居家養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買機(jī)制的實(shí)踐檢視與路徑建構(gòu)
——基于N市J區(qū)的實(shí)證分析

肖 靚

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院 四川南充 637009）

居家養(yǎng)老模式的優(yōu)化是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系健全過程中的關(guān)鍵一環(huán)。“在我國(guó)，居家養(yǎng)老服務(wù)從早期的僅僅指老人生活的地點(diǎn)在家中逐步過渡到由社區(qū)為居住在家中的老人提供服務(wù)”［1］，包括上門服務(wù)和日托服務(wù)。在居家養(yǎng)老服務(wù)中建立政府購(gòu)買服務(wù)制度，既是鞏固居家養(yǎng)老基礎(chǔ)性地位的一種行之有效的做法，也是推動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)制度化發(fā)展的一次影響深遠(yuǎn)的創(chuàng)新［2］。

關(guān)于政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，具有代表性的釋義是指政府與民間組織之間就居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買問題簽訂一定的合同，作為契約雙方，由政府出資，民間組織運(yùn)作，由其負(fù)責(zé)管理并提供服務(wù)，然后，政府通過一定的方式對(duì)購(gòu)買的服務(wù)進(jìn)行評(píng)估并確定是否付費(fèi)，從而保證老年人居家養(yǎng)老的質(zhì)量，滿足老年人的基本物質(zhì)與精神生活需求［3］。結(jié)合前人觀點(diǎn)，政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)即為政府以向社會(huì)養(yǎng)老組織購(gòu)買服務(wù)的方式，組織實(shí)施居家老人所需求的服務(wù)事項(xiàng)，并根據(jù)服務(wù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行付費(fèi)。養(yǎng)老服務(wù)供給由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬轉(zhuǎn)向購(gòu)買，打破了單由政府提供養(yǎng)老服務(wù)的局面和政府壟斷的單一供給模式。

目前，N市J區(qū)主要通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，向養(yǎng)老行業(yè)的社會(huì)組織購(gòu)買居家服務(wù)，改善養(yǎng)老困難局面。本文以N市J區(qū)為研究范圍，闡釋了此舉的必要性，系統(tǒng)分析了該區(qū)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀，最后探討了此舉的優(yōu)化路徑。

一、J區(qū)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的必要性

（—）人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻

據(jù)J區(qū)民政局提供的資料，截至2017年第二季度，J區(qū)戶籍總?cè)丝跒?50876人。具體情況見表1。

表1 四川省2017年第二季度社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系表

資料顯示，J區(qū)60周歲及以上戶籍老人占戶籍總?cè)丝诘?7%，表明J區(qū)早已進(jìn)入老齡社會(huì)，養(yǎng)老需求迫切。值得注意的是，80周歲及以上戶籍老人占老齡人口比重較大，高齡化現(xiàn)象明顯。并且60周歲及以上的農(nóng)村五保老人、低保家庭老人比例較大，農(nóng)村養(yǎng)老問題突出。

人口老齡化形勢(shì)緊逼，老人自身的養(yǎng)老壓力和子女的贍養(yǎng)壓力不斷增加，養(yǎng)老難題不容小覷。地方能否處理好養(yǎng)老難題，關(guān)系著地方的社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。J區(qū)政府的舉措順應(yīng)了當(dāng)前局勢(shì)需要，利于緩解養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾和彌補(bǔ)其他養(yǎng)老模式的不足。

（二）其他養(yǎng)老模式的不足

1.家庭養(yǎng)老

在我國(guó)，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式就是家庭養(yǎng)老，但這種傳統(tǒng)模式正面臨著較大挑戰(zhàn)。一方面，家庭結(jié)構(gòu)小型化正逐漸削弱家庭養(yǎng)老承載力。隨著社會(huì)的發(fā)展和變化，中國(guó)家庭結(jié)構(gòu)正朝著倒金字塔形發(fā)展，老年人越來越多，年輕人越來越少，很多家庭在贍養(yǎng)老人方面感到不堪重負(fù)［4］。當(dāng)前，該區(qū)獨(dú)生子女家庭普遍存在。獨(dú)生子女照料父母的機(jī)會(huì)成本隨著人力價(jià)格的上升而不斷上升，導(dǎo)致年輕一代贍養(yǎng)老人的壓力不斷增大。另一方面，當(dāng)?shù)啬贻p勞動(dòng)力外流降低了家庭養(yǎng)老支持力。子女或遠(yuǎn)嫁（定居）他地，或外出打工，沒有精力和時(shí)間回家照料老人。盡管外出務(wù)工子女能更多地從經(jīng)濟(jì)上支持自己的父母，但由于子女不能常年陪伴左右，父母的生活照料和精神慰藉仍會(huì)因此而受到影響。

