我國(guó)政府應(yīng)急管理精細(xì)化轉(zhuǎn)型路徑研究

徐燦清

（廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541006）

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直遵從著“一案三制”應(yīng)急管理體系，采取“單災(zāi)種”應(yīng)急管理，這在應(yīng)對(duì)一系列重特大突發(fā)事件中發(fā)揮著重要作用，但“單災(zāi)種”型應(yīng)急管理體系容易造成條塊分割、資源分散等深層次的問題［1］。2003年“非典”之后，我國(guó)開啟了應(yīng)急管理體系化建設(shè)，但始終未能克服應(yīng)急管理在組織機(jī)構(gòu)、救援資源、政策法規(guī)方面等方面所存在冗雜化、分散化、“碎片化”和粗放化的弊端。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議的國(guó)務(wù)院改革方案對(duì)相關(guān)部門職責(zé)進(jìn)行整合，組建了應(yīng)急管理部。應(yīng)急管理部的成立是順應(yīng)時(shí)代要求、解決應(yīng)急管理領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分矛盾的重大舉措，是我國(guó)應(yīng)急管理走向現(xiàn)代化、科學(xué)化和精細(xì)化的重要里程碑，是應(yīng)急管理工作的一次重大體制機(jī)制創(chuàng)新。故而，利用我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，如何克服傳統(tǒng)應(yīng)急管理的弊端，加快應(yīng)急管理精細(xì)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，提高應(yīng)急管理的效率，這是我們應(yīng)該努力的方向。

一、我國(guó)政府應(yīng)急管理精細(xì)化不足的表現(xiàn)

（一）應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施和資源管理分散化

應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施與應(yīng)急資源保障是應(yīng)急管理科學(xué)有效的重要基礎(chǔ)，重特大災(zāi)難對(duì)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施與應(yīng)急資源的需求量非常大，而這些資源的獲取，往往需要依靠國(guó)家甚至是國(guó)際力量。我國(guó)傳統(tǒng)的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施與資源管理已具備一定的技術(shù)水平并獲得了一定社會(huì)力量的支持，但是條塊分割、部門化以及地方化問題仍很突出［2］，多頭投入、分散管理問題突出，國(guó)內(nèi)、國(guó)際資源分散且共享程度低。如水電、消防、醫(yī)療等基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施由不同的部門分管，政府民政部、紅十字會(huì)以及其他公益組織都分別擁有各自的藥品、糧食、生活用品等應(yīng)急物資儲(chǔ)存庫(kù)，彼此之間缺乏溝通與共享，沒有統(tǒng)一的管理、調(diào)度規(guī)范，相互之間協(xié)調(diào)難度大、層層審批程序復(fù)雜，管理與調(diào)度分散化。

（二）應(yīng)急力量和反應(yīng)框架“碎片化”

作為應(yīng)急管理的主要目標(biāo)，應(yīng)急力量與反應(yīng)能力的整合與提升是確保把危機(jī)事件破壞力與人員傷亡率控制在最低程度的關(guān)鍵，需要多方機(jī)構(gòu)的合力。然而，我國(guó)傳統(tǒng)應(yīng)急管理救援力量的規(guī)劃性、穩(wěn)定性、專業(yè)性不足以及管理的碎片化給危機(jī)事件的有效應(yīng)對(duì)造成極大阻礙。傳統(tǒng)的“單災(zāi)種”應(yīng)急管理體系，有利于發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但彼此之間缺乏協(xié)調(diào)與整合，沒有形成統(tǒng)一的反應(yīng)框架，綜合應(yīng)對(duì)能力差。不同類型災(zāi)害事件的應(yīng)急力量分屬不同的部門或機(jī)構(gòu)管轄，過(guò)分強(qiáng)調(diào)部門、行業(yè)之間的分工，應(yīng)急救援反應(yīng)遲鈍、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不強(qiáng)等問題凸顯。危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，由于應(yīng)急力量與反應(yīng)框架的“碎片化”，各部門之間各自為戰(zhàn)，往往會(huì)因?yàn)槿鄙賲f(xié)同而出現(xiàn)管理“真空”。

