行政案例指導(dǎo)制度之困局及其破解
——以最高法院公布的11個(gè)行政指導(dǎo)性案例為分析樣本

□李昌超，詹 亮

（1.西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120；2.重慶市梁平區(qū)人民法院，重慶 405200）

行政案例指導(dǎo)制度潛存諸多價(jià)值功能預(yù)期并突出“指導(dǎo)功能”核心界定，然則，囿于制度自身缺漏其功能實(shí)現(xiàn)并未達(dá)至預(yù)期，亦因此該項(xiàng)制度備受質(zhì)疑。如此，本文即是以最高法院發(fā)布的13批11個(gè)行政案例為分析樣本，同時(shí)借以對(duì)其固定格式和基本內(nèi)容的分析，凝練行政案例的“通識(shí)特質(zhì)”，檢視行政案例之“制度短板”和“現(xiàn)實(shí)困境”，并借以對(duì)其“核心功能”的必然證成，提出對(duì)該項(xiàng)制度予以“實(shí)然重構(gòu)”的可行且高效的路徑。

一、“運(yùn)行現(xiàn)狀”：對(duì)行政指導(dǎo)性案例的定量定性分析

（一）行政指導(dǎo)性案例的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與屬性分析

截至目前，最高法院發(fā)布了13批64個(gè)指導(dǎo)性案例①最高法院先后發(fā)布13批64個(gè)指導(dǎo)性案例，其中民事案例37個(gè)、刑事案例12個(gè)、行政案例11個(gè)、海事和國(guó)家賠償案例4個(gè)。，其中，行政案例11個(gè)，占17.20%，即涉及行政處罰的3件（第5號(hào)案、第6號(hào)案、第60號(hào)案）、行政征收的2件（第21號(hào)案、第41號(hào)案）、行政確認(rèn)的1件（第40號(hào)案）、政府信息公開(kāi)的1件（第26號(hào)案）、行政訴訟受案范圍與主體確認(rèn)的4件（第22號(hào)案、第39號(hào)案、第38號(hào)案、第59號(hào)案）（見(jiàn)表1）。

（二）行政指導(dǎo)性案例的體例格式與通識(shí)特質(zhì)

最高法院所公布11個(gè)行政案例的體例格式均基本呈現(xiàn)“七部分”相對(duì)固定組合（見(jiàn)表1），依次是編號(hào)和標(biāo)題、關(guān)鍵詞、裁判要點(diǎn)、相關(guān)法條、基本案情、裁判結(jié)果、裁判理由”，其中“裁判要點(diǎn)、基本案情和裁判理由”被界定為指導(dǎo)性案例的核心要素，“裁判要點(diǎn)”作為“通過(guò)解釋和適用法律，對(duì)法律適用規(guī)則、裁判方法、司法理念等方面問(wèn)題，作出創(chuàng)新性判斷及其解決方案”[1]，則被界定為諸上組合要素的核心。

雖然行政指導(dǎo)性案例總體數(shù)量單薄，但是依然可以提煉歸納如下“通識(shí)特質(zhì)”：（1）行政案例體例固定且相對(duì)統(tǒng)一。雖然最高法院將“關(guān)鍵詞”和“相關(guān)法條”在第38號(hào)、39號(hào)、40號(hào)、41號(hào)行政案例中予以刪除，但其后所發(fā)布行政案例的體例格式并未有實(shí)質(zhì)變更，依然維持“八部分”的體例要素構(gòu)成。（2）行政案例的類型多集中呈現(xiàn)。最高法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例多涉及行政處罰、行政征收、行政確認(rèn)、政府信息公開(kāi)及涉及行政訴訟受案范圍或者主體確認(rèn)等“傳統(tǒng)型”行政行為。（3）行政案例“基層供給”比重較高。最高法院公布的行政案例中三個(gè)是經(jīng)由一審判決生效并依照程序報(bào)送，即第5號(hào)案由江蘇蘇州市金閶區(qū)法院一審終審、第26號(hào)案由廣州越秀區(qū)法院一審終審、第41號(hào)案由浙江衢州市柯城區(qū)法院一審終審。（4）行政案例均經(jīng)剪輯加工而非原文再現(xiàn)。經(jīng)由最高法院所發(fā)布行政案例并非對(duì)原生效裁判文書內(nèi)容的“簡(jiǎn)單復(fù)制”，而均歷經(jīng)“縮減—修正—剪輯—凝練”等加工過(guò)程，行政案例中不僅表征“立法技術(shù)”，亦滲透著“司法目的”。

