探索國企職工養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化改革

□ 文/李新國 張蓓 張衛(wèi)平 方曄

國有企業(yè)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國家經(jīng)濟(jì)的命脈，長期以來對(duì)國防建設(shè)、國家經(jīng)濟(jì)、維護(hù)國家穩(wěn)定和就業(yè)方面起到了決定性的作用。由于國企在建設(shè)中受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)和建設(shè)初期的生活需要，有的企業(yè)逐步發(fā)展為一座城市或者城市的一個(gè)區(qū)劃，承擔(dān)大量的社會(huì)職能，建有完整的教育系統(tǒng)、招待所、職工醫(yī)院、保衛(wèi)部門、退休管理處、生活區(qū)的供暖、供電、供水職能管理部門等。而隨著國企改革的逐步推進(jìn)，以及政府職能的健全和發(fā)展，很多國有企業(yè)開始改制并逐步剝離其承擔(dān)的社會(huì)職能。

企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老服務(wù)，是社會(huì)職能中的重要組成部分，作為國家高度關(guān)注并強(qiáng)調(diào)的問題之一，養(yǎng)老問題一直都受到黨中央的高度關(guān)注。隨著市場經(jīng)濟(jì)完善、國企改革步伐的推進(jìn)，企業(yè)離退休人員養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)職能，要從企業(yè)剝離逐步推向社會(huì)，從“企業(yè)養(yǎng)老”到“社會(huì)養(yǎng)老”的轉(zhuǎn)型迫在眉睫。但在模式轉(zhuǎn)型的過程中，政府在經(jīng)驗(yàn)、立法等方面的缺失是否能夠得到完善？怎樣才能在保障職工基本福利和企業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，將離退休人員養(yǎng)老服務(wù)問題推向社會(huì)？這些都是值得深入思考和亟待解決的問題。

一、文獻(xiàn)綜述和現(xiàn)實(shí)分析

（一）相關(guān)文獻(xiàn)政策綜述

1. “國企辦社會(huì)”改革的相關(guān)政策和研究綜述

國有企業(yè)辦社會(huì)職能，長期以來都是國企改革的重要課題。1995年原國家經(jīng)貿(mào)委等部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于若干城市分離企業(yè)辦社會(huì)職能分流富余人員的意見》中明確了五項(xiàng)原則。2001年中國加入WTO，給國有企業(yè)帶來巨大壓力和挑戰(zhàn)，原國家經(jīng)貿(mào)委等六部委制定了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)國有企業(yè)分離辦社會(huì)職能工作的意見》等?？傮w而言，國企辦社會(huì)問題呈現(xiàn)三個(gè)特征：一是中西部企業(yè)和東北部地區(qū)較東部地區(qū)嚴(yán)重；二是資源型企業(yè)較其他企業(yè)嚴(yán)重；三是大企業(yè)較中小企業(yè)嚴(yán)重，央企辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)約占全部國企的50%。

2. 養(yǎng)老社會(huì)化相關(guān)政策和研究綜述

我國已經(jīng)處于老齡社會(huì)初期，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料，2014年底，我國60歲以上老年人口為2.12億人，占總?cè)丝诘?5.5%，中國成為世界上老齡化速度最快的國家之一。

我國現(xiàn)今養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要以公立為主，效率低下的同時(shí)缺乏市場化的競爭機(jī)制，很難提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，主要表現(xiàn)如下：

第一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足。2014年底，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)僅占老年人口的3.7%，低于國際標(biāo)準(zhǔn)5%。預(yù)計(jì)到2020年，我國部分失能和完全失能老年人將達(dá)4000萬人。養(yǎng)老資源數(shù)量少、增速慢，難以滿足老年人的養(yǎng)老需求。第二，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小。雖然以養(yǎng)老服務(wù)、健康服務(wù)為主的老齡服務(wù)業(yè)逐漸成為市場投資熱點(diǎn)，但是養(yǎng)老陪護(hù)家政、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)業(yè)由于利潤微薄、政策支持力度不足，社會(huì)認(rèn)可度不高，不僅市場投資者對(duì)其缺乏興致，這方面的專業(yè)人才隊(duì)伍也未能壯大。

