新型城鎮(zhèn)化下的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目研究

方平

摘 要 PPP是一種全新的項(xiàng)目合作模式，它可以有效解決地方政府財(cái)力不足、融資困難等難題，本文圍繞新型城鎮(zhèn)化道路背景，概述了PPP含義、現(xiàn)狀、主要內(nèi)容等，并以PPP項(xiàng)目實(shí)例為引，簡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級PPP模式應(yīng)用實(shí)踐，并探討了PPP的局限性及實(shí)施要點(diǎn)，使之更好地為城鎮(zhèn)化服務(wù)。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 PPP模式 基礎(chǔ)設(shè)施

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著成績，無論從城鎮(zhèn)規(guī)模上，還是配套上都有了很大增長。資料顯示，中國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2017年的58.5%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從1978年的343元增長到2017年的3.6萬元，商品供應(yīng)極大豐富，文化生活多姿多彩，人民生活水平突飛猛進(jìn)，城鎮(zhèn)化取得了不菲的成績。

目前，城鎮(zhèn)財(cái)政收支情況卻不容樂觀，財(cái)政收入增速乏力，滯后于財(cái)政支出增速；地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不平衡；逐年增加的社保支出、民生支出、環(huán)保整治支出，這一系列原因都導(dǎo)致政府財(cái)力不足，很難滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金需求。長期以來，基建項(xiàng)目資金主要來源于土地拍賣和債務(wù)資金。PPP作為一種先進(jìn)的項(xiàng)目合作模式，具備效率高、期限長、利率低等特點(diǎn)，它可以很好地平衡項(xiàng)目資金供需矛盾。

一、PPP的含義、主要內(nèi)容及現(xiàn)狀

PPP，即政府和社會資本合作模式，是一種公共基礎(chǔ)設(shè)施中的項(xiàng)目運(yùn)作模式，它鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府深入開展合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。目前，國家發(fā)改委和財(cái)政部相繼加大推廣PPP模式的力度，出臺了很多PPP規(guī)范性文件，并上線了PPP中心網(wǎng)站。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年4月底，全國在冊較規(guī)范的PPP項(xiàng)目共7263個(gè)，涉及總投資11.23萬億元。PPP項(xiàng)目一般由政府發(fā)起為主，涉及的主體主要包括政府、投融資平臺和社會方。按項(xiàng)目運(yùn)作方式的不同，可分為委托運(yùn)營、管理合同、BOT、BOO、TOT、ROT等，模式選擇應(yīng)綜合考慮項(xiàng)目特點(diǎn)、投資收益率、期滿處置等因素。目前常見的主要是BOT，如高速公路、管道水務(wù)、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施；另外一些民辦非企業(yè)性創(chuàng)新型項(xiàng)目，如健康研發(fā)中心，可采用BOO模式等。

二、PPP模式的“兩個(gè)評價(jià)”

在前期工作中，是否適用PPP模式這一問題尤為關(guān)鍵，并不是所有公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都適用PPP模式，應(yīng)針對項(xiàng)目不同特點(diǎn)展開積極充分的論證，選擇合理的運(yùn)作方式。目前，論證工作應(yīng)委托有PPP評價(jià)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)開展，主要內(nèi)容為物有所值和財(cái)政承受能力兩個(gè)指標(biāo)。物有所值評價(jià)需從定性和定量兩個(gè)角度出發(fā)，定性評價(jià)主要測算是否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等；定量評價(jià)主要測算PPP全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與成本之間的比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量。財(cái)政承受能力測評重點(diǎn)在于預(yù)計(jì)項(xiàng)目存續(xù)期間內(nèi)財(cái)政收入情況，預(yù)測能否及時(shí)足額還款。這兩個(gè)評價(jià)非常重要，是衡量是否實(shí)行PPP模式的關(guān)鍵指標(biāo)，可以為實(shí)施PPP項(xiàng)目提供預(yù)測依據(jù)。

三、PPP在推行新型城鎮(zhèn)化的應(yīng)用

某鎮(zhèn)是寧波市重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)的衛(wèi)星城鎮(zhèn)，2017年財(cái)政總收入超過17億元。近年來，該鎮(zhèn)積極布局規(guī)劃了新城中心區(qū)，經(jīng)測算，新城中心建設(shè)配套資金需10億多元。而傳統(tǒng)的銀行貸款金額較小、期限較短、渠道單一、受金融市場影響較大，無法長期穩(wěn)定提供資金。自2014年以來，該鎮(zhèn)積極對接PPP項(xiàng)目，通過一年多的項(xiàng)目調(diào)研、洽談和招投標(biāo)，最終項(xiàng)目落地。該項(xiàng)目主要分市政設(shè)施項(xiàng)目、公共服務(wù)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)提升項(xiàng)目、水利項(xiàng)目四大塊，涉及總投資10億多元。此后，政府及其投融資平臺與社會方簽訂三方PPP協(xié)議，約定日后雙方責(zé)任及退出機(jī)制，并成立合資公司，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營維護(hù)。根據(jù)協(xié)議約定，政府方主要職責(zé)在于協(xié)調(diào)行政部門事務(wù)，包括立項(xiàng)、征地等；社會資本方統(tǒng)籌項(xiàng)目具體事務(wù)，包括融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等。

四、PPP的局限性及實(shí)施要點(diǎn)

當(dāng)然，PPP模式也有一定的局限性，適用條件較高，并不是所有項(xiàng)目都適合采用這種社會化合作融資方式。另外，PPP模式還存在雙方信息不對稱的問題，社會方獨(dú)立開展項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營維護(hù)等，對政府方來說，這產(chǎn)生了成本信息黑洞，議價(jià)能力有了一定程度的削減。

在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，尤其應(yīng)關(guān)注以下三個(gè)方面：第一，在雙方合作層面，應(yīng)尊重契約精神，正確處理兩者之間的關(guān)系尤為重要，是決定PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素。第二，在執(zhí)行層面，政府應(yīng)加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目，壓縮項(xiàng)目準(zhǔn)備時(shí)間，節(jié)約利息成本，社會方才有更好的商業(yè)邏輯，為雙方友好合作創(chuàng)造更優(yōu)良的基礎(chǔ)。另外，政府方可以培養(yǎng)一批具備PPP實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的人才和專家；社會方應(yīng)發(fā)揮市場的優(yōu)勢，在保證建設(shè)質(zhì)量的前提下不斷提高建設(shè)效率，降本增效。第三，在監(jiān)督管理方面，成立本級PPP監(jiān)管中心解決信息不對稱問題，考核社會方工作績效并委托第三方事務(wù)所對工程項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。此外，還可以運(yùn)用同行評價(jià)、信息公開、公眾參與等多種方式逐步解決信息不對稱問題，使之更規(guī)范、更公開、更公正。

（作者單位為寧波市慈溪市觀海衛(wèi)鎮(zhèn)人民政府）

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