堅(jiān)持在發(fā)展中完善我國(guó)收養(yǎng)制度

◎ 陳云凡 單瑞平

收養(yǎng)是孤殘兒童回歸家庭的一種安置方式。我國(guó)收養(yǎng)制度自建立以來(lái)取得顯著成效。當(dāng)前我國(guó)兒童收養(yǎng)呈現(xiàn)家庭收養(yǎng)登記逐年下降，因收養(yǎng)而導(dǎo)致糾紛逐年上升的趨勢(shì)。導(dǎo)致這種困境的核心原因是我國(guó)收養(yǎng)資格準(zhǔn)入、管理機(jī)構(gòu)能力與國(guó)家監(jiān)護(hù)水平不適應(yīng)。建議在“寬進(jìn)嚴(yán)出”、“有張有弛”、“去粗取精”和“外緊內(nèi)松”的理念下優(yōu)化我國(guó)收養(yǎng)制度。

一、發(fā)展中的收養(yǎng)制度

收養(yǎng)制度作為親屬制度的組成部分，在我國(guó)有比較悠久的歷史。收養(yǎng)案例可以上溯至夏代。在春秋時(shí)代齊國(guó)管仲更是創(chuàng)立了獎(jiǎng)勵(lì)收養(yǎng)孤兒的稅賦政策。新中國(guó)成立以后，我國(guó)在法律制度上以《婚姻法》、《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》（以下簡(jiǎn)稱《收養(yǎng)法》）等法律作為調(diào)整收養(yǎng)關(guān)系的主要依據(jù)，對(duì)收養(yǎng)制度進(jìn)行規(guī)范性規(guī)定。我國(guó)收養(yǎng)工作取得顯著成效，自1996年至2016年，全國(guó)辦理家庭收養(yǎng)登記76.89萬(wàn)件，其中：中國(guó)居民收養(yǎng)登記63.44萬(wàn)件，外國(guó)人收養(yǎng)登記13.45萬(wàn)件。十年以來(lái)，為78.22萬(wàn)兒童匹配了家庭，使其回歸家庭。為加強(qiáng)對(duì)收養(yǎng)家庭的評(píng)估與管理，2012年民政部啟動(dòng)收養(yǎng)能力評(píng)估試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作的深入開(kāi)展為建立收養(yǎng)能力評(píng)估制度積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)、奠定了良好基礎(chǔ)。民政部也不斷加強(qiáng)對(duì)國(guó)外收養(yǎng)家庭調(diào)查工作，增加對(duì)收養(yǎng)人心理評(píng)估要求，明確收養(yǎng)人培訓(xùn)內(nèi)容、時(shí)間，延長(zhǎng)收養(yǎng)后跟蹤時(shí)間，增加安置后報(bào)告提交次數(shù)。并加強(qiáng)尋根回訪工作，幫助被收養(yǎng)兒童順利度過(guò)身份認(rèn)同危機(jī)，促進(jìn)其身心健康發(fā)展。我國(guó)收養(yǎng)工作取得成效是有目共睹的。但由于制度建設(shè)方面還存在一些欠缺，我國(guó)民間收養(yǎng)仍大量存在，被收養(yǎng)兒童遭受虐待、被忽視、被剝奪以及養(yǎng)子女與養(yǎng)父母間發(fā)生糾紛的現(xiàn)象還不時(shí)發(fā)生，這就呼應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的收養(yǎng)制度進(jìn)行優(yōu)化。

表1 2008-2016年我國(guó)孤兒收養(yǎng)登記情況

二、收養(yǎng)態(tài)勢(shì)與特征分析

兒童收養(yǎng)作為我國(guó)兒童保護(hù)的一項(xiàng)基本制度，在實(shí)踐過(guò)程中，一方面由于收養(yǎng)資格等方面的嚴(yán)格，導(dǎo)致家庭收養(yǎng)呈逐年下降趨勢(shì)；另一方面由于受我國(guó)民間收養(yǎng)路徑依賴，“事實(shí)收養(yǎng)”普遍存在，而因缺少法律保障，事實(shí)收養(yǎng)導(dǎo)致的糾紛也日益增多。

（一）家庭收養(yǎng)登記呈逐年下降態(tài)勢(shì)