（二）現(xiàn)實(shí)背景分析

1. 獨(dú)山子地區(qū)“國企辦社會(huì)”現(xiàn)象的存在。獨(dú)山子地處我國西部邊陲，是我國西部重要的戰(zhàn)略石化基地，也是國有企業(yè)分離辦社會(huì)職能長期以來難以實(shí)現(xiàn)的地區(qū)之一。隨著政府職能的健全和發(fā)展，部分社會(huì)職能逐步剝離，但企業(yè)依然保留著大量社會(huì)職能。2. 獨(dú)山子區(qū)政府目前養(yǎng)老服務(wù)職能可能存在較大缺口。獨(dú)山子政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)但過去缺失的職責(zé)主要是市政建設(shè)、文化衛(wèi)生事業(yè)和教育養(yǎng)老事業(yè)三個(gè)方面，尤其是企業(yè)承擔(dān)了大量的養(yǎng)老服務(wù)職能，在養(yǎng)老服務(wù)上有不菲的投入。3. 獨(dú)山子地區(qū)“人口老年化”的趨向加重。獨(dú)山子作為克拉瑪依的所轄區(qū)，老年人口增長與克拉瑪依總體趨勢(shì)保持大體一致，以獨(dú)山子石化離退休人數(shù)為例，2011至2016年獨(dú)山子石化離退休人數(shù)基數(shù)較大且呈逐年遞增的趨勢(shì)，如果企業(yè)剝離養(yǎng)老服務(wù)職能之后，由政府承擔(dān)相應(yīng)工作，這也將成為政府養(yǎng)老服務(wù)部門的嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)。隨著公共醫(yī)療的職能轉(zhuǎn)移、“三供一業(yè)”職能轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，養(yǎng)老服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移也在規(guī)劃之中。

（三）問題提出

國企離退休人員養(yǎng)老服務(wù)是國企難以脫掉的巨大包袱，離退休人員人數(shù)不斷上升、政府養(yǎng)老服務(wù)職能建立經(jīng)費(fèi)不足、轉(zhuǎn)移職能后企業(yè)離退休人員的福利待遇如何保障，都使離退休人員管理的社會(huì)化改革難題重重。針對(duì)現(xiàn)有的解決此類養(yǎng)老社會(huì)化問題的機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，通過對(duì)其因地制宜的改造和重構(gòu)，嘗試設(shè)計(jì)出一條能夠解決獨(dú)山子地區(qū)養(yǎng)老社會(huì)化問題的具體路徑和框架，以便于從根本上解決當(dāng)?shù)亻L期以來存在的企業(yè)承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)職能的問題。

獨(dú)山子石化離退休人數(shù)逐年遞增

二、獨(dú)山子石化養(yǎng)老服務(wù)職能轉(zhuǎn)移分析

（一）獨(dú)山子養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和前景分析

獨(dú)山子區(qū)由于特殊的歷史條件，老年人群有50%以上為獨(dú)山子石化公司離退休人員，獨(dú)山子石化礦區(qū)服務(wù)事業(yè)部離退休管理處運(yùn)營的老年活動(dòng)中心6個(gè)站所，每年投入在1000萬以上，場館面積達(dá)26000平方米以上。

