堅(jiān)定推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨引發(fā)的差額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制思考

杜云艷

本文結(jié)合黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨和全社會反腐倡廉的時代背景，立足差額撥款事業(yè)單位的生存與發(fā)展，按照為什么一如何做一有問題一求解決的貫穿主線，對當(dāng)前差額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的必要性、內(nèi)部環(huán)境、思維意識、制度建設(shè)、流程設(shè)計(jì)、信息水平、內(nèi)控執(zhí)行等進(jìn)行了淺略分析，并提出了如何加強(qiáng)差額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的具體思路。

由于經(jīng)費(fèi)來源和社會任務(wù)不同，差額撥款事業(yè)單位既承擔(dān)著部分社會管理和公共服務(wù)的重要責(zé)任，又不得不面對財(cái)政撥款不足、經(jīng)營創(chuàng)收才能求生存發(fā)展的問題。內(nèi)部控制管理是差額撥款事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理、提升經(jīng)濟(jì)活動的合法性、規(guī)避投資和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值和解決生存發(fā)展問題的重要技術(shù)和手段。在當(dāng)前“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上”，全社會“抓老虎打蒼蠅”的時代背景下，貪官落馬、小官巨腐現(xiàn)象頻出，社會公眾對差額撥款事業(yè)單位的經(jīng)營和管理問題也越來越關(guān)注。伴隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會[2012]21號）和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會[2015]24號）出臺，差額撥款事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理工作也不斷嘗試，全面展開。

1、全面從嚴(yán)治黨背景下，為什么差額撥款事業(yè)單位要實(shí)施內(nèi)部控制

1.1黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的“四個全面”理論，其中作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民、引領(lǐng)全國人民求發(fā)展的基礎(chǔ)，加強(qiáng)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)，不斷提升黨的先進(jìn)性和代表性，就勢必從全面從嚴(yán)治黨人手，不斷提升黨的執(zhí)政能力，不斷提升黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在群眾中的形象。差額撥款事業(yè)單位的決策和管理任務(wù)主要由黨員領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)，如何正確引導(dǎo)和監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的決策和管理行為，落實(shí)好“一崗雙責(zé)，黨政同責(zé)，齊抓共管，失職追責(zé)”，一定程度上關(guān)系著差額撥款事業(yè)單位的生存和發(fā)展。要解決黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督問題，抓好黨的作風(fēng)建設(shè)，實(shí)施內(nèi)部控制勢在必行。

1.2習(xí)近平總書記2017年7月在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。一個政黨，一個政權(quán)，其前途取決于人心向背，全面從嚴(yán)治黨依然任重道遠(yuǎn)”。如何讓全體黨員意識到全面從嚴(yán)治黨任務(wù)的長期性和艱巨性，如何引導(dǎo)基層黨員嚴(yán)于律己、恪盡職守，如何做好基層黨建工作，聚攏黨員和廣大人民群眾的人心，傳遞正能量，是事業(yè)單位面臨的重要黨建課題。要聚神凝氣，創(chuàng)造良好的黨建和內(nèi)部管理氛圍，解決基層黨員的作風(fēng)建設(shè)問題，實(shí)施內(nèi)部控制勢在必行。

1.3《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出要“實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，是推進(jìn)全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的必須，也是降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施內(nèi)部控制的主旨和精髓。為了做好黨的組織建設(shè)，為權(quán)力關(guān)上制度的籠子，從根本上解決“不敢腐不能腐不想腐”的問題，建立完善科學(xué)合理的內(nèi)部管理制度、嚴(yán)格的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，全面實(shí)施內(nèi)部控制勢在必行。

1.4要全面落實(shí)從嚴(yán)治黨，要黨建業(yè)務(wù)兩手抓，互相促進(jìn)，才能確保單位發(fā)展和國有資產(chǎn)保值增值。差額撥款事業(yè)單位只有不斷加強(qiáng)內(nèi)部管理，不斷維系良好的業(yè)務(wù)發(fā)展和公眾形象，才能在黨的引領(lǐng)下，越辦越好，才能立足生存和謀求發(fā)展。進(jìn)一步規(guī)范差額撥款事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)及業(yè)務(wù)活動，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，避免損失，解決濫用職權(quán)、辦事拖沓、基層腐敗等問題，不斷深化改革，打破沉舊的管理模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)營管理觀念，不斷探索新思路和新方法，與時俱進(jìn)以適應(yīng)新形勢，才能引導(dǎo)差額撥款事業(yè)單位健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。實(shí)踐證明，實(shí)施內(nèi)部控制勢在必行。

