發(fā)展型社會(huì)政策視角下的城鄉(xiāng)社保一體化問(wèn)題研究

常春霞

摘要：進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，按照黨的十七大以來(lái)相關(guān)會(huì)議方針要求，我國(guó)越來(lái)越多的地區(qū)開(kāi)始逐步試點(diǎn)以“城鄉(xiāng)一體化”為目標(biāo)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。發(fā)展型城鄉(xiāng)社保一體化是將發(fā)展型社會(huì)政策運(yùn)用至社會(huì)保障領(lǐng)域中而提出的社保一體化政策理念。文章通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀的總結(jié)，在發(fā)展型社會(huì)政策指導(dǎo)下，制訂合理的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)，提出階段性、可操作的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)措施，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：發(fā)展型社會(huì)政策；城鄉(xiāng)；社保一體化

進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，無(wú)論是黨提出的構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局和城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化新格局。還是我國(guó)各地地方政府正在積極開(kāi)展的社會(huì)基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障以及其他社會(huì)保障類(lèi)型上的城鄉(xiāng)一體化探索，都揭示著我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化建設(shè)翻開(kāi)了歷史性的一頁(yè)。筆者以發(fā)展型社會(huì)政策這一公共政策視角，探討如何有效實(shí)施城鄉(xiāng)社保一體化及城鄉(xiāng)社保一體化應(yīng)該采取怎樣的社會(huì)保障政策理念和遵循著什么樣的推進(jìn)策略。

一、發(fā)展型社會(huì)政策下城鄉(xiāng)社保一體化的內(nèi)涵

1.發(fā)展型社會(huì)政策

發(fā)展型社會(huì)政策是由著名社會(huì)福利學(xué)者梅志里提出，這一理論注重社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策的結(jié)合，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中要注重國(guó)民社會(huì)福利的提高，從政策上保障國(guó)民基本生活福利滿(mǎn)足，起到預(yù)防貧困的作用。

2.發(fā)展型城鄉(xiāng)社保一體化

發(fā)展型城鄉(xiāng)社保一體化是遵循發(fā)展型社會(huì)政策理念和要求所構(gòu)建的體現(xiàn)社會(huì)保障自身不斷進(jìn)步發(fā)展的一體化的社會(huì)保障體系。具體內(nèi)涵包括兩點(diǎn)：（1）社會(huì)政策過(guò)程的制度公正。目前我國(guó)城鄉(xiāng)一體化首當(dāng)其沖要改變的是二元社會(huì)保障體系不公正的制度設(shè)計(jì)模式，正是這種模式形成了巨大的城鄉(xiāng)二元差異。因此，改變制度設(shè)計(jì)思維，體現(xiàn)社會(huì)政策制定的機(jī)會(huì)公正、過(guò)程公正和結(jié)果公正是根本所在。（2）社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)一體化絕不是城鄉(xiāng)一樣化。這絕不意味著城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋水平和保障人群的同等化，區(qū)域間、省際間城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障的絕對(duì)公平等。城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化建設(shè)應(yīng)該力圖達(dá)到政策效益最大、成本最低、政策最公平。

二、城鄉(xiāng)社保一體化面臨的主要問(wèn)題

1.不同制度的銜接和并軌問(wèn)題。

由于我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)走的是一條漸進(jìn)性的改革路徑，因此導(dǎo)致制度的“碎片化”比較明顯。不管是養(yǎng)老保障，還是醫(yī)療保障，都存在多元制度供給并存的狀態(tài)，會(huì)給勞動(dòng)力自由流動(dòng)和優(yōu)化配置帶來(lái)障礙，不利于城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立。

2.經(jīng)辦管理的統(tǒng)一和規(guī)范問(wèn)題。

受傳統(tǒng)體制的慣性影響以及部門(mén)利益的牽制，社會(huì)保障管理體制改革進(jìn)展緩慢，管理機(jī)構(gòu)依然比較分散，涉及人社、民政、殘聯(lián)、工會(huì)等多個(gè)部門(mén)。在業(yè)務(wù)經(jīng)辦上，也存在著按不同險(xiǎn)種進(jìn)行的條塊分割。這種部門(mén)多頭管理，業(yè)務(wù)條塊分割的經(jīng)辦管理體制，既加大了政府的行政管理成本，導(dǎo)致人、財(cái)、物的重復(fù)投入和建設(shè)，同時(shí)又給老百姓參保登記帶來(lái)了諸多不便。