獨(dú)山子區(qū)現(xiàn)行養(yǎng)老方式是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的家庭養(yǎng)老方式。獨(dú)山子老年人機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)服務(wù)起步較晚，私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前仍是空白，社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老尚處于起步階段。2009年5月，獨(dú)山子區(qū)政府投資改造的老區(qū)養(yǎng)老院具有64張床位收住能力，委托獨(dú)山子人民醫(yī)院管理的運(yùn)行方式進(jìn)行服務(wù)和管理，收費(fèi)低廉，環(huán)境清靜舒適，尤其獨(dú)山子區(qū)首創(chuàng)的“醫(yī)養(yǎng)合一”模式，開創(chuàng)了新疆養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的先河。區(qū)委、區(qū)政府從2011年啟動(dòng)老年活動(dòng)中心項(xiàng)目建設(shè)，預(yù)計(jì)三期完工后可提供1000張床位的保障能力，老年活動(dòng)中心共投資5000萬元，2014年投入使用。2015年，獨(dú)山子區(qū)共建成4個(gè)日托站。其運(yùn)營管理的模式是“政府購買服務(wù)，社會(huì)經(jīng)營管理，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老”，為獨(dú)山子區(qū)60歲及以上長者提供低償服務(wù)。但是日托所由于門檻過高，要求入托的老年人是健康老人能夠自理的，這樣對(duì)于高齡、失能的老人就顯失公平。

目前來看，獨(dú)山子地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)基本上由企業(yè)提供，離退休人員福利豐厚，待遇較好，對(duì)企業(yè)養(yǎng)老的滿意度為99.7%以上。但是獨(dú)山子區(qū)除離退休人員外的老人的養(yǎng)老服務(wù)工作存在較多不足。一是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的數(shù)量少，規(guī)模小，以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主，功能類型單一，缺乏智能居家養(yǎng)老服務(wù)，二是未形成充足的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。

從政策角度而言，政府接手養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)職能是大勢(shì)所趨。獨(dú)山子政府2016年的政府工作報(bào)告指出：獨(dú)山子區(qū)要“持續(xù)改善民生”“以老年活動(dòng)中心、老年人日托站、社工站為依托，構(gòu)筑居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打造‘十分鐘’服務(wù)圈，全面推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”?？梢?，政府對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)職能建設(shè)也具有較高的預(yù)期和較為周全的規(guī)劃。

從經(jīng)濟(jì)角度而言，獨(dú)山子區(qū)綜合實(shí)力穩(wěn)步提升?！笆濉逼谀?，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入3.47萬元，年均增長10%；人均住房面積44平方米，恩格爾系數(shù)31.27%。社會(huì)保障和救助體系基本完善，社會(huì)保險(xiǎn)綜合參保率98%以上。從政府、企業(yè)兩方分析，其都有比較強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和基礎(chǔ)，這也確保了獨(dú)山子區(qū)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)有其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）離退休人員養(yǎng)老服務(wù)職能轉(zhuǎn)移“S”（Strengths）分析

1. 以國家政策為依托，企業(yè)剝離養(yǎng)服務(wù)職能名正言順，政府有責(zé)任也有義務(wù)建立起完善的社會(huì)保障體系。2. 受益于職能轉(zhuǎn)移，企業(yè)額外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)會(huì)有效降低。獨(dú)山子石化公司離退休部門的投入狀況數(shù)據(jù)顯示，自2011年以來，該部門每年的總成本包括部門工作人員的工資、場館維護(hù)等花費(fèi)在1400萬元左右，此外還有對(duì)老年人活動(dòng)中心的改建、擴(kuò)建，以及新建各類場館的投資。企業(yè)剝離“離退休人員養(yǎng)老的社會(huì)職能”無疑可減少企業(yè)資金壓力。

