淺析我國公益慈善事業(yè)管理機(jī)制的創(chuàng)新

摘 要：伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的整體進(jìn)步，我國的慈善事業(yè)步入了新的發(fā)展時(shí)期，取得了可喜的發(fā)展進(jìn)步，但與轉(zhuǎn)型期公益慈善事業(yè)呈井噴式發(fā)展不相適應(yīng)的是，公益慈善事業(yè)的法制建設(shè)及管理機(jī)制還沒得到及時(shí)的配套和完善，阻礙了公益慈善事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。本文通過考察當(dāng)前我國公益慈善事業(yè)管理機(jī)制的現(xiàn)狀，剖析其存在的問題，借鑒發(fā)達(dá)國家公益慈善事業(yè)管理的先進(jìn)理念，提出了創(chuàng)新我國公益慈善事業(yè)管理機(jī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：公益慈善事業(yè)；管理機(jī)制

一、我國公益慈善事業(yè)管理機(jī)制的現(xiàn)狀考察

（一）我國公益慈善事業(yè)管理機(jī)制的發(fā)展

1.募捐機(jī)制趨向多元化。一直以來，我國的慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域的募捐方式比較單一，慈善募捐主要依靠政府、企事業(yè)單位的組織、動(dòng)員，帶有強(qiáng)烈的行政色彩。近年來，隨著慈善環(huán)境的變遷，我國慈善募捐的方式與策略出現(xiàn)了積極變化。一是慈善捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)注重慈善捐贈(zèng)行為的市場(chǎng)化，改變過去傳統(tǒng)的“等、靠、要”的被動(dòng)思維，采取通過滿足不同企業(yè)、個(gè)體捐贈(zèng)者的具體利益需求的方式，實(shí)現(xiàn)互惠共贏；二是注重慈善募捐策略的公眾化，利用宣傳媒介發(fā)布公益廣告，利用明星效應(yīng)，主動(dòng)與企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)合作，開發(fā)慈善營銷策略；三是注重慈善捐贈(zèng)渠道的多樣化，針對(duì)富豪、富裕階層、中收入階層等不同群體采取不同的勸募方式。

2.慈善組織管理趨向社會(huì)化。慈善組織是慈善事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來，我國慈善組織管理開始出現(xiàn)由“偏緊”走向“寬松”的良好發(fā)展趨勢(shì)。這一發(fā)展方向獲得了現(xiàn)實(shí)政策的支持。一是從宏觀政策定位來看，大力發(fā)展慈善組織已經(jīng)被納入到黨和政府的政策規(guī)劃中，慈善捐贈(zèng)的地位與功能被提升到一個(gè)重要的地位。二是從公益捐贈(zèng)免稅額度來看，企業(yè)公益捐贈(zèng)免稅額度的提高也體現(xiàn)了慈善捐贈(zèng)管理體制的逐步松動(dòng)。三是從免稅審批權(quán)下放來看，政府在慈善組織管理體制上逐漸從“偏緊”走向“寬松”。

3.監(jiān)督機(jī)制趨向透明化。當(dāng)前，我國慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域的監(jiān)督透明機(jī)制正發(fā)生積極變化，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是初步建立了慈善組織評(píng)估機(jī)制。雖然我國的慈善組織評(píng)估還處在起步階段，在評(píng)估方法與指標(biāo)體系上還處于探索階段，但以此為標(biāo)志，以政府為主體，民間力量共同參與的中國慈善組織評(píng)估機(jī)制得到初步建立。[1]二是初步建立了慈善捐贈(zèng)公開透明機(jī)制。近年來，政府部門日益重視提高捐贈(zèng)領(lǐng)域的公開透明度與社會(huì)公信力。其一，民政部推動(dòng)慈善組織建立健全內(nèi)部管理制度，逐步推行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離的運(yùn)行機(jī)制，建立規(guī)范、公開的財(cái)務(wù)管理制度，捐贈(zèng)款物使用的追蹤、反饋機(jī)制和公示制度，及時(shí)向社會(huì)公開捐贈(zèng)款物的使用情況；其二，民政部組建了“中國捐助網(wǎng)—中民慈善捐助信息中心網(wǎng)站”，對(duì)捐贈(zèng)信息、求助信息、慈善捐贈(zèng)年檢披露以及慈善動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等提供了一個(gè)公開發(fā)布平臺(tái)[3]。其三，慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域中一個(gè)重大事件是社會(huì)各界對(duì)慈善事業(yè)立法的呼吁終于有了結(jié)果。經(jīng)過多年的努力，《慈善法》的頒布將在一定程度上改變慈善捐贈(zèng)管理體制和機(jī)制上出現(xiàn)的政出多門、協(xié)調(diào)無力的分散局面，在較高的法律層次上改變傳統(tǒng)的行政管理體制和機(jī)制，推進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。