2.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是一種需要交付一定服務(wù)費(fèi)以獲得相應(yīng)護(hù)理、食宿等的養(yǎng)老模式。由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的局限和老人的排斥心理，該區(qū)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人數(shù)并不多。據(jù)了解，該區(qū)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)41個(gè)，包括養(yǎng)老院、敬老院、老人福利院、老年公寓等。其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)27個(gè)，床位1840張；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)14個(gè)，床位2466張。①可見該區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量少，可容納的老人人數(shù)不多。并且民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)空間受限，養(yǎng)老資源分配不合理。部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還存在建設(shè)不完善、設(shè)施不齊全、管理落后、護(hù)理人才短缺等問題。

另外，對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，大部分老人有排斥心理。一方面，很大一部分老人家庭觀念重，認(rèn)為自己有子女，不需要或不愿意離開家庭。另一方面，住養(yǎng)老院將會(huì)有一大筆開銷，老人或沒有能力支付這筆費(fèi)用，或即使有，也不愿意把錢花在養(yǎng)老院。

總之，在人口老齡化加速，家庭養(yǎng)老功能日益弱化，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成本高、普適性差的背景下，居家養(yǎng)老是減輕養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，滿足多元化養(yǎng)老需求的理性選擇。而居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化，可優(yōu)化居家養(yǎng)老服務(wù)供給方式，完善居家養(yǎng)老模式，緩解養(yǎng)老供需矛盾，提升老人晚年幸福感。所以，全面推進(jìn)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)刻不容緩。

二、J區(qū)政府購(gòu)買實(shí)踐

（一）J區(qū)政府購(gòu)買情況

2015年，J區(qū)政府啟動(dòng)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)工程，由機(jī)構(gòu)上門為本區(qū)符合條件的老人②提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等服務(wù)。具體養(yǎng)老服務(wù)事宜由J區(qū)民政局負(fù)責(zé)。2016年，J區(qū)民政局根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，通過公開招標(biāo)方式，確定購(gòu)買某社會(huì)組織③提供的居家養(yǎng)老服務(wù)。該服務(wù)中心能夠成為購(gòu)買對(duì)象，在于其豐富的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、公認(rèn)的服務(wù)質(zhì)量、專業(yè)的服務(wù)團(tuán)隊(duì)、敬老敬業(yè)的企業(yè)文化和完善的場(chǎng)所設(shè)施等。雙方就各自的權(quán)利義務(wù)、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)費(fèi)用、資金撥付、服務(wù)效果監(jiān)督等內(nèi)容協(xié)商簽訂了書面協(xié)議。民政局作為購(gòu)買方，服務(wù)中心作為購(gòu)買對(duì)象，兩者相互獨(dú)立，后者接受前者監(jiān)督。

（二）社會(huì)組織服務(wù)情況

服務(wù)中心提供的養(yǎng)老服務(wù)范圍覆蓋城市和農(nóng)村兩部分，共31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全區(qū)符合標(biāo)準(zhǔn)的30730名老人都將享受到政府購(gòu)買的每人每年300元的上門服務(wù)。服務(wù)中心以上門服務(wù)為核心，以站點(diǎn)服務(wù)為輔助的方式開展服務(wù)。開展服務(wù)之前，服務(wù)中心根據(jù)設(shè)施、物力儲(chǔ)備情況、員工信息和老人信息，合理制定服務(wù)計(jì)劃，下達(dá)派工單。服務(wù)完成后，填寫服務(wù)登記表，登記表內(nèi)容涉及服務(wù)對(duì)象、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)項(xiàng)目等。登記表上，由老人簽字（蓋手?。?，也需要服務(wù)人員、陪同干部簽字確認(rèn)。服務(wù)過程中的影像資料和匯總后的登記表會(huì)作為考核資料，上報(bào)民政局。

