國(guó)家公園距離我們還有多遠(yuǎn)

文／本刊記者 胡利娟

建設(shè)國(guó)家公園體制是黨的十八大提出的重大改革任務(wù)，開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，主要是以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、時(shí)代傳承為目標(biāo)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效具有中國(guó)特色的國(guó)家公園體制。

雖然，國(guó)家公園帶有“公園”二字，但它既不是單純供游人游覽休閑的一般意義上的公園，也不是主要用于旅游開(kāi)發(fā)的風(fēng)景區(qū)。而是眾多自然保護(hù)地類型中的精華，還是國(guó)家最珍貴的自然瑰寶。

黨的十九大進(jìn)一步明確了建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的改革方向。今年年初中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定整合分散在各個(gè)部門的自然保護(hù)地管理職責(zé)，組建國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子。目前，各類自然保護(hù)地管理職責(zé)與人員轉(zhuǎn)隸已經(jīng)順利完成，并成立了國(guó)家公園推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，深入推進(jìn)《建立國(guó)家公園體制總體方案》確定的各項(xiàng)改革任務(wù)。

“國(guó)家公園體制的建立，核心是體制創(chuàng)新。”7月11日，國(guó)家林業(yè)和草原局國(guó)家公園管理辦公室副主任唐小平在國(guó)家林業(yè)和草原局召開(kāi)的東北虎豹國(guó)家公園標(biāo)識(shí)啟用新聞發(fā)布會(huì)上透露，國(guó)家公園體制從試點(diǎn)、到規(guī)范化、再法制化是一個(gè)長(zhǎng)期任務(wù)，近期要在階段性總結(jié)試點(diǎn)區(qū)域經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，盡快啟動(dòng)國(guó)家公園立法，今年要形成《國(guó)家公園法》草案。

門檻高 三大理念制定設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)

業(yè)內(nèi)專家表示，建立國(guó)家公園的首要目標(biāo)是保護(hù)自然生物多樣性及其所依賴的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和生態(tài)過(guò)程，創(chuàng)新體制機(jī)制，推動(dòng)原住居民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧相處。同時(shí)，推動(dòng)環(huán)境教育和游憩，提供包括當(dāng)代和子孫后代的“全民福祉”。

2014年，國(guó)家公園體制試點(diǎn)啟動(dòng)，先后選擇了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、神農(nóng)架、武夷山等10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，涉及到12個(gè)省區(qū)市。

2018年，正式啟動(dòng)了制定國(guó)國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和布局規(guī)劃工作，今后我國(guó)究竟會(huì)發(fā)展多少國(guó)家公園，這與設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)，可以說(shuō)，該標(biāo)準(zhǔn)就是今后國(guó)家公園設(shè)立的門檻。

唐小平介紹說(shuō)，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該嚴(yán)格遵循建立國(guó)家公園三大理念：第一，生態(tài)保護(hù)放在首位，主要是選擇一些相對(duì)完整、原真性強(qiáng)的自然生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)格保護(hù)。第二，國(guó)家代表性，選出來(lái)的地方應(yīng)該在地域性、地質(zhì)地貌、生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性等方面具有國(guó)家的代表性、具有全球意義。第三，全民公益性，主要體現(xiàn)在土地的權(quán)屬、建立條件等方面。

“圍繞以上三大理念制定設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)國(guó)家公園的門檻還是比較高的?！碧菩∑椒Q，今年可能優(yōu)先啟動(dòng)50個(gè)左右。

與其他國(guó)家的國(guó)家公園相比，我國(guó)設(shè)立國(guó)家公園的地方還是比較多的，除了風(fēng)光優(yōu)美、地大物博外，所有的自然條件、差異都很大，但是，最主要的一個(gè)差別在于基礎(chǔ)不一樣。

唐小平指出，這個(gè)基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)方面就是因?yàn)槿硕嗟厣?、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大?，F(xiàn)在很難找到一個(gè)沒(méi)有人為活動(dòng)的大面積的自然區(qū)域建立國(guó)家公園，目前采取的是在人口相對(duì)集中的地方單獨(dú)劃定一個(gè)區(qū)域，作為原住居民的生產(chǎn)生活區(qū)域，由于人多地少，干擾太大，也會(huì)引起生態(tài)退化。這是我們和國(guó)外的第一個(gè)基礎(chǔ)的差異，就是人多地少的問(wèn)題。

另一方面就是改革整合優(yōu)化設(shè)置。國(guó)家公園不是說(shuō)從零開(kāi)始的，必須要在先有的自然保護(hù)地基礎(chǔ)上整合優(yōu)化設(shè)置，以解決保護(hù)地的多途設(shè)置，分類管理。目前，國(guó)內(nèi)自然保護(hù)地接近12000個(gè)。

開(kāi)局好 試點(diǎn)三項(xiàng)任務(wù)基本完成

作為全國(guó)首批開(kāi)展公園體制試點(diǎn)改革之一，東北虎豹國(guó)家公園于2016年12月5日通過(guò)《東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，2017年8月19日，東北虎豹國(guó)家公園管理局掛牌，成為我國(guó)第一個(gè)由中央政府直接管理的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)。

跨吉林和黑龍江兩省的東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，總面積1.49萬(wàn)平方公里。其中，吉林省占71%，黑龍江省占29%。試點(diǎn)區(qū)涉及吉林延邊朝鮮族自治州、黑龍江牡丹江市2個(gè)地市、6個(gè)縣、17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、105個(gè)行政村、93000余人，含7個(gè)國(guó)有林業(yè)局、77個(gè)林場(chǎng)和3個(gè)農(nóng)場(chǎng)和12處各種類型的自然保護(hù)地。