表1：行政案例的格式及其內(nèi)容情況

二、“現(xiàn)實(shí)困境”：對(duì)行政指導(dǎo)性案例的短板瑕疵厘定

行政案例指導(dǎo)制度雖承載諸多價(jià)值預(yù)期，但該項(xiàng)制度無(wú)論在制度設(shè)置抑或?qū)嵺`操作層面均暴露諸多短板瑕疵，囿于此行政案例“指導(dǎo)效果”難以契合甚至游離于“功能預(yù)期”之外。如此，即須首先對(duì)面前的運(yùn)行困境予以清晰厘定與審慎思考。

（一)案例數(shù)量困境：供給短缺消減整體效果

截至目前，最高法院共計(jì)發(fā)布11個(gè)行政案例。雖然不能因其數(shù)量孱弱而全然否定其“指導(dǎo)裁判”的制度價(jià)值，然則，在社會(huì)轉(zhuǎn)型與全面改革背景下，各級(jí)法院案件數(shù)量均呈現(xiàn)“爆炸式”增長(zhǎng)，尤其是伴隨新類型案件的日益增多，案件審理難度亦不斷加大，如此數(shù)量的行政指導(dǎo)性案例對(duì)案件裁斷的“指導(dǎo)功能”確是微乎其微。如此，行政指導(dǎo)性案例因絕對(duì)數(shù)量“少”之限制而不能為行政審判提供具備整體意義的參照與指引。

1.行政案例與行政案件間“供需嚴(yán)重失衡”。根據(jù)最高法院年度工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)：2011年至2015年，各級(jí)各地法院共審結(jié)一審行政訴訟案件121.1萬(wàn)件，即2011年13.6萬(wàn)件、2012年62.4萬(wàn)件、2013年12.1萬(wàn)件、2014年13.1萬(wàn)件、2015年19.9萬(wàn)件，但是最高法院同時(shí)段所公布行政案例僅11件，且案例類型過(guò)分集中呈現(xiàn)。

2.行政案例與行政法規(guī)范“總量差額巨大”。囿于統(tǒng)一行政法典的缺位，行政法規(guī)范雖制定諸如行政訴訟法、行政處罰法、行政復(fù)議法等綜合性或?qū)ｉT的行政法律，并借以諸多行政法規(guī)及“紅頭文件”形式呈現(xiàn)，但其依然多散見(jiàn)于憲法、法律、地方性法規(guī)等法律規(guī)范當(dāng)中。因此，其數(shù)量龐大、內(nèi)容廣泛，且極具專業(yè)性、技術(shù)性和易變性，“不能結(jié)合具體的案件事實(shí)去闡釋某一法律規(guī)定的含義，它走的仍是‘從一般到一般’的道理，而‘從一般到個(gè)別’這條路子仍然是封閉的?！盵2](p431)上述缺漏雖可借以公布行政案例予以填充，然則，因其“數(shù)量短缺”而未能清除甚或挪動(dòng)障礙。

3.行政案例與民事等案例“比例整體失衡”。最高法院公布的11個(gè)行政案例所占比重僅為17.20%，雖較之于海事和國(guó)家賠償案例（共計(jì)4件，占比6.25%）具備明顯數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，與刑事案例（共計(jì)12個(gè)，占比18.75%）的比重差別亦不大，但相較于民事案件（共計(jì)37件，占比57.80%）近60%的比重明顯不足。

（二）案例功能困境：指導(dǎo)不足壓縮存續(xù)空間

行政案例的功能期待即應(yīng)恒定為“指導(dǎo)”，然則，縱觀目前發(fā)布的11個(gè)行政指導(dǎo)性案例，其所潛存或者明示的指導(dǎo)功能囿于“三種趨向”而未得以完全呈現(xiàn)，甚或漸趨消解:

1．“國(guó)家政策宣講”。諸如行政案例第21號(hào)案即僅系立足“現(xiàn)實(shí)需求”對(duì)“除非法律法規(guī)例外規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房須修建防空地下室，未修建的不能適用免繳防空地下室易地建設(shè)費(fèi)優(yōu)惠”而作出“政策確認(rèn)”，而非對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)及司法解釋的創(chuàng)新與延伸①最高法院最近似乎對(duì)此有所認(rèn)識(shí)，從而將明顯是在回應(yīng)公眾關(guān)切的案例以“典型性案例”的形式在“月度案例發(fā)布”中披露，而不再作為指導(dǎo)性案例發(fā)布。。

2．“法律法規(guī)表征”。諸如行政案例第40號(hào)案旨在為“工傷認(rèn)定中‘工作原因’和‘工作場(chǎng)所’的界定”提供指導(dǎo)，但其“裁判要旨”對(duì)“因工作原因”和“工作場(chǎng)所”的闡述，實(shí)際上即是對(duì)潛存《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第四條、第五條中“工傷認(rèn)定須與工作職責(zé)具備關(guān)聯(lián)性，工作場(chǎng)所應(yīng)予以合理區(qū)域延伸”的法律內(nèi)涵的“具體外化”。

3．“必然結(jié)論推定”。諸如行政案例第6號(hào)案雖將行政機(jī)關(guān)作出行政處罰前告知當(dāng)事人享有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利的規(guī)制范疇擴(kuò)大到“沒(méi)收較大數(shù)額涉案財(cái)產(chǎn)”，但是該適用范圍的拓展實(shí)際上通過(guò)法律條文本身即可作出“必然推定”：行政處罰法第42條①《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；……”。的規(guī)定雖明確具體但卻并非有限列舉，“沒(méi)收較大數(shù)額涉案財(cái)產(chǎn)”具備拓展可能，同時(shí)根據(jù)“舉輕以明重”原則，既然處罰程度較輕的“較大數(shù)額罰款”被納入規(guī)制范疇，處罰程序相對(duì)較重的“沒(méi)收較大數(shù)額涉案財(cái)產(chǎn)”則當(dāng)然應(yīng)予以拓展確認(rèn)。

（三）案例參照困境：剛性缺失導(dǎo)致適用自治

雖然最高法院借以司法規(guī)范性文件對(duì)行政案例作出“應(yīng)當(dāng)參照”的效力認(rèn)證，但并未清晰厘定該系列案例效力的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，如此，便導(dǎo)致法官關(guān)注行政指導(dǎo)性案例的程度較低，其對(duì)行政案例的適用亦是呈現(xiàn)“過(guò)分自治”：

1.對(duì)“應(yīng)當(dāng)參照”內(nèi)涵的理解缺乏同一性，諸如有人認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)”和“參照”的語(yǔ)詞組合本即不相契合，“參照”僅限于某種程度的“比照”而非全然意義上的“依據(jù)”，如此，即便借以“應(yīng)當(dāng)”詮釋但依然未能賦予實(shí)質(zhì)層面的“強(qiáng)制效力”；有人認(rèn)為雖因諸如法律法規(guī)及司法解釋的剛性效力缺失而允許不予參照的例外，但“應(yīng)當(dāng)參照”依然具備“較低”強(qiáng)制屬性；有人認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)就是必須，參照就是參考、遵照的意思”[3]。