據(jù)《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：截至2016年底，全國(guó)共有孤兒46.0萬(wàn)人，其中集中供養(yǎng)孤兒8.8萬(wàn)人，社會(huì)散居孤兒37.3萬(wàn)人。2016年全國(guó)辦理家庭收養(yǎng)登記1.9萬(wàn)件，其中：內(nèi)地居民收養(yǎng)登記1.6萬(wàn)件，港澳臺(tái)華僑收養(yǎng)登記131件，外國(guó)人收養(yǎng)登記2771件。從2008年至2016年，我國(guó)孤兒收養(yǎng)態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)以下幾個(gè)特征：一是孤兒數(shù)量先增后減。中國(guó)孤兒數(shù)量受到國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》中為孤兒發(fā)放基本生活費(fèi)政策影響，從2009至2012年增速比較快，2012年達(dá)到峰值，隨后，孤兒數(shù)量呈下降趨勢(shì)。這主要由于現(xiàn)在我國(guó)居民“育兒”觀念發(fā)生很大變化，“重男輕女”“養(yǎng)兒防老”等傳統(tǒng)觀念淡化，遺棄健康兒童，尤其是女童的現(xiàn)象越來(lái)越少，見(jiàn)表1。二是收養(yǎng)登記數(shù)量呈逐年下降。自2008年至2016年，收養(yǎng)登記總數(shù)由4.26萬(wàn)件降至1.87萬(wàn)件，年均增長(zhǎng)率負(fù)9.43%；中國(guó)公民收養(yǎng)登記總數(shù)由3.70萬(wàn)件降至1.60萬(wàn)件，年均增長(zhǎng)率負(fù)9.47%；外國(guó)公民收養(yǎng)登記總數(shù)由0.55萬(wàn)件降至0.28萬(wàn)件，年均增長(zhǎng)率負(fù)7.51%。收養(yǎng)登記逐年下降，尤其是中國(guó)公民收養(yǎng)登記數(shù)量是下降最快的。

（二）因收養(yǎng)導(dǎo)致的糾紛呈逐年增加態(tài)勢(shì)

在北大法意網(wǎng)大數(shù)據(jù)庫(kù)，以收養(yǎng)關(guān)系為關(guān)鍵詞，檢索從2008至2015年判決文書，共檢索到涉及收養(yǎng)關(guān)系糾紛案件2464例。從案件分布特征來(lái)看：一是收養(yǎng)糾紛案件逐年上升。收養(yǎng)關(guān)系糾紛案件從2008年的4例上升到2015年的850例，年均增長(zhǎng)率93.85%。二是當(dāng)事人文化程度偏低，主要分布在農(nóng)林牧漁行業(yè)。當(dāng)事人文化程度偏低，50%的文化程度是小學(xué)及以下。當(dāng)事人所在行業(yè)主要是農(nóng)林牧漁行業(yè)，占比95.45%。這說(shuō)明當(dāng)前收養(yǎng)關(guān)系糾紛較多發(fā)生在農(nóng)村，主要由于歷史等方面原因造成“事實(shí)收養(yǎng)”關(guān)系所導(dǎo)致。三是收養(yǎng)關(guān)系糾紛案件主要分布在河南等人口大省。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：收養(yǎng)關(guān)系糾紛案件比較多的省份有河南省294件（占比11.87%），江蘇省293件（占比11.83%），河北省186件（占比7.51%）等等。四是案件審判程序以“一審”為主。數(shù)據(jù)顯示：一審案例為2080件（占比83.97%）。由于收養(yǎng)糾紛案件事實(shí)較清楚，適用法律較明確，程序較清晰，基本上是“一審”結(jié)案。從判例來(lái)看，“事實(shí)收養(yǎng)”是屬于不合法收養(yǎng)，得不到法律支持。

三、收養(yǎng)領(lǐng)域不適應(yīng)問(wèn)題分析

我國(guó)兒童收養(yǎng)登記呈逐年下降趨勢(shì)，而收養(yǎng)糾紛案例卻是逐年上升。導(dǎo)致出現(xiàn)這種局面的原因是多方面的，核心原因是我國(guó)現(xiàn)有制度安排與收養(yǎng)需求不適應(yīng)。

（一）收養(yǎng)資格準(zhǔn)入不適應(yīng)

支持我國(guó)《收養(yǎng)法》對(duì)收養(yǎng)人條件規(guī)定的前提是：防止違反計(jì)劃生育政策；防止被收養(yǎng)兒童虐待；以及滿足家庭“防老”等功利性需求。基于上述前提，《收養(yǎng)法》對(duì)被收養(yǎng)人設(shè)立了比較嚴(yán)格的條件，要求被收養(yǎng)人滿足：無(wú)子女；有撫養(yǎng)教育被收養(yǎng)人的能力；未患有在醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)收養(yǎng)子女的疾??；年滿三十周歲。

