兵團(tuán)非職工承包土地問題的調(diào)研與思考

羅云方 馬召偉 徐勇

摘 要 非職工承包土地問題已經(jīng)影響兵團(tuán)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職責(zé)使命發(fā)揮。因此，探究兵團(tuán)非職工人員土地承包問題具有非常重要的理論價值和實踐價值。本文擬從非職工承包土地問題調(diào)查，人員產(chǎn)生背景，非職工承包土地人員現(xiàn)狀、特點(diǎn)及變化規(guī)律；非職工承包土地人員勞動用工法律關(guān)系；非職工承包土地人員承包經(jīng)營管理制度；非職工承包土地存在的問題及分析；對策研究及建議等方面來進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞 兵團(tuán) 非職工 承包土地

中圖分類號：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2018.05.084

Abstract The issue of land contracted by non-employees has affected the socio-economic development of the XPCC and the mission of its mission. Therefore， it is of great theoretical value and practical value to explore the problem of land contracting for non-staff members of the Corps. This article plans to investigate non-employee contracted land issues， personnel background， non-employee contracted land personnel status， characteristics and changes in law； legal relations of non-employed contracted land personnel labor employment； non-employed contracted land personnel contract management system； non-employee contracted land The existing problems and analysis， countermeasure research and suggestions are discussed.

Keywords Corps； non-employee； land contract

深化兵團(tuán)改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出的重大戰(zhàn)略部署，是實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)的重要舉措。非職工承包土地過程中凸顯的問題和產(chǎn)生的風(fēng)險已經(jīng)影響兵團(tuán)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職責(zé)使命發(fā)揮。因此，研究團(tuán)場非職工人員土地承包問題具有非常重要的理論價值和實踐意義。本文通過調(diào)查研究，試圖厘清多年兵團(tuán)非職工承包土地狀況，非職工與團(tuán)場的法律關(guān)系，非職工承包土地存在的問題、隱患以及對策建議等理論與實踐問題，以期為兵團(tuán)持續(xù)深化改革提供參考與借鑒。

1 兵團(tuán)非職工承包土地問題調(diào)查開展

通過田野調(diào)查和召開座談會的方法調(diào)查了解非職工承包土地的基本情況。在調(diào)查對象和地點(diǎn)的選擇上主要考慮地理區(qū)位、人口數(shù)量、土地面積及改革情況等。團(tuán)隊于2017年7月初至8月底，對一師1團(tuán)、10團(tuán)、12團(tuán)，二師22團(tuán)、29團(tuán)，三師44團(tuán)、50團(tuán)、51團(tuán)，四師64團(tuán)、66團(tuán)，五師83團(tuán)，六師芳草湖農(nóng)場、新湖農(nóng)場，八師石河子總場、143團(tuán)，十三師火箭農(nóng)場、紅星一場等地走訪調(diào)研。通過前期整體研究設(shè)計方案、實地調(diào)研考察及文獻(xiàn)資料的收集整理。對已有研究成果進(jìn)行歸納總結(jié)并進(jìn)行初步分析；對數(shù)據(jù)信息資料進(jìn)行加工和提煉等方法，提出一些見解。

2 兵團(tuán)非職工承包土地概況

2.1 兵團(tuán)非職工承包土地人員產(chǎn)生背景及類型

2.1.1 兵團(tuán)非職工承包土地人員產(chǎn)生背景

非職工承包土地最早可以追溯到上世紀(jì)八十年代。由于當(dāng)時農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度低，農(nóng)業(yè)效益不好，部分農(nóng)業(yè)承包職工虧損嚴(yán)重，致使相當(dāng)部分職工離開土地外出打工或自謀職業(yè)，導(dǎo)致土地棄耕撂荒無人承包，團(tuán)場將棄耕土地承包給外來人員。同時內(nèi)地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，兵團(tuán)部分職工返回內(nèi)地，團(tuán)場連隊土地?zé)o人承包，為緩解撂荒地問題，團(tuán)場有組織的到內(nèi)地從河南、甘肅、四川、青海等地招收部分長期工或季節(jié)工，一部分季節(jié)工留在團(tuán)場，長期承包團(tuán)場土地，成為團(tuán)場“非職工”。九十年代末，團(tuán)場積極響應(yīng)國家水土開發(fā)政策，大量落荒地被開墾，現(xiàn)有職工數(shù)量滿足不了種植的需要，因此，團(tuán)場鼓勵外來人員到連隊租種土地。隨著國家反哺農(nóng)業(yè)政策的實施，從中央到兵團(tuán)及各師持續(xù)惠農(nóng)政策給承包戶帶來了高于團(tuán)場其他行業(yè)的穩(wěn)定收入，租賃土地成為一種就業(yè)方式，團(tuán)場非職工租賃土地的愿望也越來越強(qiáng)烈；同時團(tuán)場制定優(yōu)惠政策，鼓勵到團(tuán)場打井開荒，加之兵團(tuán)二代、三代子女成年，需要就業(yè)安置，越來越多的人員承包土地，導(dǎo)致非職工承包土地情形越發(fā)復(fù)雜。

