從一起事故看大數(shù)據(jù)對責(zé)任追究的影響

文、圖／山東省威海市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 牛凱

大數(shù)據(jù)和責(zé)任追究，兩者似乎不沾邊。但通過分析一起事故案例，就可以發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)對事故發(fā)生后的責(zé)任追究會產(chǎn)生一定影響，甚至能直接左右責(zé)任追究的方向和程度。

美國上大支煤礦爆炸事故

2010年4月5日，美國西弗吉尼亞州梅西公司上大支煤礦發(fā)生爆炸，造成29人死亡，是美國近40年來死亡人數(shù)最多的礦難事故。礦難發(fā)生后，各種消息馬上占據(jù)了全國媒體的頭條和封面，不少報紙和雜志對其進行了長篇累牘的分析和報道。當(dāng)然，群情激憤的民眾也將輿論矛頭直指政府主管部門——美國礦山安全健康局，質(zhì)問該局：“工作是否到位？監(jiān)管是否得當(dāng)？”

作為對礦山安全負有監(jiān)管職責(zé)的部門，處于風(fēng)口浪尖的美國礦山安全健康局在事故發(fā)生第二天，就將原本在該局網(wǎng)站上“煤礦警告、命令和安全”數(shù)據(jù)庫中，關(guān)于上大支礦的相關(guān)監(jiān)管數(shù)據(jù)打包，專門放到一個文件中，以方便網(wǎng)民瀏覽。公開的數(shù)據(jù)是該局對上大支礦進行監(jiān)管的上千條監(jiān)管信息的流水記錄，每一條記錄都包括檢查時間、結(jié)果、違反的法律條款、處理意見、罰款多少、已繳納多少、是否申訴等。這些數(shù)據(jù)表明，上大支礦的安全早已存在問題，僅2010年3月就有53條違規(guī)記錄。為何該礦頻頻違規(guī)被處罰卻沒有被停產(chǎn)或關(guān)閉？原來，是美國現(xiàn)行法律設(shè)定了申訴制度。即：企業(yè)可以對政府部門做出的處理提出申訴，在申訴結(jié)果出來之前，處理不能執(zhí)行。但申訴過程復(fù)雜冗長，梅西公司正好以此作為緩兵之計，不斷對監(jiān)管部門做出的處理提出申訴，導(dǎo)致煤礦屢次違規(guī)卻一直沒有被停產(chǎn)或關(guān)閉直至事故發(fā)生。4月15日，時任美國總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表講話，對礦難做了基本結(jié)論。他認為，礦難發(fā)生原因主要有兩個：一是梅西公司管理不善，二是復(fù)雜冗長的申訴制度縱容了事故隱患長期存在，導(dǎo)致政府沒有及時關(guān)閉該礦。于是，他督促國會立即研究新法規(guī)，堵塞利用申訴制度拖延處罰的漏洞。在談到政府監(jiān)管時，他則表示，礦山安全健康局要積極檢視當(dāng)前的工作程序和方法，以確保煤礦安全。

對三進造船廠進行執(zhí)法檢查

從事故分析中得到的啟示

以上事故案例給我們很多啟示。事故發(fā)生后的責(zé)任追究應(yīng)該使相關(guān)責(zé)任人受到懲戒，但更重要的是要找準事故原因采取措施徹底解決，杜絕同類事故重復(fù)發(fā)生。礦山安全健康局對數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集、公開和利用，值得參考和借鑒。

依法行政是政府行為首要遵循?！胺o授權(quán)不能為”是政府部門行政行為的基本原則。1968年，美國出臺了歷史上最嚴格、最全面的煤礦安全法規(guī)。該法規(guī)規(guī)定，全國所有的地下煤礦每年必須接受聯(lián)邦機構(gòu)的4次檢查，違規(guī)者將受到罰款和刑事起訴。作為代表聯(lián)邦機構(gòu)行使安全監(jiān)察權(quán)的礦山安全健康局，必須按照規(guī)定對地下煤礦遵法守法等情況進行安全監(jiān)察。通過公開的信息看，該局能夠按照規(guī)定要求對上大支礦進行安全監(jiān)察，查出大量違法違規(guī)行為，并依法進行了罰款等處理。如數(shù)據(jù)表明，上大支礦在2009年就有515條違規(guī)記錄，并被處以總計為897325美元的罰款，違規(guī)次數(shù)是全國煤礦平均水平的11.6倍。但企業(yè)在申訴期間不履行查處決定同樣是法律規(guī)定，雖然監(jiān)管部門也可能知道該礦是采取這種手段“軟對抗”，但“法無禁止皆可為”，監(jiān)管部門也無權(quán)干涉。