2.對(duì)“應(yīng)否援引”未能達(dá)成司法通識(shí)。司法裁判或者控訴一般僅將強(qiáng)制性規(guī)范作為行為依據(jù)，行政案例是否能夠界定為裁斷和控訴依據(jù)予以援引并未形成統(tǒng)一意見(jiàn)：法院系統(tǒng)普遍認(rèn)為行政指導(dǎo)性案例系經(jīng)由最高法院審委會(huì)討論通過(guò)，雖因立法基礎(chǔ)缺失而未被賦予法律強(qiáng)制效力，但“指導(dǎo)性案例具有事實(shí)上的拘束力，法官在處理同類或類似案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分注意、參照指導(dǎo)性案例”[4](p12)。檢察院系統(tǒng)則認(rèn)為囿于行政指導(dǎo)性案例并非具備普遍約束效力，對(duì)于發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以作為法律文書說(shuō)理的參考，但不能等同于法律條文或者司法解釋條文直接作為法律依據(jù)援引。

3.對(duì)“未予參照”的行為后果未予明確。行政案例指導(dǎo)制度的設(shè)置目的應(yīng)歸結(jié)為借以“個(gè)案要旨”為類案提供“通識(shí)指導(dǎo)”而確保公正裁判，如此，即要求辦案法官在對(duì)類案作出裁判時(shí)應(yīng)當(dāng)借以行政案例呈現(xiàn)的諸項(xiàng)要素為參照并予以援引，若其“應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例而未參照的，必須有能夠令人信服的理由；否則，既不參照指導(dǎo)性案例又不說(shuō)明理由，導(dǎo)致裁判與指導(dǎo)性案例大相徑庭，顯失司法公正的，就可能是一個(gè)不公正的判決，當(dāng)事人有權(quán)利提出上訴、申訴?！盵5](p85)然而，有人對(duì)此亦提出質(zhì)疑：“由于法律對(duì)上訴和再審的程序已經(jīng)做出了明確的規(guī)定，并沒(méi)有把這一理由作為再審的原因，所以在有關(guān)訴訟法律沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)修訂之前，還不能將未參照指導(dǎo)性案例作為進(jìn)行上訴和再審的啟動(dòng)原因”[6](p77)。

（四）案例監(jiān)督困境：制度缺漏克減監(jiān)督實(shí)效

目前最高法院對(duì)行政案例制度的運(yùn)行監(jiān)督主要呈現(xiàn)“內(nèi)部自控”，對(duì)“外部滲透”式監(jiān)督未予足夠重視：

1.行政案例的“合法性”未予審查。最高法院雖設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政案例的遴選與審查工作，縱觀整個(gè)流程，其并未涉及對(duì)行政案例的“合法性”審查，其審查的內(nèi)容主要圍繞行政案例的典型性、現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性、社會(huì)關(guān)注度、疑難復(fù)雜程度、法律依據(jù)充實(shí)程度、是否新類型案件及是否為生效裁判等實(shí)施。

2.行政案例適用的“民主性”未予呈現(xiàn)。囿于當(dāng)前對(duì)行政案例“應(yīng)當(dāng)參照”非剛性效力的界定，法官在類案裁斷中對(duì)“能否適用或者應(yīng)否適用行政案例”均享有絕對(duì)的控制權(quán)。易言之，行政指導(dǎo)性案例的參照適用并非依照當(dāng)事人申請(qǐng)而啟動(dòng)，而僅系憑借法官主觀判斷與選擇，即便是對(duì)行政相對(duì)人提請(qǐng)適用行政案例主張的回應(yīng)亦是呈現(xiàn)純粹的“理由釋明”。

3.行政案例的“公開(kāi)性”未達(dá)至充分。經(jīng)由最高法院公布的行政案例均呈現(xiàn)對(duì)原判決裁定的高度凝練，如此，在對(duì)行政案例“基本案情”部分的剪輯和過(guò)濾過(guò)程中，部分重要案情表述欠缺明晰甚或被遺漏便不可避免。諸如行政指導(dǎo)性案例第6號(hào)案中被告金堂工商局比照《四川省行政處罰聽(tīng)證程序暫行規(guī)定》對(duì)“較大數(shù)額的罰款”——“對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為處以1000元以上，對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為處20 000元以上罰款”的標(biāo)準(zhǔn)，徑直將扣押三原告的33臺(tái)電腦主機(jī)界定為“沒(méi)收較大數(shù)額的財(cái)產(chǎn)”，但其并未對(duì)被告金堂工商局所扣押三原告33臺(tái)電腦主機(jī)的價(jià)格鑒定結(jié)論予以明示。同時(shí)行政案例公開(kāi)內(nèi)容的充實(shí)程度均相對(duì)孱弱，諸如生效法律文書和案卷資料等并未納入公開(kāi)范圍，行政相對(duì)人之外的社會(huì)大眾甚或同一系統(tǒng)但分屬異區(qū)的司法工作者便因“信息傳輸介質(zhì)”缺失而遭遇“案情盲區(qū)”，“那么‘裁判理由’論述得再嚴(yán)密也會(huì)顯得牽強(qiáng)附會(huì)，進(jìn)而引發(fā)各種猜想，‘裁判要旨’再精辟、再符法意，也可能落得名不副實(shí)的評(píng)價(jià)?！盵7](p52)