2.1.2 兵團(tuán)非職工承包土地人員類型

通過走訪、調(diào)研及相關(guān)文獻(xiàn)資料歸納整理，目前兵團(tuán)各師國有團(tuán)場承包土地的非職工人員主要包括以下類型：（1）團(tuán)場職工子女。主要是職工退休或職工死亡后未將土地上交團(tuán)場，繼續(xù)承包土地的子女。（2）團(tuán)場職工配偶或職工子女的配偶。團(tuán)場職工及職工子女找內(nèi)地及周邊青年結(jié)婚成家，這部分青年到團(tuán)場成家后，由于超過團(tuán)場錄用職工規(guī)定的年齡等條件沒有招錄為團(tuán)場職工，隨配偶在團(tuán)場承包土地。（3）上世紀(jì)九十年代脫崗除名職工或與單位解除勞動關(guān)系職工重新返回團(tuán)場承包土地的原職工。（4）內(nèi)地到團(tuán)場務(wù)工外來人員，戶籍在疆外或師團(tuán)，師團(tuán)引進(jìn)、自流或投親靠友人員，長期在團(tuán)場居住并承包土地的人員。（5）政策性移民人員及其子女。（6）團(tuán)場開荒打井大戶等。

2.2 兵團(tuán)非職工承包土地人員現(xiàn)狀及變化規(guī)律

通過整理近年來各師團(tuán)關(guān)于非職工承包土地人員和租賃面積等相關(guān)資料，可以看出：（1） 從總體情況來看，兵團(tuán)非職工人數(shù)及承包土地面積均呈遞增趨勢。從近十年非職工人數(shù)、土地承包面積來看，以數(shù)據(jù)較完整且具有代表性的四師64團(tuán)和六師106團(tuán)為例（見表1），團(tuán)場職工承包土地人數(shù)、職工承包土地面積均呈遞減趨勢，而非職工承包土地人數(shù)、承包土地面積呈遞增趨勢。（2）從階段性上看，第一階段：上世紀(jì)八九十年代至2007年，由于八九十年代團(tuán)場農(nóng)業(yè)職工收入長期偏低，職工脫崗撂荒情況嚴(yán)重，兵團(tuán)農(nóng)業(yè)大開發(fā)，墾荒面積不斷擴(kuò)大，需要引進(jìn)大量勞動力，在這一階段，職工人數(shù)呈減少、非職工人數(shù)呈急劇增加趨勢；第二階段：2007年以后到現(xiàn)在，隨著2007年三月兵團(tuán)下發(fā)《關(guān)于暫停團(tuán)場招錄職工的通知》，團(tuán)場暫停招工或限制招工人數(shù)，原來職工老齡化嚴(yán)重，職工人數(shù)呈減少，非職工人數(shù)呈緩慢增加趨勢。（3）從人、地關(guān)系上看，對于人多地少的團(tuán)場，非職工人數(shù)呈減少趨勢；對于人少地多的團(tuán)場，非職工呈增加趨勢。（4）從地域來看，北疆地區(qū)普遍存在非職工人數(shù)呈增加趨勢；東疆和南疆非職工人數(shù)呈減少趨勢。（5）非職工承包土地人員結(jié)構(gòu)上看，職工子女占非職工租賃承包土地總數(shù)的40%～45%，解除勞動合同的占非職工租賃承包土地總數(shù)的20%左右，其他人員占非職工租賃承包土地總數(shù)的35%-40%。（6）非職工承包土地人員年齡結(jié)構(gòu)上看，年齡在45歲以上的占非職工租賃承包土地的33%左右，年齡在45歲以下的占非職工租賃承包土地的66%左右。（7）團(tuán)場與非職工簽訂合同名稱不一。不同團(tuán)場合同名稱不一樣，有的是土地承包合同，有的是土地租賃合同，有的是土地租賃經(jīng)營合同，合同內(nèi)容大致相當(dāng)。

綜上所述，各團(tuán)場非職工承包土地人數(shù)呈無規(guī)則波動，但總的影響因素主要有農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益、兵團(tuán)農(nóng)業(yè)土地政策、中央兵團(tuán)惠農(nóng)政策、內(nèi)地就業(yè)狀況等。整體上看非職工人數(shù)、承包土地面積呈遞增趨勢，與農(nóng)業(yè)土地面積成正相關(guān)。