“目前，試點(diǎn)工作取得了階段性的成果，改革實(shí)現(xiàn)了良好的開(kāi)局?！睎|北虎豹國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)趙利介紹說(shuō)，中央規(guī)定的自然資源資產(chǎn)體制試點(diǎn)三項(xiàng)任務(wù)基本完成，任務(wù)完成率達(dá)到100%；國(guó)家公園體制試點(diǎn)6項(xiàng)任務(wù)已經(jīng)完成4項(xiàng)，任務(wù)完成率67%，基本完成了年度的目標(biāo)任務(wù)；中央規(guī)定的到2020年正式設(shè)立東北虎豹國(guó)家公園的目標(biāo)一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

據(jù)了解，東北虎豹國(guó)家公園自成立以來(lái)，不僅建有虎豹應(yīng)急救護(hù)保障機(jī)制，全區(qū)域、無(wú)死角、無(wú)盲點(diǎn)加強(qiáng)自然資源的保護(hù)，還組織開(kāi)展了打擊亂捕濫獵野生動(dòng)物專項(xiàng)整治行動(dòng)，營(yíng)造嚴(yán)格保護(hù)的良好氛圍和保持嚴(yán)厲打擊的高壓態(tài)勢(shì)。到目前為止，試點(diǎn)區(qū)未發(fā)生“虎傷人、人傷虎”的事件，實(shí)現(xiàn)了人虎兩安全。

同時(shí)，在試點(diǎn)區(qū)，監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)，有蹄類——虎豹食物鏈的物種數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，野生東北虎豹種群穩(wěn)定，活動(dòng)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大?；⒈臄?shù)量截止到2014年?yáng)|北虎是27只，東北豹是42只，現(xiàn)在四年過(guò)去了，但從目前來(lái)看數(shù)量是增加的。

此外，還與國(guó)內(nèi)外的科研院校、國(guó)際組織建立了東北虎豹保護(hù)和東北虎豹試點(diǎn)區(qū)的生態(tài)保護(hù)的合作關(guān)系，構(gòu)建起廣泛參與，共建共管的科技智力支撐體系，全方位、多角度開(kāi)展主題宣傳，把我國(guó)政府建設(shè)東北虎豹國(guó)家公園戰(zhàn)略舉措傳遞到全世界。

幾年來(lái)，各試點(diǎn)省市黨委政府及試點(diǎn)單位積極行動(dòng)，以探索跨部門、跨區(qū)域的管理體制和規(guī)范高效的運(yùn)行機(jī)制為主線，突出生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一規(guī)范管理、清晰資源歸屬、創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)管理和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。

唐小平指出，特別是在管理體制機(jī)制設(shè)計(jì)、規(guī)劃方案制定、生態(tài)保護(hù)制度、資源監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立、政策支持保障、法制體系建設(shè)、人員隊(duì)伍培訓(xùn)、生態(tài)文化普及等諸多方面都進(jìn)行了有益探索，取得了階段性成效。

整合 保護(hù)區(qū)與保護(hù)地互為補(bǔ)充

應(yīng)該說(shuō)十九大報(bào)告已經(jīng)明確國(guó)家公園是今后自然保護(hù)地的主體。但是從現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，自然保護(hù)區(qū)面積要占到自然保護(hù)地的70%左右，實(shí)際上保護(hù)區(qū)是主體。

那么，今后這么大規(guī)模的自然保護(hù)區(qū)在自然保護(hù)地體系里面起到什么作用呢？

唐小平解釋道，一方面，還是基礎(chǔ)性的作用。下一步國(guó)家公園的設(shè)立主要是要在現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，將許多符合條件的自然保護(hù)區(qū)通過(guò)整合轉(zhuǎn)為國(guó)家公園。而對(duì)于一些不能轉(zhuǎn)為國(guó)家公園的地方，也要作為整合的基礎(chǔ)，比如森林公園、濕地公園，都要以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，把交叉、重疊的這些區(qū)域以自然保護(hù)區(qū)為核心進(jìn)行整合，這起到一個(gè)基礎(chǔ)支撐的作用。

另一方面就是互為補(bǔ)充的作用。國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)實(shí)際上都是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保護(hù)，兩者區(qū)別在于，國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)的是對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護(hù)，所以它要求的區(qū)域非常大，以國(guó)有土地為主，我們現(xiàn)在很多地方需要嚴(yán)格保護(hù)的達(dá)不到這個(gè)條件，不能建立國(guó)家公園，就需要用自然保護(hù)區(qū)的方式作為補(bǔ)充，所以它是一個(gè)互補(bǔ)的關(guān)系，這兩者都是需要嚴(yán)格保護(hù)的。

如今，以國(guó)家公園體制建設(shè)為標(biāo)志，我國(guó)正在掀起一場(chǎng)新的自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)新時(shí)代的國(guó)家公園和自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)站在了新的起點(diǎn)和高度上。

唐小平表示，近期初步打算要在階段性總結(jié)試點(diǎn)區(qū)域經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，加快國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記工作，形成國(guó)家公園的自然資源資產(chǎn)管理與監(jiān)督制度。并開(kāi)展國(guó)家公園布局規(guī)劃，對(duì)各類自然保護(hù)地功能重組，整合設(shè)立一批國(guó)家公園。特別是要做好海南熱帶雨林國(guó)家公園試點(diǎn)方案編制的指導(dǎo)與報(bào)審工作。