論高校治理現(xiàn)代化的影響因素及其實現(xiàn)途徑

摘 要 十八屆三中全會明確提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是國家改革的總目標，也是各領域改革的總要求。本文以高校治理現(xiàn)代化為出發(fā)點，嘗試性的探索高校治理過程中各單位主體之間的關系，分別從宏觀和中觀的角度對高校治理現(xiàn)代化的影響因素進行分析并提出了行之有效的措施。

關鍵詞 治理體系 治理能力 高校治理現(xiàn)代化 影響因素 實現(xiàn)途徑

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，創(chuàng)新性地將“制度”與“能力”聯(lián)系起來，突出強調治理體系、治理能力要實現(xiàn)現(xiàn)代化。教育改革作為全面深化改革的重要領域，毫無疑義要自覺圍繞這一總目標、落實這一總要求。作為肩負著實現(xiàn)國家戰(zhàn)略歷史使命的高等院校，必須加快推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程，為全面建成小康社會提供堅強有力的人才支撐和智力支持。本文從高等學校治理的微觀角度出發(fā)，嘗試性的探索我國高校治理中存在的問題以及問題出現(xiàn)的原因，并著重從學校治理層面探討高校治理現(xiàn)代化的途徑。

1文獻回顧及概念界定

1.1文獻回顧

關于我國高校治理的問題，目前學術界尚缺乏系統(tǒng)的學術論證，對這一問題的研究有待深化。袁貴仁在2014年全國教育工作會議上的講話指出：我國舉辦著世界最大規(guī)模的教育，2.6億學生、1600萬教師、52萬所學校，各級各類學校組織的復雜化、結構的多樣化、水平的差異化以及人民群眾教育訴求的個性化都在不斷增強。教育規(guī)模擴大后，各方面更加關注教育質量和水平；教育經費投入增多，各方面更加關注教育公平和效益；接受高等教育人數不斷增長，各方面更加重視教育結構和布局；城鎮(zhèn)化加速推進，教育人口出現(xiàn)了前所未有的遷移流動；經濟全球化日益深化，國際競爭異常激烈，加強對外交流合作日益緊迫；信息化的飛速發(fā)展，對教育理念和方式帶來多方位的沖擊。教育作為社會的一個子系統(tǒng)，隨著形勢的發(fā)展變化，迫切需要我們加快實現(xiàn)由辦教育向管教育轉變，由微觀管理走向宏觀管理，由直接管理走向間接管理，由教育管理走向教育治理。李福華（2012）在他的《大學治理與大學管理》一書中，對大學治理和大學管理進行了理論分析和邊界劃分，認為兩者存在時間上、規(guī)模上和制度上的邊界。時間上管理活動始于治理活動之先，規(guī)模上治理活動建立在管理活動基礎上，另外跟學校規(guī)模及發(fā)展現(xiàn)狀密切相關。但學界對于教育中治理現(xiàn)代化問題的研究缺乏科學理論的指導，同時諸多現(xiàn)實問題如何采用現(xiàn)代化的方式進行解決也有待探索。

1.2概念界定

從狹義的角度看，治理主要是指控制、指導或操縱，與統(tǒng)治交叉使用。在《現(xiàn)代漢語詞典》中，治理有兩種含義：一是統(tǒng)治、管理，使之安定有序，如治理國家、治理家務；二是處理、整理，使之不發(fā)生危害并起作用，如環(huán)境治理、污水治理等。而現(xiàn)代意義上的治理卻是廣義的治理，誕生于20世紀80年代末90年代初。治理理論創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙（J·N·Rosenau）在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》中將“治理”定義為：“一系列活動領域里的管理機制，他們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。1995年，全球治理委員會發(fā)布《我們的全球伙伴關系》報告定義“治理是各種公共的或者私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式總和，它是使相互沖突的或不同利益得以調和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排”。其中高校治理是在高校利益主體多元化以及所有權與管理權分離的情況下，協(xié)調大學各利益相關者的相互關系，降低代理成本，提高辦學效益的一系列制度安排。其基本前提是利益主體多元化以及所有權與管理權分離。

