“競合+創(chuàng)新”重塑城市群發(fā)展模式

張超 李俊義 白明山

“十三五”時期是我國城市群建設大力推進的關鍵時期，專家認為，要實現(xiàn)城市群經(jīng)濟的發(fā)展和壯大，就必須在城市群內(nèi)部設置科學的競合機制，進行各個行政主體之間的利益協(xié)調(diào)，并通過科技和制度創(chuàng)新重塑城市群發(fā)展模式。

我國城市群發(fā)展的三大戰(zhàn)略方向

“京津冀、長三角、珠三角三大城市群未來要建成世界級城市群，成為高端人才、全球投資、科技創(chuàng)新、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的核心集聚地，以及全球重要的經(jīng)濟增長極和影響全球經(jīng)濟的重要區(qū)域板塊。”上海財經(jīng)大學區(qū)域經(jīng)濟研究中心副主任張學良認為，部分區(qū)域性城市群應定位為我國乃至亞太地區(qū)的發(fā)展高地，聚集部分全球高端要素，從而影響區(qū)域和全國經(jīng)濟。

空間格局上從單極化向多極化、扁平化發(fā)展。中國城市規(guī)劃設計研究院區(qū)域規(guī)劃研究所副所長陳明說，過去我國區(qū)域發(fā)展存在著過度極化的現(xiàn)象，即使在城市群內(nèi)部也存在著嚴重的發(fā)展不均衡現(xiàn)象。未來要以大城市為依托，逐步打造大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局。城市群內(nèi)部的要素和資源逐步向整體擴散，各城市最終形成分工明確、功能合理、產(chǎn)業(yè)布局協(xié)調(diào)的扁平化城市體系。

發(fā)展動能要從要素和政策驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。曾任浙江省發(fā)改委副主任、省發(fā)展規(guī)劃研究院院長的劉亭認為，隨著勞動力成本上升、生態(tài)環(huán)保要求提高，城市群發(fā)展的要素和政策紅利空間越來越有限。未來，中國城市群要成為世界高端要素集聚地，就必須走創(chuàng)新驅(qū)動的路子，在科技、制度、理念以及管理等領域不斷創(chuàng)新。

發(fā)展模式從政府主導轉(zhuǎn)向市場主導。張學良說，我國的城市化進程主要遵循自上而下的推動模式，即政府通過行政力量來集中資源和政策發(fā)展城市。隨著我國城市化水平和市場化水平的提高，城市群的發(fā)展應該逐漸樹立自下而上的主導型推動模式，充分發(fā)揮市場機制的作用。在區(qū)域規(guī)劃的前提下，通過價格機制讓要素充分流動，讓產(chǎn)業(yè)在城市群間、城市群內(nèi)部自由選擇，獲得最優(yōu)效率。

構(gòu)建多元參與的協(xié)調(diào)發(fā)展機制

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前城市發(fā)展中普遍存在的環(huán)境污染、資源匱乏等問題，往往超出現(xiàn)有行政區(qū)劃的邊界，導致地方政府在解決問題時或力不從心或互相推諉，甚至進一步導致問題的惡化。

專家普遍認為，區(qū)域協(xié)調(diào)機制在實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中起著重要作用?！皹?gòu)筑城市群內(nèi)各地方政府共同參與、制度化水平較高的區(qū)域協(xié)調(diào)和監(jiān)督機構(gòu)，綜合運用各方面手段和政策，協(xié)調(diào)各方利益，才能對促進城市群的整體發(fā)展起到積極作用?！焙鲜∥h校經(jīng)濟教研部教授王克修說，城市群要建立定期協(xié)商制度，加強信息溝通、增進互信互助，真正把促進城市群協(xié)調(diào)發(fā)展作為最高目標，使城市群發(fā)展邁向更高臺階。

長江中游城市群的武漢、長沙、合肥、南昌四個城市，已簽署協(xié)議，約定到2017年年底，基本實現(xiàn)人才信息互聯(lián)互通。專家建議，這樣的政府信息互聯(lián)互通，還可以向更廣的領域擴展，比如食藥監(jiān)、金融等。尤其考慮到當前區(qū)域性金融風險問題不斷凸顯，跨區(qū)域案件日益增多。只有通過金融監(jiān)管數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，才能有效防范金融風險。