（三）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與職權(quán)設(shè)置冗雜化

要全面提升應(yīng)急管理能力，抓好應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及其職權(quán)設(shè)置是關(guān)鍵。關(guān)于傳統(tǒng)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，從縱向看，我國(guó)在中央設(shè)立了國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)，從國(guó)務(wù)院到各級(jí)地方政府也設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室，但是由于工作人員專業(yè)素質(zhì)、財(cái)政資金以及職責(zé)權(quán)限等客觀因素的限制，出現(xiàn)了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)龐大而管理能力不強(qiáng)的現(xiàn)象。從橫向來(lái)看，由于“分災(zāi)種”應(yīng)急管理體系的局限，各個(gè)部門之間的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)交叉重疊問題突出，協(xié)調(diào)難度大。關(guān)于應(yīng)急管理部門的職權(quán)設(shè)置，國(guó)家層面的相關(guān)應(yīng)急管理部門“各自為戰(zhàn)”，應(yīng)急管理職能重復(fù)設(shè)置；地方政府的應(yīng)急辦本身就是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的“翻牌”，不同級(jí)別、同一級(jí)別的應(yīng)急辦種類繁多，在應(yīng)對(duì)突發(fā)應(yīng)急事件時(shí)，“九龍治水”、多頭指揮，應(yīng)急機(jī)構(gòu)及其職能設(shè)置繁多冗雜，必將大大降低應(yīng)急管理的效率與效能。

（四）應(yīng)急管理政策制定和執(zhí)行粗放化

政策法規(guī)是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的制度保障，科學(xué)合理的應(yīng)急政策能有效提高應(yīng)急管理的效率，提升管理的綜合化水平。自“非典”之后，我國(guó)的應(yīng)急法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案的制定始終遵循著“一案三制”的核心內(nèi)容來(lái)進(jìn)行，多災(zāi)種、多層次、多部門的特點(diǎn)突出，基本上實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理工作的法制化與規(guī)范化。然而，分災(zāi)種、分部門、多層次的政策法規(guī)帶來(lái)的是制度政策不健全、系統(tǒng)性不足、銜接度不強(qiáng)的問題突出。各部門、各層級(jí)應(yīng)急單位在執(zhí)行政策時(shí)，也只能各自為政、分散執(zhí)行，粗放化現(xiàn)象嚴(yán)重，相互之間缺乏協(xié)調(diào)溝通。

二、我國(guó)政府應(yīng)急管理精細(xì)化不足的成因分析

（一）管理理念不科學(xué)，缺乏應(yīng)急管理大局意識(shí)與管理思維

理念思維對(duì)人的行為具有導(dǎo)向作用。關(guān)于應(yīng)急知識(shí)的普及與宣傳，我國(guó)相關(guān)政府部門采取了一定的措施，社會(huì)公眾的應(yīng)急管理知識(shí)與應(yīng)急能力也得到了一定的提升。但由于沒有統(tǒng)一的規(guī)劃與管理，宣傳普及工作形式主義嚴(yán)重，應(yīng)急理念“碎片化”凸顯。而出于理性經(jīng)濟(jì)人的考慮，應(yīng)急管理人員往往會(huì)想方設(shè)法謀取自身利益、轉(zhuǎn)嫁管理成本，以自身利益最大化和利益風(fēng)險(xiǎn)最小化為目的。此外，突發(fā)事件的爆發(fā)具有突發(fā)性與高度不確定性，而管理者的全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)薄弱，疏于對(duì)突發(fā)事件緣由的研究，在突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)，應(yīng)急管理者往往會(huì)因顧此失彼而采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的做法，或者為了維護(hù)自身、政府的形象而采取省事寧人的做法，缺乏大局意識(shí)與管理思維［3］。

（二）職能分工不合理，缺乏有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)機(jī)制

由于受到官僚管理體制根深蒂固的影響，過(guò)分強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能分工，我國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與分工也被深深地烙上了官僚制的痕跡。強(qiáng)調(diào)職責(zé)分工、角色細(xì)化，具有一定的科學(xué)合理性。但是如果一味強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)分開、任務(wù)細(xì)化，忽視組織目標(biāo)與公共價(jià)值，不注重管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，則容易形成部門壁壘與溝通障礙。我國(guó)傳統(tǒng)的應(yīng)急管理，橫向上相互交叉重疊、分散分割現(xiàn)象嚴(yán)重，不同性質(zhì)的突發(fā)事件各自為戰(zhàn)，缺乏協(xié)同與合作；縱向上，上下級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)之間缺少溝通聯(lián)系，政出多門、九龍治水等狀況百出。因此，應(yīng)急管理部門之間各自為政、推諉扯皮、相互掣肘的現(xiàn)象也就在所難免，應(yīng)急管理合力不足，應(yīng)急工作分散化、碎片化。