（三）服務(wù)監(jiān)督情況

監(jiān)督途徑包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指服務(wù)中心的定期回訪。服務(wù)中心以抽查服務(wù)情況的方式，來完成內(nèi)部人員的工作考核和搜集老人需求信息，從而進(jìn)一步提升服務(wù)水平。外部監(jiān)督則以每季度或每年年底的驗(yàn)收為主。驗(yàn)收主要是對(duì)服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)估，通過入戶走訪、老人滿意度問卷調(diào)查等形式。驗(yàn)收人員由民政局內(nèi)部人員組成，尚未涉及第三方評(píng)估主體。驗(yàn)收結(jié)果將作為資金撥付的依據(jù)，驗(yàn)收合格，資金全額撥付；若不合格，則依據(jù)合同規(guī)定，進(jìn)行部分扣除?？偟膩碚f，該區(qū)對(duì)購(gòu)買的居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，具有一定的滯后性。

三、J區(qū)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

（一）J區(qū)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)取得的成效

1.服務(wù)對(duì)象——老人

服務(wù)中心根據(jù)老人人數(shù)和需求，協(xié)調(diào)安排服務(wù)人員和服務(wù)時(shí)間，讓每位老人及時(shí)享受到了各種服務(wù)，解決了老人的困擾。截至2017年6月底，已有一半左右的老人（目標(biāo)數(shù)30730人，完成數(shù)16594人）享受到政府購(gòu)買的居家養(yǎng)老服務(wù)。到2017年年底，申請(qǐng)到服務(wù)的老人（未包含死亡和新增的老人）基本上都享受到政府購(gòu)買范圍內(nèi)的服務(wù)?？偟膩碚f，老人的基本需求都得到了滿足，項(xiàng)目整體的滿意度較高，社會(huì)效益好。在接受服務(wù)過程中和服務(wù)回訪時(shí)，老人對(duì)這種養(yǎng)老服務(wù)模式都表示肯定，自己的晚年生活不再有后顧之憂，同時(shí)也減輕了兒女的負(fù)擔(dān)。

2.服務(wù)購(gòu)買者——政府

在居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化之前，政府在養(yǎng)老服務(wù)保障中統(tǒng)包統(tǒng)攬。在工作任務(wù)重的情形下，效率非常低下，老人的服務(wù)需求無法滿足，養(yǎng)老服務(wù)工作的開展舉步維艱。

如今，政府從統(tǒng)包統(tǒng)攬轉(zhuǎn)向購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，創(chuàng)新了養(yǎng)老服務(wù)供給方式，彌補(bǔ)了政府在養(yǎng)老服務(wù)供給上的缺陷。整體上，養(yǎng)老服務(wù)工作開展較為順利，減輕了政府工作量、減少了政府工作壓力，降低了養(yǎng)老服務(wù)的供給成本，提高了養(yǎng)老服務(wù)的供給效率。同時(shí)，政府外包養(yǎng)老服務(wù)，能有效推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)職能優(yōu)化。另外，政府從養(yǎng)老服務(wù)中釋放出來的人力也可以開展其他方面的工作。

3.服務(wù)承接者——社會(huì)組織

服務(wù)中心承接養(yǎng)老服務(wù)，利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值和自我價(jià)值。一方面，相對(duì)于政府，服務(wù)中心在提供服務(wù)方面更具優(yōu)勢(shì)。服務(wù)中心以老人需求為導(dǎo)向，充分利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)，整合多方資源，為老人提供專業(yè)化、多樣化、個(gè)性化的服務(wù)。目前，在承接的服務(wù)范圍內(nèi)，服務(wù)中心能高效地完成上門服務(wù)。

另一方面，服務(wù)中心獲得了發(fā)展壯大的機(jī)會(huì)。其一，服務(wù)中心的出色服務(wù)，使組織信譽(yù)、名望顯著提高。其二，服務(wù)中心的運(yùn)行資金不成難題，能夠吸引更多的投資商進(jìn)行融資，貸款融資也相對(duì)容易。其三，能夠吸引更多優(yōu)秀、專業(yè)的人才。

（二）J區(qū)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的困境

政府購(gòu)買固然是一種良好的養(yǎng)老服務(wù)供給方式，但其運(yùn)作機(jī)制還很不成熟，存在的問題也在具體實(shí)踐中逐漸暴露出來。

1.政府責(zé)任缺失

意識(shí)方面，政府（民政局）相關(guān)負(fù)責(zé)人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，尚未認(rèn)識(shí)到服務(wù)中心承接養(yǎng)老服務(wù)的供給，并不是政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，只是服務(wù)的供給方式發(fā)生了改變。

