(xié)作研究的內(nèi)容、經(jīng)費支出計劃及知識產(chǎn)權(quán)歸屬等問題。科研管理部門審核通過后，由財務(wù)部門憑簽訂的合作協(xié)議及合法票據(jù)進(jìn)行經(jīng)費外撥。如合作經(jīng)費數(shù)額較大，還應(yīng)根據(jù)單位內(nèi)部規(guī)定履行集體決策程序。再如設(shè)備購置費的支出，應(yīng)當(dāng)由資產(chǎn)管理部門和財務(wù)部門審核設(shè)備名稱、規(guī)格型號、數(shù)量是否符合預(yù)算批復(fù)，屬于政府采購目錄內(nèi)或者限額以上的設(shè)備采購，還應(yīng)當(dāng)遵循政府采購有關(guān)制度。

在項目經(jīng)費使用額度控制方面，財務(wù)部門可充分利用財務(wù)管理軟件功能、或在專門的預(yù)算管理軟件中進(jìn)行預(yù)警控制，這樣有利于控制項目經(jīng)費按預(yù)算支出。財務(wù)部門有責(zé)任對經(jīng)費支出的真實性進(jìn)行甄別。在日常工作中，還要驗證票據(jù)的真實有效性格、審核支出內(nèi)容的匹配性等。

此外，特別要重視重大科研項目的實施，應(yīng)當(dāng)建立跟蹤機制，對每一項支出進(jìn)行層層把關(guān)，確保各類費用支出都符合科研經(jīng)費管理要求，避免與科研項目無關(guān)的經(jīng)費支出。

科研實施部門應(yīng)當(dāng)每年進(jìn)行項目進(jìn)展自查，科研管理部門、財務(wù)部門應(yīng)共同對項目的進(jìn)展情況和經(jīng)費使用情況進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題要及時通報。

3.加強結(jié)題管理

項目結(jié)題時，應(yīng)當(dāng)編制經(jīng)費決算表，反映項目經(jīng)費使用情況。完成目標(biāo)任務(wù)并通過驗收后，如有結(jié)余資金，可按規(guī)定留存科研單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出，但不能進(jìn)行獎勵提成及報銷與科研內(nèi)容無關(guān)的費用，2年后未使用完的，應(yīng)按規(guī)定收回。

（四）加大對科研成果轉(zhuǎn)化的監(jiān)管力度

科技成果轉(zhuǎn)化需要科技成果產(chǎn)權(quán)單位與科技成果轉(zhuǎn)化主體協(xié)同合作、商討解決轉(zhuǎn)化中所產(chǎn)生的各類問題。一方面，要推動科研單位成果的轉(zhuǎn)化，提高科研經(jīng)費產(chǎn)出效率，使之成為推動我國生產(chǎn)力的重要力量；另外一方面，要加強監(jiān)管，內(nèi)控環(huán)節(jié)要同步植入科技成果轉(zhuǎn)化業(yè)務(wù)流程中，防止權(quán)力尋租，也要防止科研人員將職務(wù)成果私自轉(zhuǎn)讓，變賣，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

作者簡介：

曹國強，中國水稻研究所。