3 兵團(tuán)非職工承包土地人員勞動用工法律關(guān)系

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，非職工與團(tuán)場或農(nóng)場簽訂的絕大多數(shù)為土地租賃合同，具體形式如《土地租賃合同》、《經(jīng)營地租賃合同》、《土地租賃經(jīng)營合同》等，未簽訂勞動、勞務(wù)合同。另外，在個別地區(qū)為特殊的政策性用地形式，如第八師甘肅受災(zāi)群眾家庭實行“分地到戶”制度，每個家庭17.6畝地，終身使用。但無論是非職工還是甘肅受災(zāi)群眾，與團(tuán)場或農(nóng)場都未簽訂勞動勞務(wù)合同，僅僅是一種承包方與土地發(fā)包方的土地租賃合同法律關(guān)系，因此不承認(rèn)與非職工之間有勞動用工法律關(guān)系，非職工承包土地須自負(fù)盈虧、勞動責(zé)任自負(fù)，同時自行繳納養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等。

雖然沒有簽訂勞動合同，但在團(tuán)場對非職工統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核的制度下，很多時候，團(tuán)場將非職工納入到了組織管理體系中，在人口管理、社會治安、義務(wù)工安排等方面實際上非職工與團(tuán)場職工承擔(dān)了同樣的義務(wù)，除了非職工須自行繳納社會保險費(fèi)用外，其與職工也沒有明顯的差別，甚至許多非職工（特別是老職工子女）認(rèn)為，自己就是團(tuán)場的人，與團(tuán)場有著隸屬關(guān)系。因此，至少可以認(rèn)為存在事實勞動關(guān)系即沒有簽訂勞動合同而存在實際勞動關(guān)系的狀態(tài)。

4 兵團(tuán)非職工承包土地的承包經(jīng)營管理制度

兵團(tuán)非職工承包制度以租賃合同形式，合同內(nèi)容有一定的限制制約。承租人（承租方）自覺接受出租人（出租方）統(tǒng)一實施的農(nóng)業(yè)科技指導(dǎo)和培訓(xùn)；服從出租人統(tǒng)一種植計劃；承租人種植大宗作物，必須與出租人簽訂《大宗農(nóng)產(chǎn)品訂單收購合同》；承租人依照《產(chǎn)品訂單合同》約定，及時將訂單約定的大宗農(nóng)產(chǎn)品全部交售給出租人。經(jīng)營制度主要體現(xiàn)在兩權(quán)分離即土地所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離；兩地分離即身份地與經(jīng)營地分離，非職工租賃的土地為經(jīng)營地。兵團(tuán)對于非職工承包土地的管理，并沒有具體而統(tǒng)一的規(guī)定。實踐中主要是依據(jù)《兵團(tuán)黨委、兵團(tuán)關(guān)于深化團(tuán)場改革的意見》（1+3文件）、《兵團(tuán)黨委、兵團(tuán)關(guān)于進(jìn)一步完善“1+3”文件若干政策的補(bǔ)充意見》、《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場章程（試行）》、各師、團(tuán)場的《經(jīng)營管理章程》、《經(jīng)營管理規(guī)定》、《經(jīng)營管理辦法》等。

具體來說，各團(tuán)場對非職工承包土地采取的多是由屬地單位（團(tuán)場）統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核的所謂“五統(tǒng)一”制度，按年度《經(jīng)濟(jì)責(zé)任制辦法》進(jìn)行管理。除了土地利費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于職工承包土地標(biāo)準(zhǔn)、不享受職工社會保險外，經(jīng)營管理基本一致。

5 兵團(tuán)非職工承包土地存在的問題及分析

（1）職工和非職工界定不清晰。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，何為“非職工”存在不同的認(rèn)識，普遍認(rèn)為，職工和非職工簡單的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)為是否繳納“五保三費(fèi)”即基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險統(tǒng)籌費(fèi)和工會費(fèi)、職工教育費(fèi)、職工福利費(fèi)。

（2）與兵團(tuán)職責(zé)使命不匹配、不適應(yīng)。維穩(wěn)戍邊能力不強(qiáng)，團(tuán)場職工老齡化日益凸顯，平均年齡均在45周歲以上，職工總數(shù)不多，土地承載力和吸附力有限，戍邊維穩(wěn)能力有待提高優(yōu)化。

（3）權(quán)利保障與管理困難。非職工在租賃土地種植過程中雖然購買了各種保險，但沒有買工傷、失業(yè)保險保險，一旦發(fā)生問題比較難以處理。管理難度大，非職工不積極配合和服從團(tuán)場對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指導(dǎo)。

（4）人口穩(wěn)定性不足。非職工沒有職工身份，未按職工身份繳納五險，得不到有效保障，容易發(fā)生糾紛；文化程度較低，兵團(tuán)意識主人翁意識較差，集體觀念較差，不服從團(tuán)場管理現(xiàn)象時有發(fā)生；抗風(fēng)險能力較低，遇到年成和效益不好，容易棄低走人；參加社會保險不太積極，參保率較低；在同等條件下，職工和非職工待遇差異明顯，在土地利益補(bǔ)充不足的情況下，非職工承包土地動力不足。