（三）離退休人員養(yǎng)老服務(wù)職能轉(zhuǎn)移“W”（Weaknesses）分析

1. 職能轉(zhuǎn)移之后，養(yǎng)老服務(wù)水平可能出現(xiàn)下滑。獨(dú)山子政府網(wǎng)站上披露的財(cái)政信息顯示，2015年獨(dú)山子區(qū)政府投入3832萬元，保障離退休人員工資福利支出；投入1148萬元，支持老年人優(yōu)待及養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展 。而2010年第六次全國人口普查資料數(shù)據(jù)顯示，克拉瑪依市常住人口中60歲及以上老年人41244人，占總?cè)丝诘?0.55% 。也就是說，獨(dú)山子區(qū)政府為退休老人提供平均每人每年1207.4元的福利補(bǔ)助。而獨(dú)山子石化公司退休人員平均每人每年能得到3031.3元的福利補(bǔ)助，相當(dāng)于政府所能提供數(shù)額的2.5倍。若政府接管了企業(yè)離退休員工的社會(huì)職能，那么減少的福利和下降的養(yǎng)老服務(wù)水平將極有可能引起獨(dú)山子石化公司的離退休人員的不滿。2. 政府的經(jīng)驗(yàn)缺乏、現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)職能的不足。獨(dú)山子石化公司長期承擔(dān)離退休人員養(yǎng)老責(zé)任，有專門的離退休部門和專職工作人員負(fù)責(zé)離退休人員的養(yǎng)老問題。而獨(dú)山子區(qū)政府中的養(yǎng)老部門力量單薄，也缺乏相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)。3. 企業(yè)承擔(dān)社會(huì)職能整體轉(zhuǎn)移過程可能漫長。企業(yè)員工和政府員工對(duì)于企業(yè)完全剝離其社會(huì)職能移交政府，都認(rèn)為是一個(gè)漫長而艱難的過程。養(yǎng)老服務(wù)作為企業(yè)目前承擔(dān)的重要的社會(huì)職責(zé)就處于這種較為尷尬的境地。

（三）離退休職工養(yǎng)老服務(wù)職能轉(zhuǎn)移“O”（Opportunities）分析

1. 企業(yè)通過職能轉(zhuǎn)移得以轉(zhuǎn)移資金，提高盈利能力。若是將企業(yè)“離退休人員養(yǎng)老”的職能交由政府，由政府來承擔(dān)這一部分財(cái)政支出，則可以為企業(yè)省下一大筆資金。企業(yè)進(jìn)而可以將這一部分資金轉(zhuǎn)移并進(jìn)行投資，提高其盈利能力。2. 職能轉(zhuǎn)移有利于政府職能完善。離退休人員的養(yǎng)老事業(yè)屬于社會(huì)公共事務(wù)管理，是政府職能不可分割的部分。在實(shí)現(xiàn)“離退休人員養(yǎng)老”的職能由企業(yè)向政府轉(zhuǎn)移這一改革后，政府必然完善養(yǎng)老職能機(jī)構(gòu)的建立。

（四）離退休人員養(yǎng)老服務(wù)職能轉(zhuǎn)移“T”（Threats）分析

1. 職能轉(zhuǎn)移可能造成離退休人員不滿導(dǎo)致的企業(yè)口碑下降。通過訪談和調(diào)研觀察，不論是資金數(shù)量還是服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，政府提供的養(yǎng)老服務(wù)水平都低于獨(dú)山子石化公司所能提供的。在職能轉(zhuǎn)移過程中，下降的服務(wù)質(zhì)量將會(huì)引起一部分離退休人員的不滿，導(dǎo)致企業(yè)口碑下降。2. 職能轉(zhuǎn)移可能造成政府公信力下降。企業(yè)“離退休人員養(yǎng)老”的社會(huì)職能轉(zhuǎn)移給政府后，公眾—特別是獨(dú)山子石化公司的退休人員對(duì)政府的期望值和要求也相應(yīng)提高。一旦政府工作出現(xiàn)紕漏，在很大程度上將影響到政府的公信力，甚至?xí)绊懮鐣?huì)穩(wěn)定。3.職能轉(zhuǎn)移可能造成政府財(cái)政壓力。獨(dú)山子石化5000多離退休人員養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)工作的年均投入在1000萬元以上，現(xiàn)在全部由企業(yè)負(fù)擔(dān)。而職能剝離之后，如果沒有社會(huì)資本的引入，政府將承擔(dān)這部分養(yǎng)老服務(wù)工作的支出，這就有可能造成政府的財(cái)政壓力。