從立法性質(zhì)說，法律要相對滯后于其所約束的對象，需要通過被約束對象的不適應(yīng)、不適用來推動法律自身的修改完善。但無論法律處于建立、完善時期還是修訂、滯后階段，其成文且具備法律效力的規(guī)定毫無疑問要成為全社會的共同規(guī)范，任何部門、企業(yè)和個人都不能觸碰。法律的制定具備嚴格的科學(xué)性、規(guī)范性、強制性和穩(wěn)定性，與法規(guī)、規(guī)章、標準體系、規(guī)范性文件和領(lǐng)導(dǎo)講話等相比具有至高無上的法律效力。當(dāng)前，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動具有極強的靈活性和延展性，在剛性的法律規(guī)定面前，很容易變身甚至隱身。作為執(zhí)法手段和查處措施卻不能隨之變身和隱身，即便對方有躲避的故意。如在該案例中，礦山安全健康局也應(yīng)該知道上大支礦是在利用申訴機會繼續(xù)違法生產(chǎn)，但面對法規(guī)明確賦予他們的權(quán)利不能“越雷池半步”?？此剖菍`法行為的姑息和放縱，但這種對法律的敬畏和維護，其意義要遠遠超過對某一件事情產(chǎn)生的影響。

事故調(diào)查要由問責(zé)向問題轉(zhuǎn)變。

每當(dāng)事故發(fā)生，都要進行嚴肅認真的事故調(diào)查，對相關(guān)單位和責(zé)任人進行責(zé)任追究，查清事故發(fā)生原因，對事故根源提出針對性意見，實現(xiàn)“亡羊補牢”。上述案例事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上大支礦是在利用申訴期間不執(zhí)行查處的規(guī)定繼續(xù)違法生產(chǎn)造成事故發(fā)生。因此，總統(tǒng)下令督促國會立即研究新法規(guī)，堵塞這一漏洞，就是存在問題找問題，有問題解決問題。例如，1996年香港嘉利大廈發(fā)生火災(zāi)，造成41人死亡和80人受傷。該起事故調(diào)查結(jié)束后，同樣沒有追究任何個人的法律責(zé)任，而是把事故原因歸于當(dāng)時公共安全體制與機制上存在的問題，推動了包括消防在內(nèi)的公共安全領(lǐng)域的一系列制度化建設(shè)，使香港應(yīng)對重特大事故的能力明顯提高。

相比之下，當(dāng)前我們以嚴厲問責(zé)為主要導(dǎo)向的事故調(diào)查方式，使相關(guān)職能部門尤其是身負“屬地管理”責(zé)任的基層安監(jiān)人員沒有安全感和歸屬感，不利于吸納和留住優(yōu)秀人才。同時，嚴苛的責(zé)任追究還容易對公眾和媒體產(chǎn)生誤導(dǎo)，使公眾認為事故發(fā)生都是因為政府工作不力甚至相關(guān)人員失職瀆職，從而削弱了政府部門的公信力。例如，前幾年南方某市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)一家企業(yè)發(fā)生特大粉塵爆炸事故，事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)安監(jiān)機構(gòu)不健全、職責(zé)不明確等問題。后又對經(jīng)濟功能區(qū)安監(jiān)機構(gòu)設(shè)置問題進行了廣泛調(diào)研，發(fā)現(xiàn)并非個別現(xiàn)象。相關(guān)法律法規(guī)將開發(fā)區(qū)與鎮(zhèn)、街道辦事處相提并論，各類開發(fā)區(qū)已成安全監(jiān)管工作的短板，即便是發(fā)生重特大事故，仍未推動這一問題根本解決。