（三）管理體制不規(guī)范，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與法律建設(shè)不完善

1.日常應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)模式設(shè)置不合理

多年來(lái)，我國(guó)的應(yīng)急管理堅(jiān)持以“一案三制”為核心的模式，應(yīng)急管理工作取得了很大的進(jìn)展。然而，應(yīng)急體制建設(shè)始終是制約應(yīng)急管理能力提升的一塊“短板”，應(yīng)急辦權(quán)責(zé)不匹配、能力有限、層級(jí)過(guò)低等應(yīng)急模式缺陷的存在［4］。第一，應(yīng)急辦相當(dāng)于政府設(shè)立的值班室以及突發(fā)事件的傳達(dá)室，不能獨(dú)立承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)，也沒有權(quán)力對(duì)外實(shí)施應(yīng)急管理行為。第二，應(yīng)急辦是政府辦公廳（室）下設(shè)的二級(jí)機(jī)構(gòu)，級(jí)別比其他政府部門低，其應(yīng)急協(xié)調(diào)工作困難重重。第三，作為政府內(nèi)部辦事機(jī)構(gòu)，應(yīng)急辦沒有應(yīng)急資源管理權(quán)，工作人員的應(yīng)急管理的專業(yè)知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也不足［5］?？偟膩?lái)說(shuō)，局限于級(jí)別、權(quán)力和資源方面的限制，加上自下而上的管理體系的缺乏，應(yīng)急辦的權(quán)力與職責(zé)顯得極度不對(duì)稱。

2.應(yīng)急管理法律體系不完善

法律法規(guī)是規(guī)范、約束人們行為活動(dòng)的一種規(guī)則，為規(guī)范人們有序的行為活動(dòng)提供制度性保障。在傳統(tǒng)的應(yīng)急管理工作上，我國(guó)以“一案三制”的法規(guī)制度為行為準(zhǔn)則。但是由于“一案三制”的法律規(guī)范制度的分部門建制特點(diǎn)明顯，各部門法規(guī)相互脫節(jié)、銜接性不強(qiáng)，而不健全、不完整的法規(guī)體系往往會(huì)催生管理的“碎片化”與粗放化，無(wú)法進(jìn)行整體統(tǒng)籌，法規(guī)體系的整體功能失靈。

（四）管理水平不適應(yīng)，管理方法與人才技能滯后

1.信息技術(shù)運(yùn)用不當(dāng)

大數(shù)據(jù)時(shí)代迎來(lái)了新的數(shù)據(jù)技術(shù)革命，充分利用信息技術(shù)能提高應(yīng)急管理活動(dòng)的信息收集與整合效率，并能為突發(fā)事件的預(yù)警、協(xié)調(diào)管理提供新技術(shù)平臺(tái)。但是，在收集、傳輸以及加工信息的過(guò)程中容易受到噪音影響，干擾決策者的信息研判，削弱應(yīng)急決策的系統(tǒng)性。此外，利用信息技術(shù)封鎖信息則會(huì)阻礙危機(jī)事件的信息傳播，降低信息共享度、造成信息失衡。也就是說(shuō)，新型信息技術(shù)可以為應(yīng)急管理提供方便、降低應(yīng)急管理的難度，但同時(shí)也會(huì)放大危機(jī)信息傳播的“碎片化”與分散化程度。信息技術(shù)是柄雙刃劍，如果運(yùn)用不當(dāng)則會(huì)增加危機(jī)管理的難度。

2.危機(jī)管理人員專業(yè)技能有待提高

作為各級(jí)政府值班室的翻板，我國(guó)傳統(tǒng)應(yīng)急管理辦的工作人員大多來(lái)源于政府的“準(zhǔn)退休”、學(xué)歷不高、專業(yè)水平不高的公務(wù)員，業(yè)務(wù)不熟悉、工作動(dòng)力不足阻礙了各地應(yīng)急管理工作的開展，專業(yè)性的應(yīng)急管理人才極為匱乏，不能適應(yīng)當(dāng)今日益嚴(yán)峻的應(yīng)急管理形勢(shì)［6］。由于應(yīng)急管理人力資源的欠缺，很多地方應(yīng)急管理辦公室形同虛設(shè)，導(dǎo)致日常的應(yīng)急管理預(yù)警、監(jiān)督與應(yīng)急處理工作無(wú)從落實(shí)。此外，部分機(jī)關(guān)單位并沒有認(rèn)識(shí)到應(yīng)急管理的重要性，缺乏危機(jī)意識(shí)，管理機(jī)制不健全，很多應(yīng)急辦的工作人員都是得過(guò)且過(guò)，缺乏精細(xì)化的應(yīng)急管理理念，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的專業(yè)化應(yīng)急隊(duì)伍相比，我國(guó)的應(yīng)急管理人員的專業(yè)素質(zhì)望塵莫及。