三、“突破路徑”：行政案例指導(dǎo)制度的證成及重塑

（一）“正當(dāng)證成”：以指導(dǎo)功能為中心的多元價(jià)值呈現(xiàn)

行政案例潛存的諸多價(jià)值功能已然為其制度繁衍提供最強(qiáng)“佐證”。然而，囿于行政法規(guī)范剛性規(guī)制約束，行政指導(dǎo)性案例的“漏洞填補(bǔ)”功能并未得以足夠關(guān)注與挖掘，易言之，行政指導(dǎo)性案例的“指導(dǎo)性”即是對(duì)其“實(shí)際價(jià)值”的唯一界定：

1.對(duì)裁判規(guī)則的指導(dǎo)：法官借以行政案例為參照而對(duì)待審案件作出裁斷，其對(duì)行政案例的“參照適用”應(yīng)當(dāng)以最高法院審判委員會(huì)所凝練的裁判要點(diǎn)為直接依據(jù)，其應(yīng)當(dāng)與裁判要點(diǎn)所呈現(xiàn)的裁判規(guī)則相契合。

2.對(duì)類案認(rèn)定的指導(dǎo)：法官對(duì)“類案性質(zhì)”的辨識(shí)與界定不能僅憑“案情類似”而徑直作出，其應(yīng)將“爭(zhēng)議焦點(diǎn)是否類似”作為最具核心價(jià)值的參照標(biāo)準(zhǔn)，易言之，若待審待判行政案件與指導(dǎo)案例間僅系案情相似或者相近，其訴訟爭(zhēng)點(diǎn)未能達(dá)至契合，則該行政案例不具現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性。

3.對(duì)裁判結(jié)果的指導(dǎo)：即便對(duì)行政指導(dǎo)性案例的參照對(duì)象不是案件的裁斷結(jié)果，而系案例所蘊(yùn)含的精神實(shí)質(zhì)[8]，然則，法官一旦借以對(duì)“爭(zhēng)議焦點(diǎn)類似”“案情類似”等參照標(biāo)準(zhǔn)作出“類似案件”確認(rèn)，及應(yīng)當(dāng)遵循“同案同判”既判力原則，作出與行政案例指導(dǎo)結(jié)果相一致的裁斷。

4.對(duì)文書制作的指導(dǎo)：囿于“規(guī)范化文書樣式仍未走出格式化的窠臼，只是取代了老八股文的新八股而已”[9](p123)，如此，法官在制作裁判文書時(shí)應(yīng)參照指導(dǎo)性案例的文書結(jié)構(gòu)與語(yǔ)言表達(dá)，研析其思維方式與說(shuō)理技巧，詳盡說(shuō)明裁判理由、推理過(guò)程、批駁意見(jiàn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)內(nèi)容。