2高校治理的理論基礎

2.1高等教育功能論

康德是歷史上第一個對現(xiàn)代大學的學術目的、性質和秩序給出理念層次上規(guī)定的哲學家，他認為：大學學術共同體中包含一個教學獨立于政府支配之外的學部是絕對必要的；沒有任何外界主體對它下達指示，它可以自由評估一切，僅關心科學自身的利益，在這樣的學部中，理性有權公開立說。大學應獨立，學術應自由，這是康德關于大學的主張。14世紀到18世紀的德國提出了教育最基本的四大理念：一是追求人的發(fā)展，使人具備很高的修養(yǎng)；二是追求真理；三是學術自由，大學應由教授治校，體現(xiàn)大學內部管理上的自由；四是寂寞，研究者潛心做學問，產生重要成果。這些理念從根本上解釋了高等教育應有的重要功能，而不是將教育置于政治、經濟等利益角度上作考量。我國的高等教育治理中恰恰忽視了高教最重要的目的和功能，而本末倒置的追求政治和經濟利益。

2.2法人理論

高校法人治理是指高校作為一個法人組織，如何通過一系列的制度安排，來更好的滿足高校發(fā)展過程中不同利益主體的利益訴求，實現(xiàn)高校利益最大化。高校法人治理一方面體現(xiàn)在高校作為一個法人組織，如何在獲取更多資源的基礎上實現(xiàn)自主辦學、自我管理和自我約束；另一方面體現(xiàn)在高校利益的最大化不僅表現(xiàn)在當下，更重要的是對整個人類社會發(fā)展的促進作用。既要面對公共利益和個體利益，也要面對短期利益和長期利益。高校的治理必須具有獨立的法人地位，這是高校治理的前提，沒有獨立的法人地位，就談不上治理。法人理論認為高校法人治理結構是高校法人治理的核心問題，健全、完善的法人治理結構是實現(xiàn)法人治理的關鍵和前提。大學是非營利性法人，不以追求資本利益為目的，更關心的是人的身心和諧發(fā)展和國民整體素質的提升，是提升國家綜合實力的重要途徑。

2.3利益相關者理論

利益相關者理論是西方經濟學家在研究公司治理時提出的一種理論主張。利益相關者理論主張：（1）所有的受企業(yè)影響的利益相關者都有參加企業(yè)決策的權力；（2）管理者負有服務與所有利益相關者利益的信托責任；（3）企業(yè)的目標應該是促進所有相關者利益而不僅僅是股東利益，企業(yè)應該站在更高的角度考慮所有利益相關者與整個社會的關系，并承擔一定的社會責任。高校是一種典型的利益相關者組織，應該由利益相關者共同控制，而不是某一個人或某一類人獨立的行使高?？刂茩唷Ｎ覈咝９芾眢w制中現(xiàn)存的問題主要表現(xiàn)為：第一，高校的外部利益相關者較少參與學校決策，“內部人”控制現(xiàn)象較為嚴重。第二，學生主體沒有得到足夠的重視，導致高校學生地位缺失，成為學校里的弱勢利益相關者。第三，從高校與政府的關系來看，政府過分的對高校進行控制而缺少監(jiān)督。由此導致我國高等教育利益相關者之間的權利和地位嚴重不平等。

2.4委托代理理論

委托代理理論是建立在信息經濟學的基礎上，一方面，由于在認知方面的有限理性，任何人都不可能擁有完全的信息；另一方面，信息的分布在個體之間也是不對稱的。這兩方面的修正，產生了委托代理理論。委托代理理論在高校治理中的運用體現(xiàn)在黨委與校長、學校與各學院、學院與教授之間的關系上，每一主體既是宏觀層面上的代理人，又是微觀層面的委托人，環(huán)環(huán)相扣的委托代理關系使權利轉移和交接出現(xiàn)種種問題，委托人與代理人之間沒有明確的契約，一定程度上增加了監(jiān)督考核的難度。在高校的委托代理關系中，管理監(jiān)督效率低，高校經營成本大很大程度上是由于代理關系模糊、效率減損、責權利的劃分和界限不明造成的。高校治理的關鍵是構建有效地制衡機制，同時科學合理的放權、賦權，以激勵代理人為實現(xiàn)委托人的目標而努力，同時對代理人形成有效地約束。

