“規(guī)范性文件”的法律界定及其效力研究

翁青玲

摘 要：盡管規(guī)范性文件在我國(guó)不屬于法律范疇之內(nèi)，但其在行政管理領(lǐng)域、行政訴訟領(lǐng)域均具有一定的法定效力。基于此，規(guī)范性文件在制定和實(shí)施過(guò)程中必須要保證其始終處于法律規(guī)定的范圍內(nèi)，而不能凌駕于法律之上。本文以“規(guī)范性文件”在廣義上和狹義上的法律界定為出發(fā)點(diǎn)，集中探討了其在行政性、規(guī)范性、廣泛性和等級(jí)性方面的特征。并延伸分析了其法律效力，希望可以為相關(guān)人士更好的了解規(guī)范性文件提供幫助。

關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件；法律界定；法律效力

引言：規(guī)范性文件在行政管理活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用，其能夠推動(dòng)著行政管理活動(dòng)穩(wěn)定、高效的實(shí)施。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件，將作為行政管理活動(dòng)的常用手段和方法予以運(yùn)用。但是當(dāng)前很多政府機(jī)關(guān)，在規(guī)范性文件的制定和實(shí)施上出現(xiàn)了不少問(wèn)題。特別是濫用其中的行政權(quán)力導(dǎo)致違法、擾民、侵權(quán)等問(wèn)題不斷發(fā)生，如何對(duì)規(guī)范性文件的制定和實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，已經(jīng)成為了近年來(lái)受到社會(huì)所廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)話題。

一、“規(guī)范性文件”的法律界定

在法律層面上來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件的適用范圍通常被界定為廣義和狹義兩個(gè)方面：1）廣義性界定，從廣義上來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件是指：政府機(jī)構(gòu)為了執(zhí)行有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策而在法定權(quán)限內(nèi)所制定的，除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施；2）狹義性界定，而從狹義上來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件是指：沒(méi)有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章、政策在法定權(quán)限內(nèi)制定具有普遍約束力的決定、命令及行政措施。兩者之間的區(qū)分主要，是在文件制定內(nèi)容范圍上存在差別，目前一般采用狹義性定義來(lái)對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容范圍做法律界定[1]。

二、“規(guī)范性文件”的基本特征

（一）行政性特征

各級(jí)組織機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的目的，主要是為國(guó)家法律法規(guī)在全社會(huì)中，得到普及并貫徹執(zhí)行提供指定性保障。因此其有著鮮明的行政性特征，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1）內(nèi)容的行政性，規(guī)范性文件從頒布一直到執(zhí)行，其將會(huì)使行政事務(wù)管理及與其相關(guān)聯(lián)的一些事項(xiàng)得到規(guī)范。因此，其內(nèi)容中必然對(duì)參與行政事務(wù)管理人員在權(quán)利和義務(wù)上做一番規(guī)定，并為其開(kāi)展工作提供指導(dǎo)方法和命令；2）主體的行政性，從其定義來(lái)看，規(guī)范性文件從發(fā)布到執(zhí)行與政府機(jī)關(guān)密切相關(guān)，對(duì)其執(zhí)行也可以說(shuō)是完成了政府機(jī)關(guān)的命令和要求，這是受文件執(zhí)行者對(duì)文件發(fā)布者的從屬性關(guān)系所決定的；3）目的的行政性，政府機(jī)關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件的目的，就是為了推廣實(shí)施國(guó)家政策方針和法律法規(guī)，行政性指令在其中將發(fā)揮主導(dǎo)性作用。

（二）規(guī)范性特征

基于規(guī)范性文件所具備的行政性特征，其將為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)和模式。其所具備的法律效力也將使其能夠長(zhǎng)期有效，并獲得政府機(jī)關(guān)的強(qiáng)制保障。在此影響下，規(guī)范性文件將擁有與行政立法相同的法律效力，任何一個(gè)行政主體，無(wú)論是個(gè)人還是組織，違反規(guī)范性文件都將受到法律方面的制裁。特別是當(dāng)規(guī)范性文件用作對(duì)法律和規(guī)章制度的解釋時(shí)，其在效力上有著與所解釋法律和規(guī)章制度相差無(wú)幾的地位，可以將其引用來(lái)對(duì)行政主體的行為作出規(guī)范。但若規(guī)范性文件與法律、政策規(guī)定出現(xiàn)相沖突的情況，應(yīng)以法律、政策規(guī)定為基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（三）廣泛性和等級(jí)性特征

規(guī)范性文件的制定主體是各級(jí)政府機(jī)關(guān)，從層級(jí)上來(lái)講，從國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院所管轄各部委和部門(mén)，到省一級(jí)政府機(jī)關(guān)及其所管轄各廳，再到市一級(jí)政府機(jī)關(guān)及其所管轄各局，乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府機(jī)關(guān)及其所管轄各科，都擁有發(fā)布規(guī)范性文件的權(quán)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)具備制定和發(fā)布規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)達(dá)到5萬(wàn)余個(gè)，且遍布全國(guó)各地，呈現(xiàn)出了十分廣泛的分布性特征。同時(shí)，這些行政機(jī)關(guān)均有著嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系，相互之間有著不同的分工，且下級(jí)所發(fā)布的文件必須與上級(jí)文件達(dá)到一致，因此除了廣泛性之外，其也表現(xiàn)出了十分嚴(yán)密的等級(jí)性特征[2]。