3.精細(xì)化管理不成熟，應(yīng)急精細(xì)化管理經(jīng)驗(yàn)不足

標(biāo)準(zhǔn)化是應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急管理實(shí)踐比較成熟，精細(xì)化管理規(guī)范合理。如美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）形成了明確的管理系統(tǒng)，對(duì)應(yīng)急的角色、組織結(jié)構(gòu)、管理職責(zé)、管理技術(shù)等都有明確的規(guī)范，為應(yīng)急管理提供技術(shù)性支持與指導(dǎo)性文件，形成有序、標(biāo)準(zhǔn)、高效化、精細(xì)化的應(yīng)急管理過(guò)程。相比之下，我國(guó)危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)不足，危機(jī)管理“碎片化”、分散化、粗放化等弊病百出，危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏關(guān)于應(yīng)急精細(xì)化管理的標(biāo)準(zhǔn)和方法。國(guó)家層面的標(biāo)準(zhǔn)體系不足，在應(yīng)急指揮、預(yù)案、技能培訓(xùn)等方面還沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，致使我國(guó)各地方的危機(jī)管理工作參差不齊，阻礙應(yīng)急管理工作的精細(xì)化進(jìn)程。

三、我國(guó)政府應(yīng)急管理精細(xì)化轉(zhuǎn)型路徑分析

（一）轉(zhuǎn)變思維，轉(zhuǎn)變應(yīng)急管理理念和管理思維

管理思維是應(yīng)急管理的先導(dǎo)，管理理念是經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，關(guān)乎應(yīng)急管理工作的效率與效能的高低。促進(jìn)應(yīng)急管理精細(xì)化，應(yīng)該堅(jiān)持國(guó)家總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)，堅(jiān)持人本思想，堅(jiān)持大局意識(shí)，構(gòu)建科學(xué)的精細(xì)化應(yīng)急管理理念，全面整合應(yīng)急管理的資源。首先，應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該堅(jiān)持大局意識(shí)與系統(tǒng)觀念，把危機(jī)事件的各個(gè)階段、各個(gè)方面當(dāng)作一個(gè)系統(tǒng)來(lái)處理。黨和政府應(yīng)該引導(dǎo)社會(huì)公眾朝著共同目標(biāo)凝心聚力，共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。其次，打破應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)之間的壁壘邊界、加強(qiáng)管理協(xié)同，加強(qiáng)多主體協(xié)作，由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，提高應(yīng)急合力。再次，要克服傳統(tǒng)應(yīng)急管理的弊端，還可以從精細(xì)化理論與意識(shí)的培育著力。一方面，用內(nèi)外兼修的途徑來(lái)強(qiáng)化行政人員的職業(yè)倫理觀；另一方面，加大對(duì)應(yīng)急管理精細(xì)化組織文化的宣傳，將其嚴(yán)、準(zhǔn)、細(xì)、精的做事理念滲透到應(yīng)急管理工作的方方面面以及每個(gè)公民的內(nèi)心。

（二）合理分工，優(yōu)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)職能及其應(yīng)急協(xié)調(diào)

1.整合應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)職能

管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)集中可以規(guī)避權(quán)限交叉、政出多門和九龍治水等管理問題。應(yīng)急管理部將分散在國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)務(wù)院辦公廳、公安部（消防）等多個(gè)相關(guān)部門的應(yīng)急管理相關(guān)職能進(jìn)行整合，這在很大程度上可以實(shí)現(xiàn)對(duì)全災(zāi)種的全流程和全方位的管理，有利于提升公共安全保障能力，將大大有利于部門之間的協(xié)同管理［6］。優(yōu)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)并整合管理職能對(duì)于促進(jìn)應(yīng)急管理精細(xì)化轉(zhuǎn)型至為關(guān)鍵，應(yīng)急管理部門的設(shè)立給我們明確了優(yōu)化整合的步驟和路徑，但是優(yōu)化整合的目標(biāo)和任務(wù)還應(yīng)該進(jìn)一步明晰。然而，機(jī)構(gòu)的撤并是精細(xì)化轉(zhuǎn)型的第一步，要真正做到“表里如一”的機(jī)構(gòu)職能整合，還需要打破按災(zāi)種劃分工作職能和范圍的固有思維模式，對(duì)相關(guān)職能部門進(jìn)行優(yōu)化整合，橫向明確分工，縱向厘清責(zé)任，克服職權(quán)交叉重合、多頭領(lǐng)導(dǎo)等管理問題，促進(jìn)應(yīng)急管理精細(xì)化轉(zhuǎn)型。