2.5人力資本產權與知識產權理論

就法律意義而言，人力資本產權是指人力資本所有者依法享有的自由支配其人力資本，并排斥他人干涉的專有財產權。知識產權指的是人們可以就其智力創(chuàng)造的成果而依法享有的專有權力。由于人力資本、知識與其載體的不可分割性，人便是人力資本產權與知識產權的主體。高校中人力資本產權與知識產權絕大部分來源于教授及其他科研從事人員，教授及科研、教學人員幾乎承擔了高校運行發(fā)展過程中所需的所有人力資本來源，這是高校發(fā)展的重要支撐力量，是知識創(chuàng)新的源泉和決定因素。人力資本是產生知識產權的基礎，而高校作為人力資本與知識密集的學習型組織，更應重視該方面的治理與發(fā)展。因此，我國高校建立完善的人力資本產權制度及知識產權制度具有一定的必要性，同時，保障教授、學者的人力資本及知識產權有利于提高教授在高校治理中的地位以及學術地位較之行政權力的重要性。

3現(xiàn)存高校治理中亟待解決的問題

教育領域及教育改革過程中存在的問題已經過無數的政治家、教育家以及各學科領域學者的研究討論，雖然我們在教育改革過程中取得了一定的進步，但客觀地來講，我們并未取得期待的效果，甚至某些改革措施只是一時興起的口號性建設，帶來更多的問題。

3.1政府與高校之間的權力關系

首先，我國高校治理中最突出的問題之一便是權利至上，教育體制嚴重官僚化，這種權力至上、缺乏人文氣息、崇尚官本位、追求急功近利的教育體制直接導致了高校經營發(fā)展以行政為導向，學術環(huán)境處在一個等級森嚴的制度約束中。在教育與政治的關系問題上，教育是執(zhí)政者培養(yǎng)接班人、控制被統(tǒng)治者思想的工具，教育永遠聽從于政治，在政治的手掌下難以有足夠成長的空間；其次，教育改革重形式、輕實質。我國現(xiàn)行的教育體制并不是在教育事業(yè)長久發(fā)展領域中自主形成的制度，而完全是由政府制定并寫入憲法強制實施的，任何情況下提出的改革都是在原有制度體系不變的前提下進行的，政治體制決定著教育發(fā)展的方式、方向、目標和決策的歸屬權；最后，我國處于社會主義初級階段，社會發(fā)展過程中有太多的問題：政治問題、軍事問題、經濟問題、貧富差距、環(huán)境污染、人口問題等等，這一系列問題的存在導致了我國高校發(fā)展面臨嚴重的來自政府的壓力使高校治理現(xiàn)代化難以實現(xiàn)。

3.2學校內部的權力關系

首先，在高校黨委與校長的關系上，黨委代表了黨的意志，有對高校經營管理的最高權力，校長則缺乏自主發(fā)展學校教育的權利。在熊丙奇先生撰寫《體制迷墻》一書過程中，采訪過多位名校校長卻未能得到作為知名學者應有的發(fā)聲；其次，校長與教授的關系上，存在校長治校和教授治校的矛盾，行政系統(tǒng)與學術系統(tǒng)界限模糊，行政系統(tǒng)過多的干擾學術系統(tǒng)的發(fā)展目標和決策方向，同時，教授在高校治理中地位的缺失，使之缺乏應有的治校權；再次，在高校與內部學院的關系上，學校為各學院分配資源、制定規(guī)模，學員內部發(fā)展完全聽從于學校的安排和規(guī)定。沒有自主發(fā)展權；最后，在高校與學生的關系上。高校學生在修讀專業(yè)、課程選擇等方面完全缺乏自主權，很多學校利用學生害怕滑檔而選擇愿意接受專業(yè)調劑的心理，將學生調劑到 “冷專業(yè)”，這種現(xiàn)象已屢見不鮮。與其說是沒有學生選報該類專業(yè)浪費了教育資源，不如說是高校沒有充分考慮自身專業(yè)結構的合理性而盲目擴大規(guī)模導致了教育資源浪費。

3.3高校治理中權利主體博弈的效率損失及思考

博弈論是二人在平等的對局中各自利用對方的策略變換自己的對抗策略，達到取勝的目的。一般博弈主要可以分為合作博弈和非合作博弈。合作博弈和非合作博弈的區(qū)別在于相互發(fā)生作用的當事人之間有沒有一個具有約束力的協(xié)議，如果有，就是合作博弈，如果沒有，就是非合作博弈。在我國高校治理問題上，不管是宏觀層面的政府與學校、社會與學校關系上，還是微觀層面上學校與學院、學院與師生的關系上，均未形成有效地合作博弈方式。宏觀上，高校似乎沒有與政府進行博弈的權利，假若有也無法形成對雙方有效的約束，通常是政府下達政策方針要求，高校積極響應。這樣在運行發(fā)展過程中大大減損了學校應有的辦學效益，而學校與學院之間的關系也是如此，高校中學院普遍缺少治理權。