3.信息系統(tǒng)的整合和優(yōu)化問(wèn)題。

信息系統(tǒng)的不統(tǒng)一和不兼容，導(dǎo)致不同統(tǒng)籌地區(qū)之間的社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)和信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)交換與共享，這既給社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和醫(yī)療保障異地就醫(yī)結(jié)算帶來(lái)了難度，也給城鄉(xiāng)社保一體化帶來(lái)了技術(shù)障礙。

4.財(cái)政責(zé)任的合理分?jǐn)倖?wèn)題。

社會(huì)保障作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是政府公共職能的重要內(nèi)容，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障建設(shè)，必須要有一定的財(cái)政投入做支撐，否則城鄉(xiāng)一體化難以實(shí)現(xiàn)。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)社保一體化的政策建議

1.樹(shù)立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障發(fā)展理念。

必須牢固樹(shù)立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障發(fā)展理念，在各項(xiàng)社會(huì)保障政策制定和實(shí)施中將城鄉(xiāng)居民作為一個(gè)有機(jī)整體進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，以促進(jìn)人的全面、健康發(fā)展和社會(huì)融合為目標(biāo)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，讓全省人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

2.奠定城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

一方面，要通過(guò)全面深化戶(hù)籍制度和土地制度改革，進(jìn)一步暢通人口流動(dòng)的制度環(huán)境，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工市民化，切實(shí)提高城市化的質(zhì)量和水平。另一方面，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)資金、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村流動(dòng)，鼓勵(lì)支持大學(xué)生回鄉(xiāng)就業(yè)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過(guò)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”實(shí)現(xiàn)就近就地城鎮(zhèn)化。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通過(guò)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，提高農(nóng)民收入水平，縮小城鄉(xiāng)收入差距，為城鄉(xiāng)社保一體化發(fā)展奠定良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

3.優(yōu)化城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度供給。

制度一體化是城鄉(xiāng)社保一體化的基礎(chǔ)，要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化制度供給。首先，要進(jìn)一步完善以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為主要內(nèi)容的新型社會(huì)救助體系，擴(kuò)大受益面，縮小待遇差距。其次，要進(jìn)一步消除各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中的戶(hù)籍和身份排斥，完善不同制度之間的有效銜接和折算機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民工有效融入城鎮(zhèn)社會(huì)保障。適度延伸社會(huì)保障制度內(nèi)涵，將基本社會(huì)保障服務(wù)納入社會(huì)保障制度體系，探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。加快構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系，滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民多樣化的社會(huì)保障需求。第三，要穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)老年人、孤兒、婦女、殘疾人等各類(lèi)特殊群體社會(huì)福利制度的整合。

4.打造城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障管理體制。

第一，通過(guò)深化行政體制改革，進(jìn)一步整合各級(jí)人社、民政、衛(wèi)生、殘聯(lián)等機(jī)構(gòu)的職能，盡可能將同一類(lèi)別的社會(huì)保障項(xiàng)目歸集到一個(gè)部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制。第二，要加快研究制定社會(huì)保障公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以標(biāo)準(zhǔn)化提升社會(huì)保障公共服務(wù)資源配置的科學(xué)化和規(guī)范化水平，助推城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。第三，要探索建立“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的社會(huì)保障治理路徑，引導(dǎo)和吸引社會(huì)力量和民間組織參與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展，形成“政府主導(dǎo)、多元參與”的服務(wù)供給方式，有效化解社會(huì)保障服務(wù)供給不足的矛盾。

5.健全城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障法制環(huán)境。

在不斷優(yōu)化制度體系和制度結(jié)構(gòu)的同時(shí)，著力推進(jìn)社會(huì)保障地方立法，在法律層面理清不同社會(huì)保障制度的關(guān)系，理順社會(huì)保障的管理、監(jiān)督和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，使各項(xiàng)社會(huì)保障制度運(yùn)行有法可依、有章可循，有效保障城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障權(quán)益，為城鄉(xiāng)社保一體化構(gòu)建良好的法治環(huán)境。

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