2.強(qiáng)化應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國(guó)傳統(tǒng)的應(yīng)急管理以單災(zāi)種、分部門應(yīng)對(duì)為主要特征，而目前的應(yīng)急管理部主要對(duì)自然災(zāi)害與事故災(zāi)難這兩類突發(fā)事件的管理職能進(jìn)行了整合，對(duì)于公共衛(wèi)生以及社會(huì)安全事件則沒做過(guò)多的調(diào)整。因此，接下來(lái)的應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)還應(yīng)該堅(jiān)持在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮應(yīng)急管理部的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化與衛(wèi)生、公安、網(wǎng)信等部門的協(xié)調(diào)互通，發(fā)動(dòng)社會(huì)組織協(xié)同管理，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與，強(qiáng)化應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性，構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，建立規(guī)范化、常態(tài)化的溝通機(jī)制。強(qiáng)化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，需要統(tǒng)一調(diào)度應(yīng)急資源，需要爭(zhēng)取各級(jí)、軍地、政企等各界力量聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)指揮流暢、調(diào)度有序、資源共享，提高協(xié)作能力，暢通協(xié)同渠道，提高應(yīng)急聯(lián)動(dòng)效率，提升應(yīng)急聯(lián)動(dòng)響應(yīng)速度和應(yīng)變能力［7］。

（三）規(guī)范管理，完善應(yīng)急管理模式與法規(guī)體系

1.發(fā)揮應(yīng)急管理部?jī)?yōu)勢(shì)

美國(guó)早在1979年便對(duì)聯(lián)邦政府多個(gè)具有應(yīng)急管理職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了合并，在危機(jī)狀態(tài)下由FEMA對(duì)其他政府部門進(jìn)行廣泛的協(xié)調(diào)。我國(guó)應(yīng)急管理部的組建給我國(guó)應(yīng)急管理工作打造了一個(gè)新平臺(tái),這對(duì)于應(yīng)急管理部門協(xié)同、優(yōu)化流程、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)具有重要的推動(dòng)作用，對(duì)于提升應(yīng)急管理人員和應(yīng)急救援隊(duì)伍專業(yè)化水平具有里程碑式的意義。因此，在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的背景下，組建應(yīng)急管理部絕不是簡(jiǎn)單的合并同類項(xiàng)，我們應(yīng)該充分抓住應(yīng)急管理部成立的契機(jī)，整合各方應(yīng)急資源高度協(xié)同，加強(qiáng)危機(jī)事前預(yù)防與預(yù)警，把防災(zāi)減災(zāi)關(guān)口前移，全方位構(gòu)建應(yīng)急管理體系［7］。加快深化“一專多能”應(yīng)急管理，促進(jìn)“全災(zāi)種”應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)［8］。應(yīng)急管理部的建立是我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的一個(gè)里程碑，抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，必能將我國(guó)應(yīng)急管理工作推上新的臺(tái)階。

2.健全應(yīng)急管理法規(guī)體系

災(zāi)害的應(yīng)急管理應(yīng)該重在預(yù)防，因此，建立健全應(yīng)急法規(guī)預(yù)案是危機(jī)發(fā)生時(shí)應(yīng)急管理協(xié)同有序的重要制度前提。促進(jìn)應(yīng)急管理精細(xì)化轉(zhuǎn)型，健全應(yīng)急管理法規(guī)體系建設(shè)是其制度關(guān)鍵。因此，構(gòu)建應(yīng)急管理法規(guī)體系、完善應(yīng)急預(yù)案勢(shì)在必行。截至目前，我國(guó)在《憲法》《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基礎(chǔ)上構(gòu)建了相應(yīng)的應(yīng)急管理法律體系，形成了以《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為核心，以各專項(xiàng)、各級(jí)行政單位、企事業(yè)單位等專門預(yù)案為配套的應(yīng)急預(yù)案體系，但是粗放化、分散化、碎片化問題嚴(yán)重，缺乏系統(tǒng)性。在依法治國(guó)與新時(shí)代國(guó)家安全觀的背景下，應(yīng)該盡快建立健全從中央到地方的應(yīng)急管理法規(guī)體系，為應(yīng)急管理提供更規(guī)范化、法制化的環(huán)境。同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前安全形勢(shì)，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案完善過(guò)程的透明性與開放性，提高預(yù)案的可行性與科學(xué)性，發(fā)揮應(yīng)急管理部跨行業(yè)、跨區(qū)域統(tǒng)籌的優(yōu)勢(shì)，提高預(yù)案在危機(jī)管理中的效用。