（二）“制度重塑”：最大程度實(shí)現(xiàn)制度應(yīng)然價(jià)值的現(xiàn)實(shí)選擇

1.補(bǔ)強(qiáng)案例數(shù)量：確保“供需均衡”。囿于行政指導(dǎo)性案例“供需失衡”的既定困境，當(dāng)前首要的即是借以對(duì)行政案例數(shù)量的補(bǔ)強(qiáng)緩和案例供應(yīng)與司法需求的“脫節(jié)態(tài)勢(shì)”。（1）案例“數(shù)量基準(zhǔn)”：囿于行政案例公布程序較為簡(jiǎn)潔且其與司法需求具備較高契合度，最高法院年度范圍內(nèi)所公布行政案例的絕對(duì)數(shù)量應(yīng)當(dāng)?shù)扔谏趸蚨嘤谕谄渌贫ǔ雠_(tái)的司法解釋及規(guī)范性文件。（2）案例“多樣渠道”：①案例層報(bào)機(jī)制。將基層法院作為基點(diǎn)，將本院所生成典型案例定期向中級(jí)法院報(bào)送，中級(jí)法院對(duì)報(bào)送案例進(jìn)行嚴(yán)格審查和篩選并擇優(yōu)報(bào)送高級(jí)法院，高級(jí)法院對(duì)推薦的典型案例進(jìn)行全面審核并擇優(yōu)遴選后統(tǒng)一報(bào)送最高法院討論決定。②案例培養(yǎng)機(jī)制。指導(dǎo)性案例的生成雖未能絕對(duì)排除“偶然因素”，但“主動(dòng)挖掘和培養(yǎng)”卻系指導(dǎo)性案例高效運(yùn)行之必然。如此，各級(jí)各地法院應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)本院抑或下級(jí)法院辦理案件的關(guān)注，對(duì)具備指導(dǎo)性案例備選價(jià)值的行政案例予以精心培育，從案件受理、開(kāi)庭審判、文書制作、案例編寫等各個(gè)環(huán)節(jié)提供必要的跟蹤指導(dǎo)，待條件成熟時(shí)即可對(duì)其予以直接確認(rèn)。③案例民意融通機(jī)制。行政指導(dǎo)性案例的選定雖然呈現(xiàn)最高法院的“絕對(duì)主導(dǎo)”，但此并非意味著對(duì)社會(huì)參與的排斥。易言之，行政指導(dǎo)性案例亦應(yīng)當(dāng)注重法學(xué)教授、行業(yè)專家和律師等社會(huì)力量的融通，立足行政法規(guī)范既定框架對(duì)經(jīng)由理論與實(shí)踐充分論證并形成共識(shí)的疑難復(fù)雜案件予以“附條件”吸收。（3）案例“質(zhì)量擔(dān)?！保鹤罡叻ㄔ簯?yīng)通過(guò)定期舉辦行政案例專題培訓(xùn)等諸多形式加強(qiáng)對(duì)高級(jí)法院的案例工作指導(dǎo)，確保辦案法官培育和撰寫行政案例之“自覺(jué)”，強(qiáng)化其編纂行政案例的技巧及運(yùn)用案例指導(dǎo)訴訟并予以裁斷的能力。各級(jí)法院亦應(yīng)建立完善行政案例創(chuàng)制考評(píng)機(jī)制，將行政案例的創(chuàng)制情況納入績(jī)效考核范疇，“對(duì)參與案例創(chuàng)制的承辦法官、所在部門及法院，給予必要的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，將案例創(chuàng)制成效與法官評(píng)先晉級(jí)掛鉤”[10]，同時(shí)單列“行政案例創(chuàng)制”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，并對(duì)行政案例創(chuàng)制所需的時(shí)間和人力等資源予以優(yōu)先調(diào)配。

2.修正功能偏差：突出“指導(dǎo)優(yōu)位”。最高法院作為政治架構(gòu)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其功能界定并非因時(shí)代不同或者國(guó)別差異而僅限為“案件審判”，然則，囿于最高法院政治功能實(shí)現(xiàn)路徑的多元化（比如向中央作專題報(bào)告、出臺(tái)司法解釋、提出法律的制定意見(jiàn)等），將行政案例納入其政治功能實(shí)現(xiàn)載體的范疇既無(wú)必要亦非理性。如此，最高法院發(fā)布行政案例應(yīng)當(dāng)避免甚或杜絕“單純回應(yīng)政策需求”“表征法規(guī)范內(nèi)涵”“法律適用必然推定”等案件類型，而突出“指導(dǎo)功能”——“行政指導(dǎo)性案例必須限定于揭示法律適用疑難問(wèn)題的類型化案件，其通過(guò)裁判要點(diǎn)所呈現(xiàn)的裁判規(guī)則應(yīng)當(dāng)是對(duì)‘原本規(guī)制模糊、欠缺明確的既定行政法律規(guī)范’的解釋、明確與細(xì)化[11]（p03）”，諸如行政指導(dǎo)性案例第39號(hào)案對(duì)“高等學(xué)校行政訴訟被告主體資格的確認(rèn)”、第59號(hào)案對(duì)“建設(shè)工程消防驗(yàn)收備案結(jié)果通知行政確認(rèn)行為性質(zhì)的確認(rèn)”等。

