鄉(xiāng)村精英對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策資源的俘獲

周宇

摘 要：文章分析了鄉(xiāng)村精英在精準(zhǔn)扶貧政策資源下鄉(xiāng)過程中的行動(dòng)邏輯，指出了當(dāng)前鄉(xiāng)村精英對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策資源的俘獲路徑，并分析了其在政策效果、鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理體系上的影響，在此基礎(chǔ)上，文章提出了解決思路。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村精英；精英俘獲；精準(zhǔn)扶貧

一、問題的提出

精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期黨中央在扶貧領(lǐng)域的重要政策舉措，是針對(duì)以往扶貧工作的粗放性而提出的，其目的在于提高扶貧的精準(zhǔn)性，扶真貧，真扶貧。精準(zhǔn)扶貧在總體機(jī)制設(shè)計(jì)上，主要分為三大部分：精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理。精準(zhǔn)識(shí)別即通過建檔立卡、實(shí)時(shí)追蹤等手段有效提高對(duì)貧困村、貧困戶以及致貧原因等對(duì)象的識(shí)別度；精準(zhǔn)幫扶即在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上針對(duì)貧困村、貧困戶的致貧原因，采取一系列綜合性的措施進(jìn)行精確幫扶，從而提高扶貧的實(shí)效；精準(zhǔn)管理即對(duì)識(shí)別工作和幫扶工作的各信息、重要事項(xiàng)、關(guān)鍵流程等進(jìn)行實(shí)時(shí)的、動(dòng)態(tài)的、精確的管理，以保證精準(zhǔn)扶貧有效推進(jìn)、真正落地。

精準(zhǔn)扶貧，其核心在于“精準(zhǔn)”二字，在理想預(yù)設(shè)上，精準(zhǔn)扶貧政策，意在通過提高扶貧過程中的識(shí)別、扶貧措施和扶貧過程管理的精準(zhǔn)性，從而持續(xù)有效推進(jìn)減貧脫貧，并要求在2020年前保證貧困人口全部脫貧，以實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和共同富裕的目標(biāo)。

扶貧領(lǐng)域的精英俘獲是指本該針對(duì)貧困人口和貧困村的扶貧資源與扶貧項(xiàng)目被鄉(xiāng)村精英截獲，致使扶貧資源難以真正惠及目標(biāo)群體，扶貧的效果欠佳。在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的過程中，無論是建檔立卡的識(shí)別還是扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的下鄉(xiāng)，無論是對(duì)口幫扶還是參與式扶貧，都出現(xiàn)了典型的精英俘獲現(xiàn)象，如“扶富不扶貧”、“應(yīng)扶未扶”，“關(guān)系扶貧”等，這些現(xiàn)象阻滯了精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)程，使精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)發(fā)生了偏離。

顯然，精準(zhǔn)扶貧政策資源的下鄉(xiāng)需要鄉(xiāng)村精英的參與，盡管精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)將目標(biāo)層級(jí)瞄準(zhǔn)為村莊和農(nóng)戶，但在當(dāng)前的國家——社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)框架下，農(nóng)民的組織化程度較低，普通村民個(gè)體的基礎(chǔ)發(fā)展條件落后，很多情況下難以承擔(dān)起直接對(duì)接國家扶貧資源的責(zé)任。國家的扶貧資源下鄉(xiāng)，還需要尋求與鄉(xiāng)村精英的合作，以促進(jìn)資源真正精準(zhǔn)地落村落戶。我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，適當(dāng)?shù)木⒎@能對(duì)精英產(chǎn)生一定的激勵(lì)作用，但過度的俘獲卻會(huì)產(chǎn)生一系列危害，因此，我們要反思精準(zhǔn)扶貧中精英俘獲衍生的機(jī)制與俘獲路徑，以及由此產(chǎn)生的具體危害，并對(duì)此進(jìn)行有效治理，以使精準(zhǔn)扶貧真正達(dá)到預(yù)期的政策效果。