工作方面，認(rèn)識(shí)的偏差導(dǎo)致了散漫的工作狀態(tài)。對(duì)居家養(yǎng)老政策缺乏解讀，沒有切實(shí)的地方性方案；服務(wù)對(duì)象審核工作缺位，老人名單不夠精準(zhǔn)；對(duì)該項(xiàng)工作的重視程度不夠，從招投標(biāo)到合同簽訂持續(xù)時(shí)間過長(zhǎng)；唯有每季度或每年年底的驗(yàn)收評(píng)估，服務(wù)過程中的監(jiān)督缺失；對(duì)合同責(zé)任義務(wù)履行不夠，資金撥付超過約定期限；對(duì)服務(wù)中心沒有提供任何資金、場(chǎng)所的幫助；對(duì)服務(wù)中心的一些建議不予以重視與采納。

2.社會(huì)組織發(fā)育不成熟

一方面，處于稚嫩、被動(dòng)狀態(tài)。其一，資金來源渠道狹窄，運(yùn)營(yíng)壓力大。其二，服務(wù)中心對(duì)政府具有依賴性，不夠獨(dú)立。其三，服務(wù)中心唯一，具有壟斷性，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不大，使得服務(wù)中心對(duì)服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)不夠積極主動(dòng)。其四，內(nèi)部管理不夠規(guī)范，部分規(guī)章制度停留在理念傳達(dá)層面，需加大落實(shí)力度。另外，服務(wù)中心在各個(gè)社區(qū)沒有固定的工作點(diǎn)，服務(wù)成本較高，對(duì)服務(wù)效率也有所影響。

另一方面，服務(wù)水平專業(yè)化程度低。服務(wù)人員學(xué)歷多為高中，本科及以上較少，下崗工人占一定比例。由于下崗工人以前從事的工作跟服務(wù)中心的工作存在很大區(qū)別，雖有參加服務(wù)中心開展的基本業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，但服務(wù)隊(duì)伍整體服務(wù)水平不高。再加上服務(wù)工作的工作強(qiáng)度和工資不高，很難吸引專業(yè)的優(yōu)秀人才。長(zhǎng)期以來，服務(wù)中心缺乏專業(yè)性較強(qiáng)的服務(wù)人員。低水平的專業(yè)能力難以滿足高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)需求。

3.考核評(píng)估缺乏合理性

評(píng)估機(jī)制是確保政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，它主要從需求評(píng)估、過程評(píng)估、結(jié)果評(píng)估三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)對(duì)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的功能嵌入［5］。但該區(qū)不夠重視需求評(píng)估和過程評(píng)估，僅僅關(guān)注成效評(píng)估。在服務(wù)前，未對(duì)老人的需求進(jìn)行綜合評(píng)估。在服務(wù)過程中，民政局沒有派專門的工作人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、督查。只在驗(yàn)收階段，對(duì)服務(wù)效果進(jìn)行考核評(píng)估。

總之，該區(qū)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估處于初始階段，對(duì)第三方參與評(píng)估的制度安排仍在探索之中，甚至未涉及到第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。該區(qū)的評(píng)估以政府主導(dǎo)型評(píng)估為主，即政府（民政局）內(nèi)部職員對(duì)服務(wù)效果進(jìn)行常規(guī)檢查和評(píng)估。且存在驗(yàn)收組員并非長(zhǎng)期負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的人員的情況。驗(yàn)收成員對(duì)政策不夠了解，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作不熟悉，專業(yè)程度不夠；態(tài)度上不夠親民；主觀性較大，不夠規(guī)范；趨于形式，有走過場(chǎng)的情況存在。

4.項(xiàng)目存在局限性

一方面，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足?！罢?gòu)買的公共服務(wù)目前尚未納入預(yù)算管理的范圍，各級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買的服務(wù)資金來源不固定，隨意性較大”［6］是普遍存在的現(xiàn)狀。J區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)主要靠專項(xiàng)資金和部分地方財(cái)政投入，缺乏制度化的財(cái)政預(yù)算安排。由于專項(xiàng)資金省市縣配套，真正劃到區(qū)上的資金很少，再加上地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，地方財(cái)政薄弱。資金投入不足導(dǎo)致政府購(gòu)買力很弱，從而能夠受惠的老人也較少，政府購(gòu)買范圍之外的養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足。