2、差額撥款事業(yè)單位應(yīng)該重點(diǎn)在哪些方面實(shí)施內(nèi)部控制

2.1做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評估。差額撥款事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制首先要進(jìn)行科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評估，通過風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、識別、評估、分析等形成風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，為實(shí)施內(nèi)部控制找到關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，打好基礎(chǔ)。

2.2科學(xué)合理個性化的制度建設(shè)。在風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，差額撥款事業(yè)單位應(yīng)科學(xué)分析本單位的特點(diǎn)和實(shí)際管理需求，有針對性地制定適合本單位的、便于落地實(shí)施的內(nèi)部控制制度和措施，并嚴(yán)抓落實(shí)環(huán)節(jié)。

2.3不相容崗位分離控制。合理設(shè)置采購經(jīng)辦、審核批準(zhǔn)、資產(chǎn)管理、收付款項(xiàng)、會計(jì)記錄、審計(jì)監(jiān)督等相關(guān)工作崗位，明確職責(zé)與權(quán)限，形成不同崗位之間的相互監(jiān)督制衡機(jī)制，不相容崗位嚴(yán)格分離控制。

2.4會計(jì)系統(tǒng)和授權(quán)審批控制。依據(jù)《會計(jì)法》和相關(guān)會計(jì)制度，制定適合本單位的會計(jì)制度和審批權(quán)限制度，明確會計(jì)憑證、賬簿和報(bào)表的處理程序，明確授權(quán)審批的范圍、權(quán)限、程序、責(zé)任，明確審批、復(fù)核和記賬等的崗位責(zé)任制，明確三重一大問題的審批檔案和會計(jì)檔案的保存，充分發(fā)揮會計(jì)的監(jiān)督職能，嚴(yán)把審批和財(cái)務(wù)報(bào)銷環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)控制。

2.5財(cái)產(chǎn)保全控制。限制未經(jīng)授權(quán)的人員與各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)直接接觸。采取定期盤點(diǎn)、不定期抽查、財(cái)產(chǎn)記錄、賬實(shí)核對、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等多種控制措施，確保貨幣資金、存貨、固定資產(chǎn)等各種財(cái)產(chǎn)的安全完整。

2.6預(yù)算和內(nèi)部報(bào)告控制。科學(xué)合理分析預(yù)測預(yù)算項(xiàng)目，規(guī)范預(yù)算編制、審核和執(zhí)行流程，強(qiáng)化控制、執(zhí)行、分析、考核落實(shí)。預(yù)算內(nèi)層層授權(quán)審批，預(yù)算外集體審批，層層傳導(dǎo)責(zé)任，降低決策風(fēng)險(xiǎn)。建立和完善個性化內(nèi)部報(bào)告制度，全面反映業(yè)務(wù)活動情況，及時對內(nèi)提供業(yè)務(wù)活動中的重要信息，做到內(nèi)部管理的時效性強(qiáng)和針對性強(qiáng)。

2.7信息化建設(shè)和控制。通過不斷加強(qiáng)差額撥款事業(yè)單位的信息化建設(shè)，提高全員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，研發(fā)適合本單位特色的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，逐步形成系統(tǒng)自動控制，規(guī)避人為因素對內(nèi)部控制實(shí)施的不良影響。

3、差額撥款事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制中可能會遇到哪些問題

3.1單位的決策和管理層對內(nèi)部控制工作重視程度不夠

3.1.1行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建立時間不長，差額撥款事業(yè)單位長期缺乏競爭意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，單位決策和管理層消極應(yīng)對新規(guī)定新要求，對管理體制改革可能反應(yīng)較慢，部分人對實(shí)施內(nèi)部控制持抵觸情緒。

3.1.2內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生則影響巨大，但在日常管理過程中不會頻繁發(fā)生，因?yàn)橄到y(tǒng)內(nèi)、本單位和兄弟單位沒有遇到貪污腐敗案件和決策失敗等案例，差額撥款事業(yè)單位的決策和管理層可能存在僥幸心理。

3.1.3差額撥款事業(yè)單位的決策和領(lǐng)導(dǎo)層習(xí)慣一切按照上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)的指示行事，存在懶政或疲于應(yīng)付現(xiàn)象，內(nèi)部管理有時流于形式。上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)沒有強(qiáng)有力推動的工作存在拖延不辦現(xiàn)象。

3.1.4內(nèi)部控制具有一定的專業(yè)性要求，差額撥款事業(yè)單位決策和管理層多由業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，對內(nèi)部控制制度和要求不了解不熟悉，缺少科學(xué)的論證與估算，怕平衡不了決策、效率和監(jiān)督制約等關(guān)系，對實(shí)施內(nèi)部控制有畏難情緒。