二、鄉(xiāng)村精英對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策資源的俘獲路徑

（一）對(duì)扶貧資源的主動(dòng)侵占

對(duì)扶貧資源的主動(dòng)侵占是精英俘獲的主要路徑之一，而這一方式，又以村干部為代表的政治——權(quán)力精英為主。鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)過百年流變，治理格局已經(jīng)發(fā)生深刻的變化，然而在許多中西部的農(nóng)村，村干部不僅是村莊權(quán)力的中心，而且也具有深厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較強(qiáng)的社會(huì)影響力，他們主導(dǎo)著村莊社會(huì)。精準(zhǔn)扶貧政策資源的下鄉(xiāng)，不可避免地也會(huì)受此影響。從現(xiàn)實(shí)來看，村莊精英對(duì)扶貧資源的主動(dòng)侵占主要依靠以下幾種方式進(jìn)行：一是參與政策規(guī)劃設(shè)計(jì)影響資源分配宏觀分配方式，如地方政府在行政轄區(qū)內(nèi)安排扶貧資源，代表不同村的村干部往往會(huì)利用職務(wù)（如人大代表）或私人關(guān)系向政府爭(zhēng)取資源，而在這一過程中，許多富村的村干部往往比貧困村“更有辦法”，因而在資源的宏觀分配上，首先就已形成了富村對(duì)窮村的俘獲。二是主導(dǎo)農(nóng)村兩委決策和具體工作替代貧困群體對(duì)接政策資源，即村干部利用自身的職務(wù)之便，在扶貧工作的安排中主導(dǎo)著村級(jí)決策，如，在某些地區(qū)，本不是貧困戶的村干部及其親屬，通過一些運(yùn)作，便可以使自己獲得優(yōu)先扶貧的資格，成為享受資源的第一對(duì)象。三是主導(dǎo)農(nóng)村資源整合替代貧困群體受益，在某些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的扶貧資源下鄉(xiāng)過程中，往往需要整合農(nóng)村的土地、勞動(dòng)力等要素，而通過普通的貧苦戶的自我聯(lián)合又相當(dāng)困難，村干部作為村莊的法人代表，作為集體經(jīng)濟(jì)組織的決策者，擁有整合農(nóng)村資源的先天優(yōu)勢(shì)，且經(jīng)濟(jì)能力和社會(huì)影響一又為此提供了后天條件，因此，在一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目下鄉(xiāng)過程中，村干部往往能通過主導(dǎo)農(nóng)村資源的整合從而俘獲大部分的扶貧資源甚至是全部資源。

（二）被動(dòng)的精英俘獲

被動(dòng)的精英俘獲是指在某些情況下，村莊精英并沒有積極行動(dòng)以獲得扶貧資源，而是地方政府在安排扶貧資源時(shí)，更傾向于依托精英來對(duì)接。如，在某些實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶貧的貧困地區(qū)，基層政府由于財(cái)政壓力，往往無力配套相應(yīng)的資金，但是為了有效落實(shí)任務(wù)，許多地方政府選擇了把這一負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到項(xiàng)目承接者身上，顯然，這就決定了這些項(xiàng)目只能依托村莊中某些擁有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的精英才能完成，故而形成了對(duì)貧困戶的項(xiàng)目排斥。被動(dòng)的精英俘獲呈現(xiàn)出了當(dāng)前扶貧制度中的某些固有缺陷，而這一缺陷在與地方權(quán)力和鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的互動(dòng)中便形成了精英俘獲的局面，也許扶貧的目標(biāo)之一是為了提高貧困對(duì)象自身的“造血”能力，但在某些“造血”的基本要素還不具備的地區(qū)，持續(xù)的“輸血”扶貧似乎顯得更為重要，如果沒有基礎(chǔ)能力的提高，那么許多“造血式”的扶貧資源便往往成為了精英俘獲的對(duì)象。

（三）利益結(jié)盟把控資源

這種路徑下的精英俘獲是指單個(gè)村莊精英主體或單一的村莊精英集團(tuán)無法獨(dú)占資源，需要和其他精英或精英集團(tuán)通過聯(lián)和結(jié)盟形式來把控資源。村莊的政治精英能夠利用職位優(yōu)勢(shì)，第一時(shí)間掌握信息資源，并通過主導(dǎo)村級(jí)兩委的決策來影響村莊的利益分配格局，村莊的經(jīng)濟(jì)精英擁有相對(duì)優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能夠承擔(dān)較大額度的項(xiàng)目投資和前期成本，而村莊中的社會(huì)精英與混混群體則能利用自身的影響力或通過暴力手段來動(dòng)員村莊社會(huì)、整合農(nóng)村資源。村莊的政治精英盡管具有正式的權(quán)力來源，但無論是在換屆選舉的關(guān)鍵期還是在平常的村級(jí)治理中都需要獲得村莊經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英的支持，而經(jīng)濟(jì)精英的在村莊領(lǐng)域的擴(kuò)大投資與持續(xù)發(fā)展明顯也需要政治精英與社會(huì)精英的扶持，社會(huì)精英——尤其是村莊混混則在這樣的支持中與政治精英和經(jīng)濟(jì)精英討價(jià)還價(jià)，獲取利益。在扶貧資源下鄉(xiāng)的過程中，這些精英通過結(jié)盟從而共同分利，并在一定程度上形成了對(duì)村莊的政治格局和經(jīng)濟(jì)資源的壟斷局面。