用信息公開促成信息對稱。在該案例中，美國礦山安全健康局之所以沒有受到責(zé)任追究，其在網(wǎng)站上公示的相關(guān)數(shù)據(jù)信息成為免責(zé)的最有力證據(jù)。當(dāng)然，除了有數(shù)據(jù)信息證明其依法履職之外，還要具備數(shù)據(jù)真實、公示及時、方便查閱和能被采信等幾個因素。相比之下，我們的職能部門尤其是基層安監(jiān)人員也都在工作中形成并積累了大量檢查、會議和查處記錄等資料。但在事故調(diào)查中，這些資料往往被視若不見，也不被采信?？梢?，我們的監(jiān)管人員缺少制作、收集、公示、利用數(shù)據(jù)的習(xí)慣，負責(zé)事故調(diào)查尤其是責(zé)任追究的人員也不具備相信數(shù)據(jù)、采信數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)的認識。《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位的從業(yè)人員具有知情權(quán)，而企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況和監(jiān)管部門對企業(yè)的查處情況都屬于知情權(quán)的重要組成部分。顯然，存在違法行為的企業(yè)，不希望從業(yè)人員及時獲知這些信息，造成事實上“信息不對稱”，根源就是信息不公開。

對中國石油進行執(zhí)法檢查

美國著名經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格勒曾提出“信息不對稱理論”。該理論指出，掌握信息多的人在社會競爭中處于有利地位，信息貧乏的則處于不利地位。前者可以通過向后者有償轉(zhuǎn)讓信息來獲取利益，無償轉(zhuǎn)讓則收獲“善意”；只有信息自由流動，各方掌握相同的信息之后，彼此才能建立信任。在該案例中，礦工、煤礦和監(jiān)管部門顯然存在著對煤礦是否安全信息的不對稱，使得不能及時掌握信息的礦工處于弱勢。因此，美國煤礦法明確規(guī)定，所有的信息公開都是為了保護礦工的安全，所以礦山安全健康局每次履行監(jiān)管職能之后，都必須依法公開檢查結(jié)果等各項數(shù)據(jù)。這種免費、及時、主動的信息公開，不僅改變了礦工“信息不對稱”的弱勢地位，也向全社會傳遞了善意，博得了信任，使礦山安全健康局作為政府監(jiān)管部門能夠在輿論追責(zé)中化解壓力成功免責(zé)。因此說，信息公開也是政府部門的一種自我保護，通過公開真實信息，讓誰對誰錯處于陽光之下，板子到底該打到誰身上一目了然。

“雙隨機一公開”是相關(guān)職能部門開展執(zhí)法工作的必然要求，尤其是“一公開”要求執(zhí)法工作的內(nèi)容、標準、時限和依據(jù)等都要及時、真實、如實向全社會公開。但在實際工作中，不愿、不想公開甚至公開虛假信息等現(xiàn)象還一定程度存在。一方面是增加了程序和工作量，也讓本可以操作的彈性消失；另一方面則是對信息公開作用和效果的忽視或無視。事故調(diào)查尤其是責(zé)任追究如果也能如該案例那樣，通過信息公開促進信息對稱，從而規(guī)避責(zé)任追究，那“大數(shù)據(jù)”“信息公開”這些要求自然會被認可、追捧并積極落實。

照單盡職免責(zé)必須明確“單”“職”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出“照單盡職免責(zé)”，讓廣大基層安監(jiān)人員歡欣鼓舞。但也發(fā)現(xiàn)，“照單”的“單”不知何物，“盡職”的“職”亦不夠明確。近年來的幾起事故調(diào)查中，一些行業(yè)主管部門人員被追究責(zé)任，不少安監(jiān)人員因“綜合監(jiān)管不力”被“捆綁”究責(zé)。安監(jiān)部門確實負有綜合監(jiān)管職責(zé)，但實施主體應(yīng)該是同級政府的安委會及其辦公室。所謂綜合監(jiān)管大多是發(fā)文、開會、調(diào)度，一些安全生產(chǎn)重要行業(yè)領(lǐng)域如道路交通、海洋漁業(yè)、建筑等，安監(jiān)部門根本無法進入，但一旦發(fā)生事故，指標和究責(zé)卻無處可逃。

再看該案例，美國礦山安全健康局之所以在發(fā)生事故后未被追究責(zé)任，正是基于其有明確的可以免責(zé)的“單”和清楚的“職”?！皢巍本褪恰皩Φ叵旅旱V每年不少于4次檢查”和“雷諾備忘案”，即：任何文件一經(jīng)產(chǎn)生就將被默認為“可以公開”，如果認為不能公開，必須陳述提供特別理由。所以，美國礦山安全健康局嚴格落實“雷諾備忘案”，堅持在每一時間發(fā)布、公開各種檢查信息。“職”就是按照相關(guān)規(guī)定嚴格進行檢查監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的違法行為依法進行查處。如2010年1月7日，檢查發(fā)現(xiàn)上大支礦存在通風(fēng)設(shè)施問題，遂依法處以66142美元罰款。