三、“規(guī)范性文件”的法律效力

（一）法律依據(jù)性效力

規(guī)范性文件本身存在著一定的法律效力，因此其在法律判決中，理應(yīng)可以成為法院裁判的依據(jù)。但由于我國(guó)的《行政訴訟法》在第五十二和五十三條中明確規(guī)定：法院在判決時(shí)只能依照成型的法律法規(guī)，和經(jīng)過(guò)確認(rèn)能夠作為參照的規(guī)章制度為直接依據(jù)，其中不包括規(guī)范性文件，因此目前規(guī)范性文件只能以間接依據(jù)的方式，在法院判決中得到引用。而從實(shí)際法律效力來(lái)看，規(guī)范性文件是一種抽象性的行政規(guī)范，其與其他行政規(guī)范在確定性、約束性和執(zhí)行性上有著和高的相似度。其表現(xiàn)如下：1）確定性體現(xiàn)在規(guī)范性文件在發(fā)布后，未經(jīng)討論和表決是不得隨意修改的，且其在內(nèi)容上必須要對(duì)每一條工作規(guī)范作出準(zhǔn)確定義，不得出現(xiàn)含糊不清的情況；2）約束性體現(xiàn)在規(guī)范性文件中的內(nèi)容，對(duì)于下一級(jí)政府機(jī)關(guān)、組織有著較強(qiáng)的限制和約束力。其在執(zhí)行過(guò)程中必須要按照文件內(nèi)容規(guī)范性的開(kāi)展工作，不得按照自己的工作方式隨意修改內(nèi)容規(guī)定；3）執(zhí)行性則指的是規(guī)范性文件在頒布之后，各級(jí)政府機(jī)關(guān)單位和組織要立即按照其內(nèi)容要求來(lái)看展工作，不能拖延，更不能不執(zhí)行而導(dǎo)致其成為一紙空文。

（二）法律補(bǔ)充性效力

規(guī)范性文件可以滿足行政管理復(fù)雜化和現(xiàn)實(shí)生活動(dòng)態(tài)多變的要求，彌補(bǔ)法律的漏洞。因?yàn)榉刹豢赡軐⑺猩鐣?huì)現(xiàn)象包含在內(nèi)，作為一種被人們所制定出的一項(xiàng)基本社會(huì)規(guī)范，法律只能對(duì)廣泛的、典型的社會(huì)現(xiàn)象做出大體上的概括。而對(duì)于細(xì)致的社會(huì)行為很多時(shí)候只能通過(guò)頒布規(guī)范性文件加以解決。因此可以看出：規(guī)范性文件能夠在很大程度上起到對(duì)現(xiàn)有法律的補(bǔ)充效力，這一點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1）做為具備高度抽象性質(zhì)的行政行為，規(guī)范性文件可以從靈活性和及時(shí)性方面，來(lái)彌補(bǔ)其相對(duì)應(yīng)法律中在實(shí)際執(zhí)行性方面的缺陷，從而使這一過(guò)程中所產(chǎn)生的法律真空得到填充，在此影響下，法律執(zhí)行過(guò)程中的效率將得到充分提升，在這一過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題也將得到有效解決；2）同時(shí)，規(guī)范性文件還能使法律在內(nèi)容上得到充分細(xì)化，這可以使靜態(tài)化的法律在內(nèi)容上具備更強(qiáng)的表現(xiàn)力。各項(xiàng)法律法規(guī)在使用方式和使用地點(diǎn)上，也將因此而變得更加明確。這可以保證法律能更好地應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)態(tài)勢(shì)，從而使其能更有效的應(yīng)對(duì)和控制不同的社會(huì)關(guān)系，其將發(fā)揮出更強(qiáng)的實(shí)際應(yīng)用性[3]。

（三）行政等級(jí)性效力

由于我國(guó)的行政機(jī)關(guān)相互之間存在著嚴(yán)密的等級(jí)隸屬關(guān)系，因此，各等級(jí)行政機(jī)關(guān)所制定出的規(guī)范性文件，在效力存在著很大不同，體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：1）各級(jí)行政機(jī)關(guān)均享有規(guī)范性文件的制定權(quán)，但我國(guó)最高等級(jí)的行政機(jī)關(guān)—國(guó)務(wù)院在規(guī)范性文件的權(quán)威性上享有最高地位，因此其可以被看做是規(guī)范性文件法規(guī)的制定主體。因此，相對(duì)于地方政府所頒布的規(guī)范性文件來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院頒布的規(guī)范性文件具備最高的執(zhí)行效力，甚至高于某些地方性法律法規(guī)；2）而對(duì)于國(guó)務(wù)院之下，在省一級(jí)、二級(jí)城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)等級(jí)的政府機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其在規(guī)范性文件的制定上的等級(jí)效力，主要通過(guò)對(duì)規(guī)章的制定來(lái)得到體現(xiàn)。規(guī)章文件在效力上，相比于國(guó)務(wù)院所制定出的法律性文件要低，但高于基層政府機(jī)關(guān)所制定出的行政性規(guī)范規(guī)范；3）對(duì)于普通地級(jí)市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)別的政府機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，其所制定出的規(guī)范性文件不具備法律和規(guī)章效力，且其內(nèi)容必須要與上級(jí)文件內(nèi)容相適應(yīng)，否則文件無(wú)效。其本身的權(quán)威性則主要通過(guò)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的層級(jí)高低來(lái)形成。