3.2全體員工思想不夠統(tǒng)一，對實(shí)施內(nèi)部控制的理解和支持不夠

3.2.1差額撥款事業(yè)單位的員工綜合素質(zhì)參差不齊，涉及內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位人員專業(yè)勝任能力不足，單位實(shí)施內(nèi)部控制的技術(shù)難度大。

3.2.2差額撥款事業(yè)單位員工長期存在著行動上服從領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)際工作中消極應(yīng)對問題，對內(nèi)部控制不了解不理解，怕麻煩，怕降低效率，怕以后事難辦，有抵觸情緒。

3.2.3差額撥款事業(yè)單位往往重業(yè)務(wù)輕內(nèi)部管理，會降低對新制度新規(guī)定的反應(yīng)速度。因?qū)θw員工的內(nèi)部控制宣講和培訓(xùn)力度不夠，員工多數(shù)對內(nèi)部控制是什么，要做什么不夠了解，不知如何人手和配合。

3.2.4差額撥款事業(yè)單位受人員編制限制，往往存在事業(yè)編制人員消極怠工、企業(yè)編制人員沒有歸屬感無法全情投入工作現(xiàn)象。因人手不足和工作熱情不高，差額撥款事業(yè)單位員工往往疲于應(yīng)對日常事務(wù)，無暇顧及內(nèi)部控制。且能夠獨(dú)立完成內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、梳理和執(zhí)行工作的技術(shù)人才不足。

3.3各項(xiàng)管理制度不夠健全，實(shí)施內(nèi)部控制缺乏良好的制度支撐

3.3.1差額撥款事業(yè)單位人力資源和懲處激勵制度不夠健全和完善，如何選人用人，如何人盡其才，如何用制度管理調(diào)動和維系員工的工作熱情，還有待整體發(fā)展，內(nèi)部制度建設(shè)仍然在路上。

3.3.2差額撥款事業(yè)單位的崗位設(shè)置不夠科學(xué)合理，崗位職責(zé)梳理不足，部分崗位權(quán)責(zé)劃分不清，部分不相容崗位沒有完全分離，一人負(fù)責(zé)一個流程，審批和支付一人承擔(dān)，單位的組織結(jié)構(gòu)沒有合理搭建。

3.3.3差額撥款事業(yè)單位重業(yè)務(wù)輕財(cái)務(wù)，會計(jì)基礎(chǔ)工作不夠扎實(shí)，或多或少存在科目設(shè)置不夠細(xì)致、記賬憑證不夠規(guī)范、原始憑證缺乏驗(yàn)證、審批和把關(guān)不夠嚴(yán)格等問題。預(yù)算管理體系也不夠健全，預(yù)算偏離實(shí)際，很難為內(nèi)部控制提供良好的財(cái)務(wù)管理環(huán)境。

3.3.4差額撥款事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠健全，存在著內(nèi)部控制制度照搬外部成功案例、設(shè)計(jì)與實(shí)際脫節(jié)現(xiàn)象。工作流程設(shè)計(jì)也不夠科學(xué)合理，內(nèi)部控制制度落地難、執(zhí)行難，有些差額撥款事業(yè)單位的內(nèi)部控制基本形同虛設(shè)。

3.3.5差額撥款事業(yè)單位往往對內(nèi)部控制管理缺乏深入的研究與分析，缺乏完整的配套管理制度和內(nèi)部控制自身修正方法，隨著業(yè)務(wù)發(fā)展和時間推移，原有內(nèi)部控制制度往往無法適應(yīng)新的工作要求。

3.4內(nèi)外部監(jiān)督不夠到位，對內(nèi)部控制執(zhí)行效果判斷存在偏差

3.4.1差額撥款事業(yè)單位不是企業(yè)，各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)不用公開，不受社會審計(jì)監(jiān)督的硬指標(biāo)約束，長期缺乏來自社會中介結(jié)構(gòu)外部審計(jì)的監(jiān)督。

3.4.2來自審計(jì)署或上級主管部門的外部審計(jì)往往偏重預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果、財(cái)政資金使用的合規(guī)性或資金使用效果等，但對差額撥款事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)防范、制度建設(shè)及制度落實(shí)等方面缺乏關(guān)注，無法有效實(shí)施外部監(jiān)督。

3.4.3差額撥款事業(yè)單位可以通過實(shí)施內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督。但在執(zhí)行過程中，有的單位沒有獨(dú)立于財(cái)務(wù)的內(nèi)部審計(jì)部門，有的單位有內(nèi)部審計(jì)部門但卻缺乏權(quán)威性，往往面臨“一家人好說話”等監(jiān)管問題，內(nèi)部審計(jì)無法促進(jìn)內(nèi)部控制系統(tǒng)達(dá)到管理和控制目的。