（二）西方發(fā)達(dá)國家的公益慈善事業(yè)管理機(jī)制

在西方發(fā)達(dá)國家，公益慈善事業(yè)一般都由民間組織或非營利組織運(yùn)作，政府通過稅收制度予以激勵(lì)，同時(shí)通過相關(guān)的法律予以監(jiān)督。以公益慈善事業(yè)最具活力、最多樣化的美國為例，在治理方面，美國有上百萬家慈善基金組織，這得益于其松散的注冊(cè)管理制度，公益慈善組織只需要向其所在州正式提出結(jié)社要求，隨后從美國聯(lián)邦國稅局獲得慈善團(tuán)體的身份即可，可以不注冊(cè)而存在，但要想獲得免稅優(yōu)惠政策就必須備案注冊(cè)。民間公益慈善組織的活躍讓美國的慈善事業(yè)發(fā)展更為有效，更具活力。在激勵(lì)方面，對(duì)慈善捐贈(zèng)實(shí)施稅收優(yōu)惠是各國激勵(lì)慈善事業(yè)的普遍做法，美國的稅收政策非常優(yōu)惠，規(guī)定在一個(gè)納稅年度內(nèi)，慈善捐贈(zèng)的扣除額不能超過捐款人調(diào)整后毛收入的50%，公司不能超過10%。同時(shí)免稅的稅種多，更重要的是，美國的退稅程序簡單，憑受贈(zèng)公益慈善組織開具的收據(jù)，在納稅時(shí)即可自行抵扣。[2]在運(yùn)行方面，美國的慈善基金會(huì)發(fā)揮了很大的作用，通過投資經(jīng)營擴(kuò)大慈善事業(yè)。在監(jiān)督方面，美國慈善組織普遍認(rèn)識(shí)到讓公眾充分知悉捐贈(zèng)活動(dòng)運(yùn)作信息的必要性與重要性，慈善基金的透明度很大，美國公益慈善組織為了贏得公眾的信任，募集更多的善款，會(huì)主動(dòng)公開賬目并接受公眾的質(zhì)詢，很多基金會(huì)都會(huì)聘任第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)來對(duì)其每年的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)。[3]

二、我國公益慈善事業(yè)管理機(jī)制存在的問題

（一）公益慈善組織審批制度過嚴(yán)

在我國，政府在公益慈善事業(yè)的發(fā)展中仍處于壟斷地位。在治理方面，我國對(duì)公益慈善組織實(shí)行“分級(jí)登記，雙重管理”的模式，即慈善組織受到登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的雙重監(jiān)督，很大程度上這種模式使公益慈善組織在登記、注冊(cè)、自身管理方面反映了政府意志和政府選擇。[4]“分級(jí)登記，雙重管理”的模式賦予了主管單位干涉公益慈善組織的權(quán)力，包括負(fù)責(zé)人的推薦、任免，導(dǎo)致我國的公益慈善組織具有“準(zhǔn)政府”的性質(zhì)，官方運(yùn)作色彩濃重。[5]政府對(duì)公益慈善組織準(zhǔn)入設(shè)置較高的門檻。一方面是資金的門檻。另一方面是主管單位的門檻，公益慈善組織注冊(cè)登記時(shí)必須有一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位，而行政部門往往因害怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)不愿意作為業(yè)務(wù)主管單位。[6]