（五）總體分析

從企業(yè)和政府層面考慮，企業(yè)剝離“離退休人員養(yǎng)老服務(wù)”這一社會(huì)職能同時(shí)存在著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。就獨(dú)山子而言，獨(dú)山子石化公司剝離“離退休人員養(yǎng)老服務(wù)職能”，并且將養(yǎng)老服務(wù)工作交給社會(huì)是最佳的發(fā)展方向。但是在剝離過程中，獨(dú)山子石化公司不能夠完全“拋棄”離退休人員，必須繼續(xù)承擔(dān)一定的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)責(zé)任。政府也應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)職能的完善以及養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)，逐步將養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)推向社會(huì)，尋求市場化手段分散成本和風(fēng)險(xiǎn)。

三、解決路徑探究

（一）“PPP”機(jī)制引入

1.“PPP”的概念、形態(tài)以及意義?！癙PP”（Public-Private-Partnerships），官方譯為“政府與社會(huì)資本合作”，“是指為提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，政府公共部門與非公共部門建立全過程合作關(guān)系，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，并同時(shí)為非公共部門帶來利益的管理模式”。在“PPP”模式下，“政府部門只針對(duì)最終產(chǎn)品實(shí)施監(jiān)督和管理，而不對(duì)私人部門具體的分包行為、融資行為和采購行為進(jìn)行干預(yù)”。與傳統(tǒng)公共采購模式相比，“PPP”模式可以實(shí)現(xiàn)公共部門和非公共部門的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。例如“公營部門可以通過制定政策對(duì)項(xiàng)目施加影響，但其資金不足，管理效率低下；私營部門資金充足、管理經(jīng)驗(yàn)豐富、創(chuàng)新力與主動(dòng)性強(qiáng)，但其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)（特別是國家層面風(fēng)險(xiǎn)）能力有限”。利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是“PPP”模式的一大重要特征。

2.“PPP”模式在中國的實(shí)踐和研究現(xiàn)狀。發(fā)展“PPP”的最初是為了通過引入社會(huì)資本緩解公共財(cái)政壓力，同時(shí)滿足社會(huì)發(fā)展對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的迫切需求。一般認(rèn)為，一個(gè)管理良好、風(fēng)險(xiǎn)分配合理的“PPP”項(xiàng)目，能給多方帶來良好效益：對(duì)于政府，非公共部門參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)并分擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)，相比傳統(tǒng)模式可有效改善財(cái)政狀況；對(duì)于私人部門，“PPP”意味著私人資本可進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，為私人資本創(chuàng)造了巨大市場空間，增加了投資渠道和營利方式；對(duì)于社會(huì)發(fā)展，引入市場競爭機(jī)制并且堅(jiān)持公開性、透明性、平等性原則的“PPP”模式，能提供更為經(jīng)濟(jì)和效率的公共產(chǎn)品與服務(wù)，刺激更多創(chuàng)新型方案，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)發(fā)展，提升公共福利。

國內(nèi)學(xué)者按照“PPP”關(guān)系中公共部門與非公共部門在資本投入、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益回收模式等方面的不同”，將“PPP”分為三類：外包類、特許經(jīng)營類、剝離類。其中，外包類模式包括服務(wù)外包、管理外包和租賃模式；特許經(jīng)營類包括BOT模式、TOT模式等；剝離類包括完全剝離和部分剝離。 那么，國有企業(yè)在“PPP”模式中的定位是什么？一些學(xué)者和實(shí)務(wù)人員認(rèn)為，“Public”應(yīng)當(dāng)理解為追求社會(huì)公益，”Private”應(yīng)當(dāng)理解為追求經(jīng)濟(jì)利益。亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為：“完全盈利性、完全市場化運(yùn)作、不依靠財(cái)政資金的國有企業(yè)可視為私營部門，但項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐膰衅髽I(yè)除外。”而財(cái)政部在113號(hào)《操作指南》中將“社會(huì)資本”界定為：“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)”。實(shí)踐中，國有企業(yè)以“Private”身份參與“PPP”項(xiàng)目的實(shí)例并不鮮見。國有企業(yè)積極參與“PPP”項(xiàng)目的運(yùn)作與經(jīng)營，也為國企改革提供了新的機(jī)遇和動(dòng)力，加速國有企業(yè)市場化、推動(dòng)國有企業(yè)社會(huì)化改革、加快國有企業(yè)國際化步伐等。