被收養(yǎng)人資格定義過(guò)窄與我國(guó)現(xiàn)有政策和多樣化收養(yǎng)需求不適應(yīng)，具體體現(xiàn)在：一是與生育政策不適應(yīng)。我國(guó)已經(jīng)全面放開(kāi)了“二胎政策”，而隨著人口出生率下降將來(lái)我國(guó)人口政策會(huì)朝全面放開(kāi)生育政策發(fā)展。二是與家庭決策模式不適應(yīng)。家庭撫養(yǎng)兒童數(shù)量趨于理性?，F(xiàn)階段我國(guó)撫養(yǎng)兒童家庭決策日益受到撫育成本的影響，兒童撫育方面更趨于理性，家庭在兒童保護(hù)和發(fā)展方面的關(guān)注也日益增加（陳云凡，2012）?，F(xiàn)有研究并不支持收養(yǎng)兒童在有子女家庭遭受虐待風(fēng)險(xiǎn)高于無(wú)子女家庭的假設(shè)（陳云凡，2018）。三是與收養(yǎng)需求多元不適應(yīng)。隨著人均收入提高和社會(huì)保障制度的完善，家庭收養(yǎng)不僅局限于“防老”等功利性需求，而且“愛(ài)心”等利他收養(yǎng)需求也日益增強(qiáng)。

（二）機(jī)構(gòu)管理能力不適應(yīng)

收養(yǎng)關(guān)系管理是一個(gè)復(fù)雜過(guò)程。為使收養(yǎng)兒童利益最佳，收養(yǎng)關(guān)系建立、被收養(yǎng)人能力評(píng)估、后期跟蹤與支持等需要跨部門協(xié)調(diào)、跨學(xué)科專家介入以及制定綜合性支持方案。我國(guó)收養(yǎng)關(guān)系管理機(jī)構(gòu)為中國(guó)兒童福利與收養(yǎng)中心。該中心主要負(fù)責(zé)涉外收養(yǎng)具體事務(wù)，承擔(dān)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)兒童養(yǎng)育和國(guó)內(nèi)收養(yǎng)部分具體工作。

管理機(jī)構(gòu)存在能力不適應(yīng)，具體體現(xiàn)在：一是跨部門整合能力不適應(yīng)。根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，棄嬰的收養(yǎng)涉及民政、公安、計(jì)生、教育等多部門，以及社區(qū)居民委員會(huì)或村民委員的協(xié)同。實(shí)際過(guò)程中由于缺少有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)導(dǎo)致民間收養(yǎng)案件時(shí)有發(fā)生。民間收養(yǎng)不僅不被法律認(rèn)可，而且還容易導(dǎo)致糾紛以及被收養(yǎng)兒童權(quán)益缺乏保護(hù)等問(wèn)題（雷敏，2016）。現(xiàn)有申請(qǐng)涉及收養(yǎng)人是否違反計(jì)劃生育、辦理?yè)焓皥?bào)案證明是否及時(shí)、是否有送養(yǎng)人、福利院如何簽訂送養(yǎng)協(xié)議等具體問(wèn)題，需找各部門辦證明、蓋章、找證人，這其中更難跨越的是各種以“贊助費(fèi)”、“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”名目存在的經(jīng)濟(jì)門檻（趙川芳，2014）。這些工作導(dǎo)致通過(guò)合法途徑收養(yǎng)空間被擠壓。二是跨學(xué)科專家評(píng)估能力不適應(yīng)。被收養(yǎng)人家庭的評(píng)估涉及家庭關(guān)系、經(jīng)濟(jì)能力、教育能力、家庭環(huán)境等方面的評(píng)估。一方面現(xiàn)有評(píng)估主要局限在對(duì)被收養(yǎng)人現(xiàn)有情況評(píng)估，缺少對(duì)家庭匹配期的跟蹤評(píng)估；另一方面現(xiàn)有政策對(duì)跨學(xué)科評(píng)估專家專業(yè)水平缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)，如有些專家雖然是心理學(xué)方面，但是并不是從事兒童心理學(xué)；有些專家雖然是從事社會(huì)工作研究，但卻沒(méi)有比較豐富的兒童社工經(jīng)驗(yàn)。三是制定綜合性支持方案能力不適應(yīng)。兒童被收養(yǎng)之后，從科學(xué)角度應(yīng)該針對(duì)家庭的制定全方位的綜合性支持方案。由于專業(yè)人員和專業(yè)機(jī)構(gòu)的缺失，孤兒被收養(yǎng)之后就缺乏持續(xù)的跟蹤和支持。

（三）國(guó)家監(jiān)護(hù)水平不適應(yīng)

根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，收養(yǎng)人不履行撫養(yǎng)義務(wù)，有虐待、遺棄等侵害未成年養(yǎng)子女合法權(quán)益行為的，送養(yǎng)人有權(quán)要求解除養(yǎng)父母與養(yǎng)子女間的收養(yǎng)關(guān)系。在國(guó)內(nèi)和涉外收養(yǎng)案例中都出現(xiàn)過(guò)被收養(yǎng)兒童遭受虐待的現(xiàn)象。有些已經(jīng)達(dá)到了解除收養(yǎng)關(guān)系的條件。收養(yǎng)關(guān)系的解除配套措施是需要為孤兒提供相應(yīng)的監(jiān)護(hù)。