3.賦予強(qiáng)制效力：增強(qiáng)“適用剛性”。雖然占絕對(duì)多數(shù)的法官對(duì)行政指導(dǎo)性案例的制度價(jià)值和應(yīng)用空間予以認(rèn)可，但囿于行政案例“僅具備事實(shí)約束力”的效力通識(shí)，其均選擇對(duì)行政案例“避讓或者棄置”并最終導(dǎo)致“制度虛無(wú)”。如此，為保證行政案例的適用剛性應(yīng)當(dāng)賦予其法律強(qiáng)制效力：（1）“應(yīng)當(dāng)參照”中“‘應(yīng)當(dāng)’就是‘必須’，‘參照’就是‘參考并仿照’[12]（p33）”，即法官必須清晰厘定行政指導(dǎo)性案例與待審案件之間“相類似之處”，提煉剝離貫穿案件每一節(jié)點(diǎn)上可供參照的裁判規(guī)則和方法、法律思維和司法理念，甚或法治精神，最終作出呈現(xiàn)“高仿性質(zhì)”的公正裁斷。（2）行政案例所凝練的裁判要旨和規(guī)則在裁判文書中應(yīng)當(dāng)作為依據(jù)和理由徑直援引?，F(xiàn)行規(guī)制下的指導(dǎo)性案例并非能夠達(dá)至與諸如司法解釋及規(guī)范性文件等同的法律位階界定，然則，此系列案例所呈現(xiàn)的裁判規(guī)則均系經(jīng)由最高法院審委會(huì)討論通過(guò)并予以固定，若以此為基準(zhǔn)，行政案例應(yīng)當(dāng)具備同司法解釋及規(guī)范性文件相近甚或同等的法律效力，各級(jí)法院應(yīng)當(dāng)將其作為依據(jù)和理由在裁判文書中予以援引。（3）“應(yīng)參未參”應(yīng)納入提請(qǐng)上訴與申訴的理由范疇，即當(dāng)法官在審理類似案件時(shí)應(yīng)當(dāng)參照行政指導(dǎo)性案例而未予參照的，應(yīng)當(dāng)在裁判文書中詳細(xì)載明“不予適用”行政案例的理由。若承辦法官未主動(dòng)參照或者當(dāng)事人申請(qǐng)而拒絕參照的，同時(shí)亦未在裁判文書中明確載明正當(dāng)理由的，導(dǎo)致裁判與行政指導(dǎo)性案例差距較大而顯失公正或者違背行政案例指導(dǎo)精神的，當(dāng)事人均有權(quán)提出上訴或者申訴。