另一方面，服務(wù)內(nèi)容多變，不完善。服務(wù)內(nèi)容始終處于變化之中。其一，不斷更替的負(fù)責(zé)人對(duì)服務(wù)內(nèi)容存在認(rèn)同上的差異。其二，居家養(yǎng)老處于探索階段，政策上的變化也會(huì)使服務(wù)內(nèi)容發(fā)生變化，服務(wù)中心也常陷于被動(dòng)。例如，老人要求的精神文化方面的某些服務(wù)，合同里并未涉及，而這樣的服務(wù)供給是否有效存在爭(zhēng)議，且不利于后期驗(yàn)收。另外，服務(wù)內(nèi)容不完善，居家養(yǎng)老服務(wù)需求與供給之間存在一系列矛盾。例如，供給單一性與需求多樣性間的矛盾、供給同一化與需求個(gè)性化間的矛盾、供給的低專業(yè)化與需求的高專業(yè)化間的矛盾等［7］。矛盾之所以存在，在于沒有依據(jù)老人實(shí)際困難和多元化需求合理設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目。

四、政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)化路徑

政府購(gòu)買作為一種新的養(yǎng)老服務(wù)的模式，無疑存在不完善的地方，需要更多的改進(jìn)。下面主要從政府（民政局）、社會(huì)組織、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)三個(gè)角度探討優(yōu)化購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的途徑。

（一）服務(wù)購(gòu)買者——政府

政府能否正確定位自己的責(zé)任是此模式能否持續(xù)發(fā)展下去的關(guān)鍵。“政府在購(gòu)買服務(wù)的過程中，實(shí)現(xiàn)的是職能的轉(zhuǎn)變，但是政府職能轉(zhuǎn)變不能簡(jiǎn)單地等同于政府在福利領(lǐng)域責(zé)任的收縮或者退出，而是要承擔(dān)起更大的責(zé)任”［5］，不能把屬于公共服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)供給完全推給市場(chǎng)。政府現(xiàn)在不用大包大攬，更多的是要在政策規(guī)劃、財(cái)力、監(jiān)督和人才培養(yǎng)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，并依法加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的社會(huì)組織的監(jiān)督。另外，政府（民政局）與中標(biāo)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立良好合作關(guān)系，加強(qiáng)政府（民政局）與中標(biāo)機(jī)構(gòu)之間的信息對(duì)接和工作銜接。

1.鼓勵(lì)社會(huì)組織參與

其一，簡(jiǎn)化審批程序，依法對(duì)符合條件的社會(huì)組織設(shè)立許可。其二，加強(qiáng)養(yǎng)老行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，保證社會(huì)組織的生存和發(fā)育空間。其三，落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老組織免征營(yíng)業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅和有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)等，減輕組織運(yùn)營(yíng)壓力。其四，支持社會(huì)組織依托社區(qū)日間照料中心開展服務(wù)，充分利用日間照料中心的設(shè)施和場(chǎng)地。社區(qū)日間照料中心由政府撥錢或居（村）委會(huì)自己出錢置辦，但社區(qū)缺少資金和服務(wù)人員，日間照料中心多處于閑置狀態(tài)，造成了資源的浪費(fèi)。若能使兩者相結(jié)合，服務(wù)內(nèi)容將更加豐富，服務(wù)質(zhì)量會(huì)有所提高，老人的滿意度也會(huì)提升。

2.拓寬資金渠道，完善投入機(jī)制

地區(qū)政府需要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和老人數(shù)量增長(zhǎng)情況，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制。完善和落實(shí)鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)各種社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，倡導(dǎo)社會(huì)各界對(duì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)進(jìn)行慈善捐贈(zèng)，形成財(cái)政資金、社會(huì)資本、公益基金等多元結(jié)合的投入機(jī)制，提升居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率。同時(shí)，防止其他民生工程擠壓養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)。

3.服務(wù)對(duì)象識(shí)別工作應(yīng)公平、公正、公開

精準(zhǔn)識(shí)別服務(wù)對(duì)象是服務(wù)工作有效開展的前提。各級(jí)負(fù)責(zé)部門必須嚴(yán)格把關(guān)，完成對(duì)象識(shí)別工作。在初審階段，為避免因信息不對(duì)稱存在的虛假申報(bào)，村（居）委會(huì)須重視入戶調(diào)查、民主評(píng)議和評(píng)議結(jié)果公示環(huán)節(jié)。在審核階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦要入戶核查家庭情況與材料的真實(shí)性，并公示審核結(jié)果。在審批階段，區(qū)民政局審批完成后，需及時(shí)公示最終名單，以保證每位利益相關(guān)者的知情權(quán)。