三、精英過渡俘獲扶貧資源的危害

（一）對(duì)貧困對(duì)象的資源擠占降低了扶貧的效果

理論上而言，扶貧資源的下鄉(xiāng)是為了改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)發(fā)展條件、促進(jìn)貧困戶和貧困地區(qū)整體有效脫貧，從而促進(jìn)地區(qū)的均衡發(fā)展。國家扶貧資源的落地，需要發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)村精英的參與，可是這樣的參與卻給了鄉(xiāng)村精英俘獲資源的機(jī)會(huì)。一方面，鄉(xiāng)村精英能依賴信息、權(quán)力、經(jīng)濟(jì)能力等優(yōu)勢(shì)率先享受扶貧資源的效益，另一方面普通村民無力與其爭(zhēng)奪扶貧的資源，他們既沒有能力也沒有機(jī)會(huì)分享扶貧資源的效益，只能依賴于鄉(xiāng)村精英的“涓滴”。因此，國家投入的大量資源，在具體落地的過程中被鄉(xiāng)村精英以各種各樣的方式俘獲，沒有有效地惠及于目標(biāo)群體身上。鄉(xiāng)村精英對(duì)扶貧資源的俘獲，無論是直接的經(jīng)濟(jì)占有還是俘獲資源的使用權(quán)，都是對(duì)貧困群體直接的經(jīng)濟(jì)剝奪，扶貧的效益被鄉(xiāng)村精英分享，直接擠占了貧困群體的獲利空間，從而在一定程度上造成了扶貧效率的低下。

（二）社會(huì)分層與結(jié)構(gòu)的固化

經(jīng)過改革開放數(shù)十年的發(fā)展，農(nóng)村的社會(huì)已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的分化。一部分人依托各種優(yōu)勢(shì)和政策資源，率先富了起來，扶貧作為外部輸入的資源，旨在提升貧困群體的生活水平和發(fā)展能力，從而促進(jìn)共同富裕。然而，資源下鄉(xiāng)的精英俘獲卻使普通村民和真正貧困的群體沒有得到應(yīng)有的利益分配，村莊的階層分化并沒有出現(xiàn)明顯的改觀。反而，由于鄉(xiāng)村精英對(duì)扶貧資源的占有，使其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的優(yōu)勢(shì)更加明顯，并得以長(zhǎng)期保持和進(jìn)行代際傳遞，村莊場(chǎng)域的社會(huì)分化進(jìn)一步加劇。長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義上，在這樣的資源分配格局中，由于村莊精英長(zhǎng)期占據(jù)著大部分資源和利益，多數(shù)貧困群體被排斥在利益蛋糕之外，將會(huì)導(dǎo)致貧困群體的不斷再生產(chǎn)，貧困的發(fā)生結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了代際傳遞的現(xiàn)象，從而造成農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的固化。

（三）治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)卷化與合法性排斥

扶貧資源的下鄉(xiāng)，不僅對(duì)貧困戶有效脫貧、村莊內(nèi)生動(dòng)力再造有重要作用，還對(duì)村莊治理產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。從理想的角度來看，扶貧資源的落地需要依托村莊社會(huì)的有效參與，進(jìn)而促進(jìn)村莊社會(huì)的組織能力。然而，村莊精英依賴于自身的地位和稟賦優(yōu)勢(shì)，在資源下鄉(xiāng)的過程中更偏向于謀取私人利益而不是組織村莊社會(huì)。國家扶貧資源的增加并沒有提高基層社會(huì)的組織能力，反而更加強(qiáng)化了地方勢(shì)力的基礎(chǔ)，在此過程中，村干部的權(quán)威和村莊的組織能力將因鄉(xiāng)村精英持續(xù)的資源俘獲行為而下降，而村莊精英逐漸形成了對(duì)村莊政治和經(jīng)濟(jì)的壟斷地位，貧困群體被排斥在外，不公正的感受正在普遍形成，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村的干群關(guān)系惡化，鄉(xiāng)村治理逐步內(nèi)卷。

此外，這種格局還會(huì)在廣泛的意義上對(duì)國家與農(nóng)民的關(guān)系產(chǎn)生影響。隨著國家通過逐年的惠農(nóng)政策和涉農(nóng)改革深入推進(jìn)，農(nóng)民的獲得感連同著對(duì)中央政權(quán)的合法性認(rèn)同逐年提升。精準(zhǔn)扶貧亦是如此。然而，某些地區(qū)扶貧領(lǐng)域的精英俘獲卻使精準(zhǔn)扶貧所贏得的合法性并沒有與其大宗的資源投入相匹配，從而形成了結(jié)構(gòu)化的合法性排斥機(jī)制。