（二）公益慈善事業(yè)的運(yùn)行機(jī)制不暢

我國的慈善工作行政化的觀念還根深蒂固，慈善機(jī)構(gòu)一般通過勸募、政府撥款、事業(yè)創(chuàng)收來獲取資源，但不論是勸募還是政府撥款，都給人以政府在借助“慈善”的牌子做“行政”事務(wù)的感覺，在慈善資源使用上更是政府領(lǐng)導(dǎo)說了算；同時(shí)慈善籌款和救助簡單化，以物質(zhì)資本作為運(yùn)作平臺(tái)；另外，慈善基金投資增值也進(jìn)入盲區(qū)，由于缺乏經(jīng)營和畏懼風(fēng)險(xiǎn)，各地慈善機(jī)構(gòu)的基金投資無所適從，在低利率和通脹的金融環(huán)境下，慈善基金實(shí)際上處在潛虧的狀態(tài)。我國現(xiàn)在公益慈善事業(yè)的募集手段與方式相對(duì)落后，專業(yè)化募集機(jī)制尚未建立。募集手段與方式單調(diào)缺乏創(chuàng)新，難以激發(fā)公眾的熱情與參與度。使用最為頻繁的募集方式是通過政府行政手段進(jìn)行硬性攤派募捐，這種方式雖然頗有成效，但是副作用也很大，頻繁地使用會(huì)引起大家的反感與抵觸，而且這也與慈善事業(yè)的自愿性相違背。[7]雖然經(jīng)過探索，“文化娛樂慈善”、“體育慈善”、“科技慈善”、“環(huán)保慈善”等多種籌款形式逐漸開始運(yùn)用，開展了慈善晚會(huì)、慈善義演、慈善義拍、明星慈善夜、慈善首映禮等多種形式的募捐活動(dòng)，并取得了一定的成效，但與西方國家相比，我國公益慈善事業(yè)的募集手段與方式還不豐富，“聯(lián)合募捐”機(jī)制沒有建立起來，公益慈善組織之間缺乏合作和分工，各自為戰(zhàn)，一方面造成募集的成本增高，另一方面造成捐贈(zèng)人時(shí)間的浪費(fèi)，引起社會(huì)的抱怨和不滿。

（三）公益慈善事業(yè)的激勵(lì)機(jī)制不足

政府的稅收優(yōu)惠政策是對(duì)公益慈善事業(yè)最有力的激勵(lì)方式，但我國的稅法及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)慈善事業(yè)的激勵(lì)作用非常有限。一方面，我國獲得稅收優(yōu)惠資格的公益慈善組織很少，而且不同級(jí)別的公益慈善組織享受捐贈(zèng)政策的資格不同。

（四）公益慈善事業(yè)的監(jiān)督機(jī)制不健全

一是在政府監(jiān)管上，由于采用多主體監(jiān)管和審計(jì)模式，容易導(dǎo)致監(jiān)督的隨意性和消極性，公益慈善組織內(nèi)部運(yùn)行問題多，比如挪用慈善資金、財(cái)務(wù)管理紊亂、缺乏信息公示等。二是在公益慈善組織內(nèi)部監(jiān)督上，監(jiān)督機(jī)制不健全，自律性不強(qiáng)。雖然現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)于社團(tuán)的信息披露有著相應(yīng)的規(guī)定，但在實(shí)際操作中，絕大多數(shù)社團(tuán)包括公益慈善組織并不歡迎社會(huì)公眾檢查其財(cái)務(wù)狀況。三是社會(huì)公眾沒有主動(dòng)監(jiān)督公益慈善組織的意識(shí)，很少有人會(huì)提出查看公益慈善組織的財(cái)務(wù)報(bào)表等資料的要求。社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的不健全，不能確保公益財(cái)產(chǎn)用于社會(huì)公益事業(yè)。