針對現(xiàn)實存在的問題以及時代發(fā)展的要求，我們說高校治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)高校權利優(yōu)化配置的有效途徑，高校治理追求公平透明、責任性、有效性是我國高教改革的必然要求。

4高校治理現(xiàn)代化的影響因素

（1）政治制度。我國現(xiàn)代政治制度主要包括社會主義制度、人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度及中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國的最高權力機關，有權商討決定我國社會各界一切事項，這種制度在根本上了剝奪了我國教育事業(yè)自由發(fā)展的權利和教育領域在全社會的地位。教育制度本身是由政治決定，而非教育領域自身，這導致了在很多問題上政治手段無法充分解決教育問題。在教育領域內的改革和調整，仍然是以政治利益為核心的調整，從根本上缺失了對一個國家教育事業(yè)應有的尊重和重視。

（2）教育體制。教育體制是教育機構與教育規(guī)范的結合體、統(tǒng)一體，它是由教育的機構體系與教育的規(guī)范體系所組成。我國的高等教育體制堅持執(zhí)政黨的領導，堅持政治立場，忽視了教育自由、學術自由。美國著名經濟學家道格拉斯諾思曾提出一個重要論點，經濟增長的關鍵在于制度因素，一種提供適當的個人刺激的有效制度是促使經濟增長的決定性因素，如果一個社會沒有實現(xiàn)經濟增長，那就是沒有從制度方面去保證創(chuàng)新活動的行為主體應該得到最低限度的報償或好處。運用這種觀點分析我國高教為什么缺乏創(chuàng)新以及低效率，可知我國高等教育諸多問題的重要原因在于我國傳統(tǒng)的高等教育制度是一種集中控制和服從模式，它不能為制度創(chuàng)新主體提供必要的制度保證。

（3）財政制度。社會主義市場經濟體制建立以來，政府財政撥款模式進行了調整，收費上學制度建立，民間資本對高校的投入以及各種形式的捐、集資渠道的初步形成，都為高等教育的發(fā)展提供了重要的財力支持與政策保障。然而，隨著高校規(guī)模的迅速擴張和高等教育事業(yè)的發(fā)展，受制于財政資金短缺與居民收入水平的限制，高等教育經費供給不足和財政撥款壓力過大成為突出問題，改革我國現(xiàn)行的高等教育財政體制，拓寬高等教育經費來源，完善高等教育財政政策，已成為當前我國教育財政體制改革的一項重要內容。應進一步確立教育優(yōu)先發(fā)展的指導思想，在明確財政撥款的主渠道作用同時，不斷完善國家助學政策，大力促進高等教育投資主體多元化，從而確保高等教育的平穩(wěn)健康發(fā)展。

（4）高校內部監(jiān)管體制。首先是高校的內部監(jiān)督?，F(xiàn)實高校治理中存在的腐敗、以公謀私、權錢交易等惡性事件實際上就是公權變異的過程，深入分析這些問題的來源，我們可以清晰地認識到高校內部權利行使缺乏監(jiān)督和制約，給高校滋生腐敗可乘之機。其次是高校的外部監(jiān)督。近期，諸多高校學生安全事件頻頻占領新聞報道、網絡頭條，雖然這不僅僅是高校方的問題，這無疑也從一個側面的角度折射出我們教育的缺失，忽略了應有的人文主義教育和人文關懷的足夠重視。在眾多高校事件發(fā)生之后，有誰能對高等教育組織形成有效的監(jiān)督和制約，客觀性合理性的要求高校自我反思、改革治理、改善教育。

（5）高校內部權力結構矛盾與利益集團沖突。高校治理現(xiàn)代化發(fā)展過程中，必須厘清高校內部種種利益群體之間的復雜關系。首先是行政系統(tǒng)與學術系統(tǒng)的關系，學術權力和行政權力是存在于高校內部的兩種基本權力形式，二者的沖突與協(xié)調構成了高校中權力運動的主要內容。其次是學校與學生、家長的利益關系。從教育經濟學的角度分析，學生和家長是教育服務的消費者，有權利要求學校滿足其消費需求，但實際上，家長為學生繳了教育費用后卻享受不了消費者應有的權利，一是因為教育是一種特殊的消費，二是我國的高等教育基本上還處于公辦教育壟斷的局面。最后是學校與學院以及各學院之間的利益關系，一所高校往往由眾多獨立學院聯(lián)合構成，學校與學院以及學院之間存在著多方面的利益沖突，學校教育資源的分配矛盾，學院教職工之間利益競爭問題，甚至是各學院學生之間差別的現(xiàn)象屢見不鮮。