四、優(yōu)化對(duì)精英俘獲的治理思路

（一）完善村級(jí)治理體系，強(qiáng)化主體參與

預(yù)防鄉(xiāng)村精英對(duì)扶貧資源的過度俘獲，需要完善村級(jí)治理體系，強(qiáng)化一般村民的主體地位。首先，應(yīng)健全村級(jí)內(nèi)部民主監(jiān)督機(jī)制，將村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開等制度落到實(shí)處，并定期組織村民代表大會(huì)，聽取村委對(duì)扶貧工作的匯報(bào)。其次，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變舊有的扶貧思維，精準(zhǔn)扶貧不是也不應(yīng)由政府完全主導(dǎo)，廣大村民的主體地位應(yīng)該被尊重，這就需要在扶貧決策中吸納村民的參與，積極聽取一般貧困群體的真實(shí)訴求和需要，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、需求表達(dá)上真正將廣大貧困群體納入到政策過程中來，從而讓精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)措施有效地落地生根。最后，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英行為，通過培養(yǎng)能力、責(zé)任心和提供機(jī)會(huì)，從而在發(fā)動(dòng)精英行動(dòng)的過程中，激勵(lì)其整合農(nóng)村貧困群體，從而共享扶貧資源的收益。

（二）優(yōu)化精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，加強(qiáng)扶貧與鄉(xiāng)村社會(huì)的銜接性

精準(zhǔn)扶貧最關(guān)鍵的就是精準(zhǔn)二字，而要做到真正的精準(zhǔn)離不開與鄉(xiāng)村社會(huì)的有效互動(dòng)和銜接。因此，一方面，在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的過程中，要加強(qiáng)對(duì)貧困村和貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)貧困原因的精準(zhǔn)把握以及對(duì)幫扶措施的精準(zhǔn)施行，這樣才能使扶貧資源有效地與貧困對(duì)象連接起來，從而大幅度減少村莊精英的俘獲資源的可能性。另一方面，要增強(qiáng)扶貧政策的親貧性和鄉(xiāng)土性，從而真正將扶貧資源下沉到貧困對(duì)象身上。首先，對(duì)貧困對(duì)象的識(shí)別和貧困發(fā)生原因的分析要堅(jiān)持上下結(jié)合，共同參與的原則，既要嚴(yán)格把握國家的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，也要展開深入的進(jìn)行調(diào)查研究，在依托鄉(xiāng)村精英的同時(shí)廣泛聽取農(nóng)村社會(huì)的意見。其次，切實(shí)提高扶貧措施的針對(duì)性和本土性，落實(shí)一戶一策的幫扶機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)扶貧政策與村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)與變遷節(jié)點(diǎn)的銜接性，從而將村莊的現(xiàn)實(shí)融入到政策過程中去，增強(qiáng)扶貧的實(shí)效。

（三）強(qiáng)化對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的過程管理和后續(xù)管理

強(qiáng)化對(duì)精準(zhǔn)扶貧的過程管理和后續(xù)管理，首先，在扶貧資源落地過程中注意規(guī)制鄉(xiāng)村精英的行為，在扶貧項(xiàng)目的準(zhǔn)入機(jī)制上嚴(yán)格把關(guān)，防止鄉(xiāng)村精英借助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行虛假經(jīng)營行為。其次，完善對(duì)口幫扶制度，加強(qiáng)相關(guān)責(zé)任人與貧困對(duì)象的聯(lián)系與了解，深度把握貧困戶的致貧原因，從而使貧困戶與扶貧政策進(jìn)行有效對(duì)接，同時(shí)充分發(fā)揮第一書記的駐村作用，促進(jìn)村級(jí)兩委決策的科學(xué)化和民主化，預(yù)防扶貧制度與地方權(quán)力的異化互動(dòng)，從而規(guī)制鄉(xiāng)村精英的俘獲行為；再次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈培育過程中利益分享機(jī)制的監(jiān)管，防止“大戶吃小戶”、“貧困群體邊緣化”等現(xiàn)象的出現(xiàn)；最后，改進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，在精準(zhǔn)扶貧的評(píng)估過程中注意擴(kuò)大意見范圍，全方位考察貧困對(duì)象的脫貧減貧實(shí)效，加強(qiáng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧信息的動(dòng)態(tài)管理，健全貧困對(duì)象的退出機(jī)制。

（四）完善精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督機(jī)制

構(gòu)建多層次全方位的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，從而最大程度上遏制鄉(xiāng)村精英的俘獲行為。首先，應(yīng)建立健全鄉(xiāng)村干部在精準(zhǔn)扶貧中的責(zé)任機(jī)制，以規(guī)范政策執(zhí)行主體的行為。其次，完善行政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)政府內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督，通過運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)手段，提高對(duì)扶貧信息的跟蹤強(qiáng)度和識(shí)別度。最后，強(qiáng)化省級(jí)人大督導(dǎo)組的巡查監(jiān)督，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)兩委的利益結(jié)盟。

參考文獻(xiàn)

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[3] 李祖佩，曹晉：《精英俘獲與基層治理：基于我國中部某村的實(shí)證考察》，《探索》，2012年第5期。

（作者單位：中央民族大學(xué)）