三、公益慈善事業(yè)管理機(jī)制創(chuàng)新的對(duì)策建議

慈善事業(yè)的管理水平?jīng)Q定了慈善事業(yè)的發(fā)展高度，慈善事業(yè)的管理機(jī)制決定了慈善事業(yè)的管理績效。筆者認(rèn)為我國公益慈善事業(yè)管理機(jī)制要在以下幾方面進(jìn)行創(chuàng)新。

（一）治理機(jī)制創(chuàng)新

政府推動(dòng)，以民辦為主導(dǎo)，官辦、民辦相結(jié)合的慈善事業(yè)是中國的必然選擇。國內(nèi)外的事實(shí)都證明，在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中，政府不是萬能的，并非所有的方面都非要政府插手才行。發(fā)展民間草根力量，讓民間組織和公眾自己解決民間的事情，才是明智的抉擇，在美國，撐起公益慈善事業(yè)大旗的正是廣大公眾?！靶≌?，大社會(huì)”是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必然要求和發(fā)展趨勢(shì)。因此，創(chuàng)新治理體制，就要取消審批制，降低門檻，建立涵蓋所有行政公益慈善組織的登記制。

對(duì)大多數(shù)民間草根組織來說，擁有合法身份比享受稅收優(yōu)惠和獲得政府支持更重要，因此，首先要解決公益慈善組織的身份問題。本文建議，在民政部門設(shè)立公益慈善組織登記備案科，建立無門檻的公益慈善組織登記備案制度。只要從事慈善事業(yè)的組織提出申請(qǐng)，遞交組織章程，就應(yīng)該做登記備案處理，給予公益慈善組織合法的身份。但是，給予合法的公益慈善組織身份并不等于該組織就獲取了稅收優(yōu)惠的資格，要想獲取稅收優(yōu)惠，還必須到稅務(wù)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)登記申請(qǐng)。這種將身份登記與稅收優(yōu)惠登記相分離的制度好處在于：一是讓那些并不需要稅收優(yōu)惠和政府資金支持的公益慈善組織能夠很順暢地取得一個(gè)合法的身份；二是讓稅務(wù)部門決定是否給予該公益慈善組織稅收優(yōu)惠條件的做法合情合理。

（二）運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新

當(dāng)前，我國慈善事業(yè)運(yùn)作機(jī)制要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變“：一是從“行政化”運(yùn)作向“市場(chǎng)化”運(yùn)作轉(zhuǎn)變；二是從“動(dòng)員式”捐贈(zèng)向“志愿式”捐贈(zèng)轉(zhuǎn)變；三是從“兼職化”為主向“專業(yè)化”為主轉(zhuǎn)變。

1.建立專業(yè)化、長效化的資金籌集機(jī)制。各式各樣的社會(huì)慈善公益機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)容易形成重復(fù)募捐的現(xiàn)象，為了提高募捐效率，可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，成立聯(lián)合慈善總會(huì)，進(jìn)行聯(lián)合募捐，聯(lián)合募捐活動(dòng)既降低了募集成本，又加強(qiáng)了公益慈善組織之間的橫向聯(lián)系，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下最為有效的資金籌集方式。同時(shí)，設(shè)立“慈善日”，開展“慈善一日捐”的活動(dòng)，有利于建立資金籌集長效化機(jī)制。

2.拓寬投資渠道，引進(jìn)企業(yè)家經(jīng)營機(jī)制。對(duì)慈善基金而言，保值增值事關(guān)組織生存發(fā)展的大計(jì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下需要堅(jiān)持慈善基金的市場(chǎng)化運(yùn)作。我們可以借鑒美國公司基金會(huì)的運(yùn)營機(jī)制，規(guī)定廣泛的投資范圍，包括購買股票、進(jìn)行房地產(chǎn)投資，甚至可以開辦信貸業(yè)務(wù)、投資實(shí)體等。[7]