6 兵團(tuán)非職工承包土地對策研究及建議

6.1 兵團(tuán)非職工承包土地的改革總體思路

緊緊圍繞學(xué)習(xí)習(xí)近平重要指示，中央3號文件，兵團(tuán)第七次黨代會，兵團(tuán)向南發(fā)展等精神。在認(rèn)清兵團(tuán)戰(zhàn)略地位和職責(zé)使命上下功夫，進(jìn)一步增強(qiáng)做好兵團(tuán)工作的使命感和責(zé)任感。從新疆社會穩(wěn)定和長治久安大局中認(rèn)清職責(zé)使命。習(xí)近平同志指出：“在新疆組建擔(dān)負(fù)屯墾戍邊使命的兵團(tuán)，是黨中央治國安邦的戰(zhàn)略布局，是強(qiáng)化邊疆治理的重要方略。新形勢下，兵團(tuán)工作只能加強(qiáng)，不能削弱。做好新疆工作，必須把兵團(tuán)工作擺在重要位置，在事關(guān)根本、基礎(chǔ)、長遠(yuǎn)的問題上發(fā)力?！边@是對兵團(tuán)戰(zhàn)略地位和職責(zé)使命的鮮明表達(dá)、深刻闡釋。兵團(tuán)第七次黨代會提出：“深化改革要扭住一個根本。深化兵團(tuán)改革無論怎么改，兵團(tuán)的組織優(yōu)勢、動員能力不能改沒了、改弱了，這是黨中央的明確要求。要堅持黨中央對兵團(tuán)的性質(zhì)定位和大政方針不動搖，把有利于實現(xiàn)新疆工作總目標(biāo)、強(qiáng)化兵團(tuán)的組織優(yōu)勢和動員能力作為改革的根本標(biāo)準(zhǔn)，以豐富完善黨政軍企合一特殊體制內(nèi)涵及其實現(xiàn)形式作為方向，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，切實把兵團(tuán)的特殊優(yōu)勢和發(fā)展活力充分釋放出來?！?/p>

明確兵團(tuán)的職責(zé)定位，習(xí)近平總書記在考察新疆兵團(tuán)工作時指出，使兵團(tuán)真正成為安邊固疆的安邊固疆的“穩(wěn)定器”，凝聚各族群眾的“大熔爐”，先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化的“示范區(qū)”。要求全面深化兵團(tuán)改革，切實完善發(fā)揮特殊作用的體制支撐，豐富創(chuàng)新黨政軍企合一體制內(nèi)涵和實現(xiàn)形式，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，健全和轉(zhuǎn)變“政”的職能，彰顯“軍”的屬性，確立“企”的市場主體地位。

6.2 熟悉掌握吃透非職工承包土地法律政策依據(jù)

要想改革兵團(tuán)非職工承包土地問題就要求熟悉掌握吃透《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地承包法》、《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國勞動合同法》等相關(guān)法律和中央3號文件、《兵團(tuán)黨委、兵團(tuán)關(guān)于深化團(tuán)場改革的意見》（1+3文件）、《兵團(tuán)黨委、兵團(tuán)關(guān)于進(jìn)一步完善“1+3”文件若干政策的補(bǔ)充意見》、《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場章程（試行）》、兵團(tuán)第七次黨代會、兵團(tuán)向南發(fā)展等政策。

6.3 完善兵團(tuán)非職工承包土地對策建議

要完善兵團(tuán)非職工承包土地可以從以下幾個方面進(jìn)行：第一，對職工和非職工重新界定，根據(jù)對職工界定的相關(guān)規(guī)定而給非職工進(jìn)行界定即指不具備職工身份而承包各師團(tuán)場國有土地人員，但不包括集體所有制成員。第二，制定招錄職工辦法，轉(zhuǎn)化職工，按職工待遇，享受系列政策條件，從年齡、時間、政治素養(yǎng)、文化層次、居住期限等方面加以規(guī)定，有步驟把非職工轉(zhuǎn)化為職工；不符合條件的非職工企業(yè)化，公司負(fù)擔(dān)保險。非職工轉(zhuǎn)化為職工，按兵團(tuán)師團(tuán)統(tǒng)一管理模式，以兵團(tuán)使命、政策吸人；非職工按公司模式管理，走市場化道路，以效益、待遇吸人。第三，增強(qiáng)職工維穩(wěn)戍邊使命，職工的使命是維穩(wěn)戍邊，而不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，承擔(dān)少部分經(jīng)營，身份地減少；非職工主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，彰顯先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化的“示范區(qū)”，實現(xiàn)“集約化、規(guī)?；C(jī)械化”，同時承擔(dān)部分維穩(wěn)戍邊任務(wù)。

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