4、如何解決差額撥款事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中面臨的問題

4.1提高決策和管理層的重視程度。明確差額撥款事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人作為單位第一責(zé)任人，對內(nèi)部控制建設(shè)和有效性承擔(dān)主要責(zé)任，應(yīng)起到主導(dǎo)作用，承擔(dān)起單位內(nèi)部控制的實(shí)施與不斷完善的強(qiáng)有力推動作用。應(yīng)通過集體學(xué)習(xí)等方法，提升單位決策和管理層對內(nèi)部控制的重視程度，推動內(nèi)部控制體系建設(shè)，不斷提高管理水平。

4.2提高全體員工的重視程度和職業(yè)能力。嚴(yán)把進(jìn)人用人關(guān)，鼓勵業(yè)余時間學(xué)習(xí)，提高全體人員素質(zhì)，尤其是財(cái)會人員整體素質(zhì)。加強(qiáng)內(nèi)部控制相關(guān)宣傳和培訓(xùn)，加強(qiáng)職業(yè)道德和愛崗敬業(yè)教育，提高全員法律法規(guī)意識和內(nèi)部控制重視程度，提高崗位勝任能力和職業(yè)道德水平。

4.3機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織文化建設(shè)促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境，創(chuàng)建積極向上的單位組織文化，傳達(dá)誠信、守紀(jì)等觀念和道德價(jià)值觀念。全面梳理差額撥款事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，力求通過組織架構(gòu)調(diào)整來優(yōu)化部門銜接和配合，分崗設(shè)權(quán)，提高辦事效率。

4.4合理設(shè)置崗位，不相容崗位嚴(yán)格分離。在定崗定編基礎(chǔ)上，堅(jiān)持精簡、效能、節(jié)約原則，職責(zé)清晰，定期輪崗，做到不相容崗位嚴(yán)格分離并加強(qiáng)橫向和縱向監(jiān)督，避免員工有空子可鉆，杜絕崗位失職或違法違紀(jì)。

4.5強(qiáng)化制度建設(shè)，不斷提升管理水平。貼近本單位使用管理需求，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，完善內(nèi)部控制制度、預(yù)算管理制度、財(cái)務(wù)審批制度和員工獎懲制度等，將分權(quán)、制衡、監(jiān)督的原則貫徹其中，全面梳理各項(xiàng)制度和工作流程，建立科學(xué)有效的制度體系并定期修訂。

4.6加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估和信息化建設(shè)。設(shè)置專門的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制職能部門，合理引進(jìn)先進(jìn)人才和先進(jìn)技術(shù)，做到風(fēng)險(xiǎn)評估科學(xué)化、常態(tài)化，不斷提高內(nèi)部控制的專業(yè)能力。不斷提高單位的信息化水平，研發(fā)內(nèi)部控制軟件系統(tǒng)，提高內(nèi)部控制自動化管理程度，避免人為因素造成的內(nèi)部控制失效。

4.7做好財(cái)務(wù)控制和預(yù)算控制。抓好財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作規(guī)范工作，真實(shí)完整反映單位財(cái)務(wù)情況，為內(nèi)部控制工作提供良好的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)支持。深入研究歷年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，全面分析預(yù)測，利用科學(xué)合理的財(cái)務(wù)預(yù)算來降低技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)。全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制管理互相促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.8健全內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)部控制不斷完善。內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立于財(cái)務(wù)部門，建立權(quán)威，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用。利用外部專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)定期評價(jià)內(nèi)部控制運(yùn)行的有效性，發(fā)現(xiàn)問題、漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，以審促控的方式不斷完善內(nèi)部控制體系，不斷提高差額撥款事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。

4.9建立通暢的信息反饋渠道。加強(qiáng)決策和管理者與一線員工的溝通交流，打開建言獻(xiàn)策渠道；加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門和內(nèi)部控制職能部門之間的信息反饋，加強(qiáng)部門之間的合作，提高工作效率和信息交換能力，確保內(nèi)部控制制度順利落實(shí)。

總之，差額撥款事業(yè)單位要結(jié)合自身的發(fā)展需求和工作特點(diǎn)，分析內(nèi)部控制運(yùn)行環(huán)境，人員結(jié)構(gòu)和能力，崗位設(shè)置需求和特點(diǎn)等設(shè)計(jì)出一套適合本單位的內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)內(nèi)部信息交流與溝通，強(qiáng)化落實(shí)，并不斷修訂使內(nèi)部控制體系趨于完善有效。