2017年9月，廣州、佛山兩市政府共同印發(fā)《廣佛同城化“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，這是廣佛同城的首個系統(tǒng)化、全覆蓋的發(fā)展規(guī)劃，包括了基礎設施、交通、產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、社保、教育、環(huán)保等方方面面的同城化規(guī)劃，并對廣佛同城化發(fā)展進行了總體定位：“十三五”期間，廣佛區(qū)域建設成為珠三角世界級城市群核心區(qū)和全國同城化發(fā)展示范區(qū)。

佛山市發(fā)改局區(qū)域規(guī)劃科科長楊中告訴記者，廣佛的市長聯(lián)席會議等制度在城市協(xié)同發(fā)展方面起到良好的示范效應?？缧姓^(qū)統(tǒng)籌管理機構(gòu)應當在跨行政區(qū)的重大基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護和各類自然資源開發(fā)上作出統(tǒng)籌規(guī)劃，并督促規(guī)劃的有序?qū)嵤?。還應當在地方性政策法規(guī)上作出協(xié)調(diào)和規(guī)范，營造有利于城市群整體發(fā)展的政策環(huán)境，避免因為政策差異導致的城市群內(nèi)耗。

構(gòu)建科學合理的城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機制，首先要提升城市群統(tǒng)籌管理機構(gòu)的權(quán)威性，在處理重大問題時有較大話語權(quán)和處置權(quán)；其次，聯(lián)合會議要制度化、常態(tài)化，逐步引導城市群內(nèi)部協(xié)作發(fā)展制度化、法制化，探索建立促進城市群整體發(fā)展的常態(tài)化制度；最后，構(gòu)建多元化城市群發(fā)展網(wǎng)絡體系，積極引導社會、企業(yè)等多元主體的參與，有助于集民智、匯民力。

先行先試再造改革和創(chuàng)新紅利

劉亭等專家認為，城市群匯聚了人才、技術、資本、信息等高端要素，在促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整上具有優(yōu)勢條件，理應成為先行先試的引領者。

一是統(tǒng)籌規(guī)劃、科學定位。長沙市委黨校經(jīng)濟學教授李躍說，要做好城市群在國家戰(zhàn)略中的動能定位和城市群內(nèi)部城市間的功能定位，避免出現(xiàn)城市群間和城市群內(nèi)部的過度競爭和同質(zhì)化發(fā)展，實現(xiàn)城市群間和城市群內(nèi)部各個城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是逐步建立需求導向性的區(qū)域規(guī)劃。陳明表示，城市規(guī)劃對城市的發(fā)展至關重要，城市群作為多城間的組合體更需科學的規(guī)劃。在政府制定規(guī)劃中引入需求管理理念，規(guī)劃制定的全過程、全要素中充分考慮公眾的需要和感受，提前將未來的需求計劃性分配在不同時間段內(nèi)，從而有效控制使用區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)要素和各種資源，達到以人為本、綜合平衡各種訴求、效率與公平統(tǒng)一的科學發(fā)展目標。

三是培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。孫銀生說，應把握國際產(chǎn)業(yè)分工的趨勢并結(jié)合本地的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及定位，充分發(fā)揮城市群產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模效應，既要加大吸引境外投資的力度，也要扶持本國大型企業(yè)境外投資，結(jié)合國家“一帶一路”倡議，實現(xiàn)“走出去”的目標。

四是協(xié)調(diào)城市群之間和城市群內(nèi)部的發(fā)展，加強法律的規(guī)范和制度的構(gòu)建。部分受訪專家表示，從具體的法律法規(guī)設立來說，可以制定關于城市群發(fā)展的法律法規(guī)政策，如區(qū)域規(guī)劃法等，以此來加強城市群建設的法律法規(guī)政策保障機制，突出強化城市群規(guī)劃的法律地位。

五是暢通城市群內(nèi)人才流動機制。部分基層干部表示，構(gòu)筑一體化的人才流動機制是促進城市群協(xié)調(diào)發(fā)展、提升城市群綜合競爭力的重大戰(zhàn)略舉措。人才保留機制涉及戶籍政策、福利制度、薪資水平、子女教育等問題。充分發(fā)揮城市對人才的集聚作用，就應著手破除人才流動的藩籬，調(diào)動政府、企業(yè)等部門的主動性和創(chuàng)造性，進一步完善城市群內(nèi)人才流動和保留機制建設。