5推進高校治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)途徑

高校治理的改革是我國全面深化改革目標中的重大目標之一，如何推進我國高校治理現(xiàn)代化，需要全國、社會各個主體共同努力。

5.1權力清單，明晰權責利

2014年天津夏季達沃斯論壇開幕式上，李克強總理給出了三張清單的簡政放權利器，要求政府要拿出“權力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權不可為”，給出“負面清單”，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”，理出“責任清單”，明確政府怎么管市場，做到“法定責任必須為”。清單背后的邏輯，其實就是激發(fā)活力、鼓勵創(chuàng)新、推動發(fā)展的邏輯。我國高校治理中，也著實應該給自己確立權力清單，明確高校該做什么以及該怎樣做好，明晰高校治理過程中權責利的劃分，最大程度上避免互相推諉的問題。權力清單的目的在于對政府、社會和學校的關系進行了界定。在高校內部治理中，權利清單應明確黨委與校長、學校與各學院、學院黨委與院長以及學院與學生之間的關系。

5.2依法治校，法人治理

實現(xiàn)法人治理的關鍵和前提是完善高校法人治理制度及法人治理結構，這是高校有效運行及提高自主辦學質量的重要保障之一。推進高校法人治理建設，就要適當減輕黨委的領導決定作用，適當提高校長的自主決策權和地位，推進高校校長職業(yè)化，在明確高校校長工作除了要對上級領導部門負責外，還要充分考慮公眾對大學的期待以及對學校辦學效果的滿意度，實現(xiàn)從“職務校長”到“職業(yè)校長”的觀念變革：淡化校長的職務觀念，強化校長的職業(yè)觀念；淡化校長的權利觀念，強化校長的能力觀念。同時還要深化內部管理體制改革，努力構建健全完善的現(xiàn)代大學制度，力求多角度、更全面的為學院治理微觀層面治理問題提供有效依據，切實保障高教授應有的權利和地位。

5.3社會嵌入，多元主體

目前我國高校治理中主體較少，與社會關系并不密切，重構社會與高校的關系，加強外部第三方的溝通與監(jiān)督成為高校改革發(fā)展的必要渠道。高校不僅僅是為了政治培養(yǎng)人才，更多的是為了社會的進步和時代的發(fā)展培養(yǎng)人才，若高校的經營與發(fā)展完全聽從于政治而忽略社會規(guī)律，與社會需求脫節(jié)的高校怎能培養(yǎng)出能符合社會要求、促進社會發(fā)展的人才呢？高校培養(yǎng)學生的目標和成果應該由社會、家長和學生共同做出評判，而不是僅僅由行政系統(tǒng)決定其等級和績效。主體多元化涉及高校治理過程的多方面內容，經濟來源的多元化，教育決策過程參與多元化，監(jiān)督主體的多元化等等。

5.4以學院治理為主，精簡權力關系

學院是一所大學的基本構成單位，院系治理是高等學校治理的核心部分，包括學校與學院、學院之間、學院與社會以及學院與院內師生之間的相互關系。同時，應規(guī)范行政體系和學術體系的考核標準，避免學術系統(tǒng)考核評價與行政體系掛鉤，造成學術系統(tǒng)混亂。每個學院內嚴格劃分行政體系和學術體系，實行兩者分離，確保高校尤其是科研型高校中教授的權利、學術系統(tǒng)的地位，保障科研學術對高效發(fā)展提供充足的精神支撐。。學院作為高校內學習組織單位，自身的發(fā)展也應該重視組織學習能力、治理能力以及教育成果的提升，任何固步自封的人、組織或國家都無法實現(xiàn)長久的發(fā)展。對于近年來我國高校中屢屢出現(xiàn)的科研腐敗、招生腐敗案件，也應著力從各個學院的治理上逐步解決，推行自下而上的基本改革路線。

作者簡介：戴建英，（1967.11-），漢、江蘇蘇州、蘇州大學醫(yī)學部、大學本科，助理研究員、研究方向：教學管理。

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