另外，服務(wù)對(duì)象識(shí)別工作的后期動(dòng)態(tài)管理尤為重要?？梢猿闪ｉT的管理小組，定期識(shí)別服務(wù)對(duì)象是否健在、居住地是否有變等，及時(shí)更新老人信息，把不符合享受服務(wù)的老人篩選出來，把符合條件的老人加入政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)象之列。

4.重視養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)

其一，推進(jìn)養(yǎng)老相關(guān)專業(yè)建設(shè)，大力培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、營(yíng)養(yǎng)、心理學(xué)等方面的人才。并輔之以專業(yè)服務(wù)人才引進(jìn)機(jī)制。其二，建立以品質(zhì)、能力和業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的職稱評(píng)定和技能等級(jí)考核機(jī)制，拓展護(hù)理員的職業(yè)發(fā)展空間。實(shí)施護(hù)理員培養(yǎng)培訓(xùn)計(jì)劃，使每位護(hù)理員每月都得到至少一次專業(yè)培訓(xùn)。其三，選拔優(yōu)秀服務(wù)人員，提供落戶、住房保障、子女就讀等方面的政策優(yōu)待。其四，提高養(yǎng)老服務(wù)人員的薪資標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立薪酬正常增長(zhǎng)機(jī)制。另外，設(shè)立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)工作者、社區(qū)工作者和志愿者參與養(yǎng)老服務(wù)，豐富養(yǎng)老服務(wù)主體。

（二）服務(wù)承接者——社會(huì)組織

1.社會(huì)組織應(yīng)主動(dòng)發(fā)展壯大

社會(huì)組織作為政府購(gòu)買對(duì)象，上門服務(wù)提供者，應(yīng)看到自身建設(shè)與完善的重要性。在宏觀上，可設(shè)立連鎖化、綜合性經(jīng)營(yíng)發(fā)展目標(biāo)，成為管理規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的模范企業(yè)。具體來說，養(yǎng)老社會(huì)組織可結(jié)合醫(yī)療、養(yǎng)生、文化等服務(wù)，豐富養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，進(jìn)行全面發(fā)展。例如，為實(shí)現(xiàn)健康養(yǎng)老，養(yǎng)老社會(huì)組織應(yīng)積極與醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)接，為老人提供便捷的醫(yī)療服務(wù)，也應(yīng)憑借自身具備的技術(shù)、信息、專業(yè)人才優(yōu)勢(shì)，致力于為老人提供專業(yè)化的護(hù)理和保健?？傊?，社會(huì)組織應(yīng)盡可能提高服務(wù)供給能力。

2.完善機(jī)構(gòu)內(nèi)部服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

依托社區(qū)，以失能、獨(dú)居、空巢老人等為重點(diǎn)，建立內(nèi)部的老人信息系統(tǒng)、呼叫服務(wù)系統(tǒng)和應(yīng)急救助系統(tǒng)，推進(jìn)這些系統(tǒng)在城市社區(qū)全覆蓋、在農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)大覆蓋面，方便機(jī)構(gòu)及時(shí)向老人提供助餐、助潔、助行等服務(wù)。例如，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，開發(fā)居家養(yǎng)老服務(wù)APP或公眾號(hào)，設(shè)置呼叫服務(wù)、遠(yuǎn)程提醒、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和記錄等功能。

3.提高服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化程度

一方面，引進(jìn)專業(yè)人才。從源頭處，解決專業(yè)水平低的難題。另一方面，定期組織服務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，不斷提升專業(yè)水準(zhǔn)。根據(jù)服務(wù)人員的特長(zhǎng)，采取針對(duì)性的專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，按培訓(xùn)技能考核的等級(jí)從事相應(yīng)等級(jí)的服務(wù)，做到持證上崗?？傊鐣?huì)組織應(yīng)致力于建設(shè)一支道德水平高、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)、專業(yè)化程度高的服務(wù)隊(duì)伍。

（三）服務(wù)評(píng)估者——第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)

1.完善第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的綜合信息系統(tǒng)