（四）行政規(guī)范性效力

由于規(guī)范性文件本身具備很強(qiáng)的約束力，因此，其在實(shí)際應(yīng)用中可以進(jìn)一步使政府機(jī)關(guān)，在日常工作行為上變得更加符合法律法規(guī)的要求和規(guī)定。這體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：1）利用規(guī)范性文件，政府機(jī)關(guān)在內(nèi)外部管理上將具備更多的依據(jù)，且由于其不得隨意更改和撤銷，所以其所具備的行政性和法律性功能可以保持長(zhǎng)期有效。在此影響下，政府機(jī)關(guān)在運(yùn)行機(jī)制和人員管理上將得到進(jìn)一步的健全，并將在各級(jí)政府機(jī)關(guān)形成嚴(yán)格守法的優(yōu)良工作作風(fēng)，其在時(shí)間持續(xù)性上也能得到充分保障；2）同時(shí)，作為政府機(jī)關(guān)行政管理不可缺少的一部分，規(guī)范性文件在運(yùn)用到實(shí)踐中，能夠使政府機(jī)關(guān)的管理方式變得更加人性化、實(shí)用化，使其以往的管理問(wèn)題得到有效的改正和彌補(bǔ)。這將更利于民眾的基本權(quán)利得到在法律和行政上的雙重保護(hù)，并促進(jìn)其在運(yùn)行過(guò)程中得到更有效的監(jiān)督，以此為基礎(chǔ)，我國(guó)政府機(jī)關(guān)的日常工作方式將具備更多法治化特征，這也將為我國(guó)的法治社會(huì)建設(shè)奠定有利基礎(chǔ)。

（五）行政復(fù)議性效力

我國(guó)的《行政復(fù)議法》中有明確規(guī)定，任何公民、法人或其他組織和個(gè)人，對(duì)行政機(jī)關(guān)所做出的行政行為有異議，或認(rèn)為其不符合法律規(guī)定的，可以參照與行政行為相對(duì)應(yīng)的規(guī)范性文件，到法院或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。由此可以看出：1）規(guī)范性文件具有對(duì)行政行為的監(jiān)督審查權(quán)，能夠及時(shí)使錯(cuò)誤行政行為得到糾正。這是因?yàn)樾姓?quán)本身來(lái)源于法律，其任何行為都必須處于法律的框架之內(nèi)。特別是對(duì)于涉及到剝奪公民權(quán)利、規(guī)定公民職責(zé)的行政事項(xiàng)，必須首先要有參考依據(jù)才能開(kāi)展和進(jìn)行。例如：若需要對(duì)公民進(jìn)行行政處罰，政府機(jī)關(guān)必須要參照《行政處罰法》所規(guī)定的條例來(lái)開(kāi)展。若沒(méi)有得到明確的法律依據(jù)或授權(quán)，行政處罰權(quán)將不得隨意使用；2）同時(shí)，行政行為的正當(dāng)性，也是保證權(quán)力不會(huì)得到濫用的基本要求。特別由于我國(guó)受兩千多年封建專制統(tǒng)治的影響，“民輕官重”的思想在社會(huì)中還有很深的殘余。這導(dǎo)致我國(guó)很多行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力的過(guò)程中，都存在著濫用職權(quán)、唯利是圖、以權(quán)謀私的問(wèn)題。這樣的國(guó)情就決定了必須要將政府機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，限定在一個(gè)嚴(yán)格的范圍之內(nèi)，確保其一切行為都只能沿著法律規(guī)定的方向來(lái)開(kāi)展和進(jìn)行，并隨時(shí)受到民眾的監(jiān)督和檢查，只有這樣才能真正為我國(guó)法治社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程提供有力幫助[4]。

總結(jié)：綜上所述，本文以“規(guī)范性文件”的法律界定為出發(fā)點(diǎn)，集中研究了其所具備的法律特征和法律效力。認(rèn)為其在法律效力表現(xiàn)上主要通過(guò)在法律依據(jù)、法律補(bǔ)充、行政等級(jí)、刑偵規(guī)范、行政復(fù)議上來(lái)得到體現(xiàn)。希望本文的研究可以為相關(guān)人士，能夠更好的了解規(guī)范性文件提供幫助，并推動(dòng)規(guī)范性文件在頒布和執(zhí)行過(guò)程中具備更多的法律因素。

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（作者單位：浙江省金華市浙江君安世紀(jì)（金華）律師事務(wù)所）