我國(guó)在《民法總則》中規(guī)定要建立“以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會(huì)監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充、國(guó)家監(jiān)護(hù)為兜底”的未成年監(jiān)護(hù)體系。國(guó)家監(jiān)護(hù)作為兒童保護(hù)的兜底制度，但是存在監(jiān)護(hù)水平不適應(yīng)的問(wèn)題，具體體現(xiàn)在：一方面是監(jiān)護(hù)專業(yè)水平不適應(yīng)。作為未成人的監(jiān)護(hù)，應(yīng)包括教育、醫(yī)療、心理、發(fā)展等多個(gè)方面，同時(shí)有具備能為未成年人提供保護(hù)的專業(yè)工作人員，在我國(guó)尤其是在農(nóng)村地區(qū)這方面是比較欠缺。另一方面是監(jiān)護(hù)保障設(shè)施不適應(yīng)。無(wú)論是臨時(shí)監(jiān)護(hù)還是長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)，都需能為未成年人提供生活、學(xué)習(xí)等方面的固定場(chǎng)所，以保障其在熟悉的家庭、家族和社區(qū)環(huán)境下進(jìn)行。

四、在發(fā)展中優(yōu)化收養(yǎng)制度

我國(guó)現(xiàn)有收養(yǎng)制度為孤兒回歸家庭提供了有力的支持，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)有收養(yǎng)制度出現(xiàn)一些不適應(yīng)問(wèn)題。為了讓有能力的家庭進(jìn)行短期的寄養(yǎng)或永久的收養(yǎng)，讓孤兒得到家庭的呵護(hù)、關(guān)愛(ài)、教育，建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

一是建立“寬進(jìn)嚴(yán)出”的篩選程序。建議根據(jù)國(guó)家政策和社會(huì)需求對(duì)現(xiàn)有收養(yǎng)人的子女和年齡等條件進(jìn)行適當(dāng)放寬。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)收養(yǎng)人能力評(píng)估制度建設(shè)，既要完善現(xiàn)有的收養(yǎng)人能力評(píng)估，建立包括收養(yǎng)原因、道德品行、家庭氛圍、健康狀況、工資水平、社會(huì)信用等與本地實(shí)際發(fā)展情況相符的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；也要探索建立試養(yǎng)和收養(yǎng)時(shí)效制度，加大對(duì)兒童與家庭匹配的評(píng)估。在條件符合的地方還可以引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展收養(yǎng)能力評(píng)估。

二是建立“有張有弛”的管理制度。建議簡(jiǎn)化監(jiān)護(hù)收養(yǎng)程序，采取數(shù)據(jù)共享、一站式服務(wù)等措施簡(jiǎn)化收養(yǎng)程序，形成較為寬松和人性化的辦事流程。同時(shí)在簡(jiǎn)化程序過(guò)程中，應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部管理制度建設(shè)和人員專業(yè)化培養(yǎng)，形成有效的核查制度。鼓勵(lì)收養(yǎng)家庭創(chuàng)造條件建立適合被收養(yǎng)兒童的寬松成長(zhǎng)環(huán)境，同時(shí)也應(yīng)建立有效的跟蹤管理制度。

三是建立“去粗取精”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建議利用互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)，為收養(yǎng)家庭提供嬰幼兒喂養(yǎng)、教育、心理發(fā)育等精細(xì)信息支持；并構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、社區(qū)社會(huì)工作組織為基礎(chǔ)，社會(huì)組織和社區(qū)共同參與的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，為收養(yǎng)家庭提供更便捷和系統(tǒng)的長(zhǎng)效精準(zhǔn)服務(wù)。在社區(qū)治理和服務(wù)領(lǐng)域引入專業(yè)社工，運(yùn)用個(gè)案、小組和社區(qū)活動(dòng)等專業(yè)手法服務(wù)居民，以先進(jìn)的服務(wù)理念，為居民提供個(gè)性化、專業(yè)化服務(wù)（朱峰，2016）。針對(duì)收養(yǎng)孤殘兒童的家庭或者組織，應(yīng)建立收養(yǎng)補(bǔ)助金制度或者稅收優(yōu)化政策。

四是確定“外緊內(nèi)松”的工作重點(diǎn)。為了有利于孤兒社會(huì)融入，我國(guó)孤兒收養(yǎng)制度確定了“國(guó)內(nèi)優(yōu)先”的原則。建議在今后工作中，強(qiáng)化對(duì)涉外收養(yǎng)的管制，優(yōu)先考慮國(guó)內(nèi)收養(yǎng)家庭。