3. 運(yùn)用“PPP”模式解決獨(dú)山子養(yǎng)老服務(wù)職能社會(huì)化問題。（1）“PPP”模式在獨(dú)山子養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用的意義分析。將“PPP”模式應(yīng)用在獨(dú)山子養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中存在以下意義：利用社會(huì)資本參與增加融資途徑，減輕國企負(fù)擔(dān)，緩解政府財(cái)政壓力；增加養(yǎng)老服務(wù)供給，緩解養(yǎng)老供需矛盾；提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營效率，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，提高養(yǎng)老服務(wù)水平；為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)資本拓展新的投資領(lǐng)域，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等。（2）“PPP”模式在獨(dú)山子養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用的具體方案。原先由獨(dú)山子石化出資運(yùn)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可從獨(dú)山子石化中分離，成立獨(dú)立法人，并吸引當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)入股。在具體管理上，可繼續(xù)沿用原來的人員隊(duì)伍，并吸引當(dāng)?shù)氐姆菭I利組織參與運(yùn)營管理。對(duì)于新建其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目，可以采取“PPP”中的BOT模式，根據(jù)民政部、國家發(fā)展改革委等10部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》和財(cái)政部113號(hào)《操作指南》具體施行。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，回報(bào)周期較長，前期投入較大，應(yīng)當(dāng)注意分析論證風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)和價(jià)格的合理制定，達(dá)成公益性和經(jīng)濟(jì)性的結(jié)合。（3）“PPP”模式在獨(dú)山子養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)分析。A.民營企業(yè)參與能力不夠，意愿缺乏。由于獨(dú)山子區(qū)民營企業(yè)的發(fā)展還不十分成熟，產(chǎn)業(yè)種類單一，資金少，規(guī)模小。而“PPP”作為一種最先在政府和民營、私營企業(yè)之間展開的項(xiàng)目融資模式，在民營企業(yè)不足的情況下可能會(huì)面臨困難。B.政府、民營企業(yè)缺乏“PPP”項(xiàng)目人才。PPP項(xiàng)目投資量大，周期長，而且存在很多潛在風(fēng)險(xiǎn)，需要高度的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)化能力。C.養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍的培養(yǎng)很難一蹴而就。目前我國公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中人員編制不足，而民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有編制，薪金少，社會(huì)地位低，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一直以來都十分匱乏專業(yè)人才。獨(dú)山子地區(qū)以“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的方式很好地解決了很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中存在的缺少專業(yè)醫(yī)護(hù)人員的問題，但是服務(wù)人員專業(yè)化程度低且綜合素質(zhì)不強(qiáng)的問題依然存在。D.可能依舊需要國企承擔(dān)大量社會(huì)責(zé)任。獨(dú)山子區(qū)的興起和發(fā)展都與獨(dú)山子石化公司息息相關(guān)，政企分離就意味著要實(shí)現(xiàn)獨(dú)山子區(qū)作為資源型城市的整體轉(zhuǎn)型升級(jí)。要實(shí)現(xiàn)“PPP”養(yǎng)老，就意味著要增加服務(wù)業(yè)的比重，如果不能引入外來企業(yè)或者外來資本，該模式的實(shí)現(xiàn)可能還需要國企的前期資金投入，或者繼續(xù)承擔(dān)離退休人員的養(yǎng)老問題。E.傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念（家庭養(yǎng)老）的影響。在傳統(tǒng)觀念中，尤其是在新疆少數(shù)民族傳統(tǒng)養(yǎng)老文化中，父母身邊通常要留下一個(gè)兒子，作為養(yǎng)老送終的依靠，獨(dú)生子一般不分家。 因此，老年人進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老可能需要一個(gè)適應(yīng)期。