而在我們國內(nèi)一起故事調(diào)查中，某鎮(zhèn)安監(jiān)站工作人員被以“對安全生產(chǎn)工作職責(zé)不清，日常監(jiān)管隨意，檢查記錄殘缺不全”為由追究瀆職犯罪?！栋踩a(chǎn)法》規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)，加強對本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)?！痹诖艘?guī)定中，無論是“按照職責(zé)”“監(jiān)督檢查”還是“協(xié)助”“監(jiān)督管理”等，都沒有可以量化、細化、明確化的權(quán)威界定，也就必然會“對安全生產(chǎn)工作職責(zé)不清”。而所謂的“日常監(jiān)管隨意”“檢查記錄殘缺不全”則更反映出事故調(diào)查和責(zé)任追究的隨意性。

再例如，某市曾先后發(fā)生過兩起事故，一起事故是因某員工違章操作造成自身死亡，經(jīng)調(diào)查被認定為生產(chǎn)安全責(zé)任事故，該企業(yè)也被認定為事故責(zé)任單位被處罰。企業(yè)雖然接受處罰，但認為自己已按規(guī)定要求開展了教育培訓(xùn)，該員工仍違章操作，作為企業(yè)無法控制。事故調(diào)查組雖也認同企業(yè)按依法依規(guī)開展了教育培訓(xùn)，但以“發(fā)生事故是因為安全意識不強、安全意識不強是因為教育培訓(xùn)不到位”為由，倒推企業(yè)負有責(zé)任。另一起事故是因為某員工在操作起重設(shè)備時玩手機游戲，誤操作導(dǎo)致事故發(fā)生。調(diào)查組經(jīng)調(diào)查認定，企業(yè)按要求開展了相關(guān)教育培訓(xùn)，員工在操作時玩游戲?qū)儆谄髽I(yè)不可控的故意違章，應(yīng)由該員工承擔(dān)全部責(zé)任，企業(yè)未被追究。兩起不同結(jié)果的事故調(diào)查導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)生了兩種截然不同的認識和后果：前者使企業(yè)認為，即便自己工作都開展了，只要發(fā)生事故就有責(zé)任，所以干和不干一樣。后者則使企業(yè)認為，只要按規(guī)定要求開展了工作，即便發(fā)生事故也可以不承擔(dān)責(zé)任。不同的調(diào)查處理結(jié)果產(chǎn)生的直接和間接效應(yīng)堪稱天壤之別發(fā)人深省。對企業(yè)如此，對政府部門亦如此。在剛剛公布的一起重大爆炸事故調(diào)查報告中，總共被追究責(zé)任的40人中有34人是政府部門人員，占究責(zé)人數(shù)的85%，究責(zé)原因又是模棱兩可的“監(jiān)管不力”“工作不力”“指導(dǎo)不力”，而企業(yè)只有6人被究責(zé)。如此調(diào)查結(jié)果和究責(zé)比例當(dāng)然會引發(fā)疑惑：到底誰是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體？責(zé)任主體為何不是究責(zé)主體？

從數(shù)據(jù)的性質(zhì)上看，數(shù)據(jù)就是證據(jù)；從數(shù)據(jù)的作用上看，數(shù)量就是力量。因此，對于安全監(jiān)管工作來說，重視并促成“數(shù)據(jù)→大數(shù)據(jù)→信息→決策”的形成，不但現(xiàn)實，而且必要、緊迫。必須承認，當(dāng)前我們?nèi)狈Φ牟皇强晒┦占玫臄?shù)據(jù)，也不是收集數(shù)據(jù)的手段，而是收集數(shù)據(jù)的意識。如果說收集數(shù)據(jù)是一種意識，使用數(shù)據(jù)是一種習(xí)慣，那開放數(shù)據(jù)則是一種態(tài)度、一種擔(dān)當(dāng)、一種自信。我們也應(yīng)該通過典型行為實施、典型案件查處和典型事故調(diào)查等，來推動、提振甚至顛覆我們對數(shù)據(jù)的看法、認識和態(tài)度。