4.拓寬監(jiān)督路徑：凝聚“監(jiān)督合力”。為確保對(duì)行政案例指導(dǎo)制度運(yùn)行的監(jiān)督實(shí)效，在注重“內(nèi)部自控”之同時(shí)亦應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化“外部滲透”，即構(gòu)建“權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)，社會(huì)力量參與”的“多維聯(lián)動(dòng)”監(jiān)督機(jī)制：（1）全國(guó)人大“合法審查”。由全國(guó)人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)督行政案例的“具體職責(zé)”并非現(xiàn)實(shí)且亦無(wú)必要，如此，即可借以司法解釋備案審查機(jī)制為參照，設(shè)置行政案例備案審查“工作室”對(duì)行政案例進(jìn)行篩查過(guò)濾，并將符合既定標(biāo)準(zhǔn)的案例提交法制工作委員會(huì)，法制工作委員會(huì)對(duì)上報(bào)行政案例的“上位法違背情況、權(quán)限僭越情況及與規(guī)范性文件契合情況”等予以實(shí)質(zhì)審查，同時(shí)依據(jù)確認(rèn)情況分別作出“維持、修正或者廢止”行政案例的決定。（2）檢察機(jī)關(guān)“實(shí)效檢視”。為確保對(duì)待審待判案件強(qiáng)有力指導(dǎo)功能的充分發(fā)揮，檢察機(jī)關(guān)即應(yīng)強(qiáng)化對(duì)行政案例的“滲透式”介入，以“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的職能定位，對(duì)涉及指導(dǎo)性案例適用的重點(diǎn)事項(xiàng)予以檢視并作出確認(rèn)，諸如“類案的判定是否準(zhǔn)確”“案例的參照程度是否適當(dāng)，有無(wú)超越裁判規(guī)則范疇”“案件裁判是否契合同案同判標(biāo)準(zhǔn)”等，繼而對(duì)事實(shí)認(rèn)定或者法律適用“確實(shí)存在錯(cuò)誤”的生效裁判依法啟動(dòng)抗訴程序。（3）人民法院“內(nèi)部自控”。最高法院確定和發(fā)布行政指導(dǎo)性案例應(yīng)當(dāng)沖破“追求平穩(wěn)”的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)束縛，盡可能減少對(duì)原始生效裁斷的過(guò)分縮減與修整，最大程度地再現(xiàn)生效裁判的“基本案情”“事實(shí)理由”及“裁判依據(jù)”等關(guān)鍵內(nèi)容，漸趨增加行政案例呈現(xiàn)內(nèi)容的寬度和深度，例如原告訴訟請(qǐng)求、被告答辯或者第三人陳述意見(jiàn)、主要證明材料等，甚或涉案卷宗材料亦可“附條件”予以公開(kāi)。（4）社會(huì)力量“適度補(bǔ)強(qiáng)”。行政審判中法官雖主導(dǎo)行政指導(dǎo)性案例的“選擇適用”，但并非意味著法官對(duì)此項(xiàng)選擇權(quán)的“絕對(duì)壟斷”，如此，在將“應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例而未予參照”納入提請(qǐng)上訴或者申訴理由范疇之同時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人同法官相對(duì)等的對(duì)“是否適用指導(dǎo)性案例”的選擇權(quán)。同時(shí)，在鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與案例推薦之基礎(chǔ)上，亦應(yīng)允許其就“行政案例違法”向人大提出審查建議，人大職能機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行考究并及時(shí)向提出建議者甚至社會(huì)公眾反饋審查結(jié)果，確有必要的應(yīng)當(dāng)移送專門委員會(huì)審查并提出意見(jiàn)。

四、余論

案例指導(dǎo)制度被賦予強(qiáng)烈的時(shí)代氣息和本國(guó)特色，其承載解釋法律、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)裁判等諸多價(jià)值預(yù)期，作為司法改革的重要內(nèi)容，其本應(yīng)呈現(xiàn)強(qiáng)大的生命力和制度活力。然則，從近六年行政指導(dǎo)性案例的發(fā)布情況看，指導(dǎo)性案例遭遇諸如數(shù)量短缺、功能異變、效力未定、監(jiān)督失范等運(yùn)行困境，易言之，行政指導(dǎo)性案例并未達(dá)至制度預(yù)期，其因“影響力限制”和“適用率低下”而處于實(shí)質(zhì)的“虛置狀態(tài)”。如此，即須要對(duì)“應(yīng)然層面”的行政指導(dǎo)性案例制度進(jìn)行“實(shí)然意義”上的重構(gòu)，確保指導(dǎo)性案例在“數(shù)量、質(zhì)量、功能、效力”等諸項(xiàng)元素與審判現(xiàn)實(shí)需求相契合，激活“沉睡制度資源”之同時(shí)最大程度實(shí)現(xiàn)其功能價(jià)值。