（二）企業(yè)工會(huì)機(jī)制引入養(yǎng)老服務(wù)

國有企業(yè)的工會(huì)一般由企業(yè)直接建立并控制，是企業(yè)組織職工、給予職工福利的一種機(jī)制。當(dāng)作為企業(yè)工會(huì)會(huì)員的離退休人員退出崗位之后，依然應(yīng)該作為企業(yè)工會(huì)的服務(wù)對(duì)象。特別是當(dāng)企業(yè)剝離其離退休人員養(yǎng)老服務(wù)職能之后，離退休人員本來享有的部分福利可能存在缺失，日常慰問、定期免費(fèi)體檢等服務(wù)也不再有部門負(fù)擔(dān)?？紤]到離退休人員的心理落差，以及維護(hù)企業(yè)穩(wěn)定的需要等，企業(yè)工會(huì)理應(yīng)接替企業(yè)的離退休職能部門，負(fù)擔(dān)起這一部分服務(wù)的職能。獨(dú)山子石化公司工會(huì)，以及各級(jí)單位工會(huì)，可以充分利用現(xiàn)有資源，包括資金、人力、物力資源，填補(bǔ)養(yǎng)老服務(wù)職能社會(huì)化之后部分可能存在缺失的養(yǎng)老服務(wù)。

（三）總體性分析

將“PPP”機(jī)制與企業(yè)工會(huì)參與引入獨(dú)山子養(yǎng)老服務(wù)職能轉(zhuǎn)移后的社會(huì)養(yǎng)老體系，我們可以推得下圖所示的養(yǎng)老模式：

在這一模式中，獨(dú)山子石化公司繼續(xù)承擔(dān)一定的養(yǎng)老的社會(huì)責(zé)任，其職能主要包含兩部分：首先是通過對(duì)“PPP”項(xiàng)目的投資參與獨(dú)山子養(yǎng)老服務(wù)工作中，憑借資金優(yōu)勢(shì)作為主要投資者為整個(gè)獨(dú)山子社會(huì)的老年人群養(yǎng)老服務(wù)的平臺(tái)的建設(shè)出力，從而承擔(dān)起國有企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。而政府通過“PPP”模式在養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)上的應(yīng)用，能夠充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的資源進(jìn)行相關(guān)服務(wù)設(shè)施、職能的創(chuàng)設(shè)和完善，形成一個(gè)處于競爭中的市場機(jī)制，充分發(fā)揮多方參與的優(yōu)勢(shì)。

考慮到獨(dú)山子石化離退休企業(yè)員工的心理落差，可以通過將企業(yè)工會(huì)引入養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，提供離退休人員的福利保障工作，包括節(jié)日慰問、定期免費(fèi)體檢、特殊照顧、喪葬吊唁等，使其能夠繼續(xù)感受到石化公司的關(guān)心和溫暖。

總體而言，在獨(dú)山子石化公司現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)職能轉(zhuǎn)移后，獨(dú)山子區(qū)政府面對(duì)可能存在的養(yǎng)老服務(wù)工作設(shè)施、經(jīng)驗(yàn)、職能的不足，通過其所主導(dǎo)的“PPP”模式下的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目整合資金和社會(huì)資源，完善獨(dú)山子地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。通過引入社會(huì)其他力量的參與，建設(shè)完善獨(dú)山子養(yǎng)老服務(wù)工作，同時(shí)石化公司通過其工會(huì)也繼續(xù)保障獨(dú)石化離退休職工的特殊的福利利益，達(dá)到整個(gè)老年群體的利益最大化。