3.實(shí)行募捐與救助相分離的機(jī)制。我國的公益慈善組織既做資金籌集的工作，又做項(xiàng)目的救助工作，造成了低效率的資金募集、保值和使用。本文建議借鑒西方國家實(shí)行募捐和救助相分離的機(jī)制，對(duì)公益慈善組織在業(yè)務(wù)上進(jìn)行重新整合和規(guī)范，將公益慈善組織分為兩大類：一類是資金籌集組織，如基金會(huì)組織，主要職能是充分發(fā)揮募集能力，在社會(huì)上廣泛籌集資金，并通過市場(chǎng)的運(yùn)營做大資金規(guī)模，然后將資金分流到一些具體的慈善服務(wù)組織進(jìn)行項(xiàng)目救助活動(dòng)。另一類組織就是慈善服務(wù)組織，主要職能是設(shè)計(jì)形式多樣的公益產(chǎn)品，實(shí)施公益項(xiàng)目救助活動(dòng)，其資金來源一般是基金會(huì)的資金轉(zhuǎn)移，資金來源的多少主要取決于公益項(xiàng)目的社會(huì)影響力和品牌效應(yīng)。[8]

（三）激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新

激勵(lì)公益慈善事業(yè)的發(fā)展，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新：第一，加快建立健全包括慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)作、自律與他律制度，以及慈善從業(yè)人員的組織、人事、社會(huì)保障、福利等相關(guān)制度，提高公益慈善組織的社會(huì)地位，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)各界投入慈善事業(yè)的吸引力。第二，完善和統(tǒng)一慈善財(cái)稅制度，讓慈善機(jī)構(gòu)合法提取運(yùn)行成本，改善社會(huì)參與慈善的環(huán)境；簡化慈善捐贈(zèng)免稅政策程序，建議稅務(wù)部門授權(quán)可以接受稅前扣除捐贈(zèng)的公益組織直接開具可以沖抵應(yīng)納稅額的票據(jù)，以降低慈善捐贈(zèng)的“交易”成本，發(fā)揮免稅對(duì)于激發(fā)捐贈(zèng)熱情的推動(dòng)作用。第三，建立慈善機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證制度，對(duì)公益慈善組織分批進(jìn)行相關(guān)方面評(píng)估、信用資格認(rèn)證，取得資格的組織享受社會(huì)捐贈(zèng)的優(yōu)惠政策。

（四）監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新

我國應(yīng)該改進(jìn)政府監(jiān)督，完善慈善立法，加強(qiáng)行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)管，從而建立對(duì)公益慈善事業(yè)的政府監(jiān)督、法律保證、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制。

1.我國應(yīng)該盡快明確公益慈善組織的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，近期可由民政部統(tǒng)一監(jiān)管，長期可以借鑒設(shè)立類似英國慈善委員會(huì)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。在監(jiān)督手段上，政府應(yīng)統(tǒng)一年報(bào)格式和內(nèi)容，確保公益慈善組織如實(shí)反映組織所有的財(cái)務(wù)活動(dòng)，并建立問責(zé)制，如果發(fā)現(xiàn)有造假行為，政府應(yīng)該依法予以懲戒，取消公益慈善組織的資格。

2.逐步建立一批第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定評(píng)估規(guī)程和評(píng)估指標(biāo)，為公益慈善組織評(píng)級(jí)，定期進(jìn)行評(píng)估，并公開評(píng)估結(jié)果，供民眾進(jìn)行慈善捐助時(shí)作為參考，也為公益慈善的監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供監(jiān)督依據(jù)。

以法律形式規(guī)定捐贈(zèng)人、社會(huì)大眾和新聞媒體監(jiān)督的權(quán)利。建議在法律中規(guī)定公益慈善組織在任何情況下都要接受捐贈(zèng)人、社會(huì)大眾和新聞媒體對(duì)捐贈(zèng)款項(xiàng)的數(shù)量、用途和結(jié)果等方面的查詢，并給予答復(fù)，使慈善公益事業(yè)公開透明，從而杜絕違法現(xiàn)象的發(fā)生。[9]。

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作者簡介

胡月（1994.5-），女，山西晉中，中央民族大學(xué)，2016級(jí)碩士，社會(huì)保障

（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）