完善第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的綜合信息系統(tǒng)，以便選擇合適、專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。這對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)提出了更高的要求。第三方評(píng)估主體的資質(zhì)方面，可以考慮從獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性三個(gè)維度細(xì)化資格條件［8］。獨(dú)立、專業(yè)、權(quán)威的第三方評(píng)估主體能夠保證評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性。所以，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)，且必須具備高素質(zhì)和多元性的團(tuán)隊(duì)、科學(xué)的評(píng)估技術(shù)和程序以及具有公信力的研究經(jīng)驗(yàn)，以保證其專業(yè)性和權(quán)威性。另外，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、政府與社會(huì)組織三者之間要杜絕任何私利的存在。

2.評(píng)估指標(biāo)科學(xué)化，進(jìn)行動(dòng)態(tài)性評(píng)估

動(dòng)態(tài)性評(píng)估監(jiān)督須貫穿于政府購(gòu)買服務(wù)全過程，事前、事中和事后評(píng)估缺一不可。同時(shí)，設(shè)置科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)也尤為重要。

事前評(píng)估包括投標(biāo)組織綜合評(píng)估和老人需求評(píng)估。這兩方面評(píng)估是政府選擇最佳服務(wù)組織與合理設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目的前提。投標(biāo)組織綜合評(píng)估的關(guān)鍵在于其服務(wù)能力評(píng)估。服務(wù)能力可從運(yùn)營(yíng)狀況、內(nèi)部管理制度、服務(wù)流程、服務(wù)隊(duì)伍、服務(wù)經(jīng)驗(yàn)等方面進(jìn)行全面客觀的評(píng)估。老人需求評(píng)估則對(duì)完善服務(wù)項(xiàng)目很重要。好的需求評(píng)估能夠提供信息，進(jìn)而對(duì)問題做出有效描述，從而防止項(xiàng)目提供不適當(dāng)?shù)幕虿槐恍枰姆?wù)［9］。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)可通過入戶考察，了解老人的多樣化、個(gè)性化的需求，并制作、填寫分類的需求信息表，以此作為民政局服務(wù)項(xiàng)目設(shè)定的依據(jù)。

事中評(píng)估是對(duì)服務(wù)的提供過程進(jìn)行的評(píng)估，涉及何時(shí)提供服務(wù)、怎樣提供服務(wù)、服務(wù)是否及時(shí)、服務(wù)態(tài)度怎樣、服務(wù)水平如何等。對(duì)服務(wù)過程進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估，才能讓服務(wù)結(jié)果的事后評(píng)估更加規(guī)范。

事后評(píng)估即對(duì)服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)估。采取隨機(jī)抽查的方式，對(duì)享受服務(wù)的老人進(jìn)行入戶訪談和滿意度問卷調(diào)查。不可忽視的是，在服務(wù)效果驗(yàn)收評(píng)估時(shí)，對(duì)未列入服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)（老人額外要求的服務(wù)），應(yīng)予以客觀的評(píng)估，不應(yīng)完全否定。這對(duì)于服務(wù)項(xiàng)目的完善起著一定作用。

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)是適應(yīng)時(shí)代要求和符合我國(guó)國(guó)情的一種養(yǎng)老服務(wù)供給方式，體現(xiàn)了公共服務(wù)領(lǐng)域政社的良性互動(dòng)，利于實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)供給方面的協(xié)作共治。但我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)處于探索階段，尚未制度化、規(guī)范化，還需在實(shí)踐探索中不斷完善，理清政府（民政局）與社會(huì)組織的責(zé)任定位，引入服務(wù)成效第三方評(píng)估、重視服務(wù)人才的培養(yǎng)等尤為重要。

注釋：

① 數(shù)據(jù)通過后期整理訪談資料獲得。

② 服務(wù)對(duì)象范圍：60周歲以上城鎮(zhèn)三無老人、散居農(nóng)村五保老人，城鄉(xiāng)低保對(duì)象中的80周歲以上老人和60周歲以上失能老人、殘疾老人、空巢老人。確認(rèn)流程：老人向戶籍所在地的村（居）委會(huì)提出申請(qǐng)并提交相關(guān)材料；村（居）委初審，把符合申請(qǐng)條件的名單上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦；鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦審核初審結(jié)果，匯總填具統(tǒng)計(jì)表，連同申報(bào)材料一并上報(bào)區(qū)民政局；區(qū)民政局審批完后，將最終名單發(fā)返鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦。

③ 該服務(wù)中心2012年組建，民營(yíng)公司，屬于非盈利機(jī)構(gòu)，專門從事社會(huì)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老。