（四）提高管理水平，采用先進(jìn)信息技術(shù)

1.加強(qiáng)應(yīng)急管理信息互通共享

應(yīng)急管理工作的開展離不開信息溝通與共享，良好的信息溝通對(duì)于突發(fā)危機(jī)事件的處理具有至關(guān)重要的作用。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建科學(xué)完善的應(yīng)急管理信息互通網(wǎng)絡(luò)，提高應(yīng)急管理的信息互通與更新。首先，探索適合我國(guó)應(yīng)急管理需要的應(yīng)急信息管理網(wǎng)絡(luò)，利用信息技術(shù)收集、整合、共享應(yīng)急管理所需信息，為應(yīng)急管理工作提供信息與技術(shù)服務(wù)，克服應(yīng)急管理信息失衡、失真和異化等問題。其次，根據(jù)應(yīng)急管理的進(jìn)程與層次特點(diǎn)構(gòu)建差異化的信息互通網(wǎng)絡(luò)，分階段、分層次地對(duì)信息進(jìn)行互通整合并實(shí)現(xiàn)共享，促進(jìn)應(yīng)急管理信息網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化整合，確保應(yīng)急信息的系統(tǒng)完整性。再次，根據(jù)國(guó)家應(yīng)急管理部構(gòu)建的相關(guān)要求，積極培養(yǎng)應(yīng)急管理的專業(yè)化信息技術(shù)人才，切實(shí)提高應(yīng)急信息的運(yùn)作能力［2］。

2.采取精細(xì)化的管理方式和方法

方式方法是行動(dòng)的指南，要實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理精細(xì)化轉(zhuǎn)型，必須確立正確的管理方式和方法。一是以精細(xì)化的應(yīng)急管理政策為制度保障。在依法治國(guó)思想的指導(dǎo)下，制定與應(yīng)急管理部相適應(yīng)的政策法規(guī)，為應(yīng)急管理的精細(xì)化提供制度保障。二是堅(jiān)持應(yīng)急管理部門統(tǒng)籌為核心、各級(jí)聯(lián)動(dòng)為重點(diǎn)的原則，構(gòu)建規(guī)范的應(yīng)急管理指揮體系。三是確保應(yīng)急預(yù)案制定精細(xì)化。首先，常規(guī)突發(fā)事件預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)于常見的危機(jī)類型制定標(biāo)準(zhǔn)的流程。其次，對(duì)于不確定性的非常規(guī)危機(jī)類型，應(yīng)加強(qiáng)情景模擬，提高對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見性，建立靈活多變的模擬應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急管理效率效能［9］。

四、結(jié) 語(yǔ)

十九屆三中全會(huì)指出，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革。在災(zāi)害、事故頻發(fā)的當(dāng)代形勢(shì)下，促進(jìn)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)型改革，提升應(yīng)急管理效率與效用是維護(hù)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大事項(xiàng)。應(yīng)急管理“碎片化”、分散化、粗放化與應(yīng)急機(jī)構(gòu)冗雜化是我國(guó)歷史遺留的問題，對(duì)突發(fā)事件的有效處理造成重大阻礙。雖然中央確定了組建國(guó)家應(yīng)急管理部，對(duì)過(guò)去多部門分散應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件管理體制進(jìn)行了整合，但是要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化轉(zhuǎn)型，仍然需要通過(guò)持續(xù)的實(shí)踐與探索，尤其需要加強(qiáng)在意識(shí)理念與思維、機(jī)構(gòu)職權(quán)與聯(lián)動(dòng)、應(yīng)急模式與法規(guī)、信息技術(shù)與方法等方面的研究。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的公共安全形勢(shì)，結(jié)合國(guó)家應(yīng)急管理部成立的契機(jī)，不斷推進(jìn)應(yīng)急管理改革，持續(xù)推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急管理的“精細(xì)化”進(jìn)程，以人民安全為宗旨，構(gòu)建穩(wěn)定和諧的新時(shí)代。