高質(zhì)量行政執(zhí)法保障高質(zhì)量安全發(fā)展

文、圖／江蘇省南通市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 邰江淼 徐榮 保劍 東鑫

黨的十九大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要向高質(zhì)量的方向發(fā)展”，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)在高速增長(zhǎng)后突破結(jié)構(gòu)性矛盾和資源環(huán)境瓶頸，適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必由之路。安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾根本利益和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，更關(guān)系到高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程。2016年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》明確安監(jiān)部門為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，即執(zhí)法就是安監(jiān)部門的神圣使命。通過(guò)近年來(lái)的工作實(shí)踐與走訪調(diào)查，南通市安監(jiān)局切實(shí)感受到嚴(yán)抓安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，是“打非治違”、強(qiáng)化普法效果，倒逼企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，減少事故發(fā)生，實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展的最有力手段。同時(shí)，南通市安監(jiān)局形成了一套相對(duì)完善的高質(zhì)量安全生產(chǎn)行政執(zhí)法（以下簡(jiǎn)稱：高質(zhì)量執(zhí)法）工作思路，也取得了明顯成效，全市事故起數(shù)和死亡人數(shù)持續(xù)“雙下降”。

高質(zhì)量執(zhí)法及高質(zhì)量安全發(fā)展的內(nèi)涵

從行政執(zhí)法角度看，高質(zhì)量執(zhí)法應(yīng)包含六個(gè)特性：一是執(zhí)法依據(jù)的準(zhǔn)確性。權(quán)自法出，權(quán)依法行。安監(jiān)部門在實(shí)施安全生產(chǎn)行政執(zhí)法時(shí)，必須依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，安監(jiān)部門不得作出損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。二是執(zhí)法程序的規(guī)范性。安監(jiān)執(zhí)法人員要按照權(quán)力清單和責(zé)任清單行使權(quán)力和履行職責(zé)，嚴(yán)格按照行政執(zhí)法的法定程序辦案。三是處罰裁量的法理性。安監(jiān)部門實(shí)施行政執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正原則，行政行為要客觀、適度，符合公平正義等法律理性。要根據(jù)當(dāng)事人違法行為的性質(zhì)、情節(jié)等因素客觀劃分處罰檔次，并綜合考慮當(dāng)事人的糾違態(tài)度、整改措施等，在裁量幅度范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。四是違法事實(shí)的鐵定性。違法事實(shí)鐵定，是對(duì)查辦案件的基本要求。執(zhí)法人員要對(duì)當(dāng)事人違法行為的依據(jù)及證據(jù)等調(diào)查及認(rèn)定清楚，實(shí)施嚴(yán)格執(zhí)法，反之則無(wú)法實(shí)施處罰。五是執(zhí)法過(guò)程的警示性。按照倡導(dǎo)誠(chéng)實(shí)守信，懲戒失信行為的原則，執(zhí)法人員在對(duì)企業(yè)實(shí)施安全生產(chǎn)行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求被罰企業(yè)作出相應(yīng)承諾，以儆效尤，警鐘長(zhǎng)鳴。六是執(zhí)法結(jié)果的威懾性。要與“安全生產(chǎn)違法行為信息庫(kù)”有機(jī)結(jié)合，對(duì)典型案例實(shí)行通報(bào)，解決同一違法行為在同一區(qū)域反復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題，達(dá)到“執(zhí)法一家、教育一片”效果。

2018年6月4日，南通市安監(jiān)局召開全市安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法暨“以案釋法”視頻會(huì)議

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，安全和發(fā)展要同步推進(jìn)。習(xí)近平總書記指出“人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)。這必須作為一條不可逾越的紅線?！背浞煮w現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，釋放出“安全為人民”的鮮明價(jià)值導(dǎo)向，更回答了做好安全生產(chǎn)工作的認(rèn)識(shí)論和方法論問(wèn)題，這就是要處理好發(fā)展與安全的關(guān)系。只有正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系，才能筑牢安全生產(chǎn)的根基，提升全社會(huì)安全生產(chǎn)整體水平。安全生產(chǎn)不能是“一陣風(fēng)”，唯有將安全理念貫穿生產(chǎn)全程，使安全意識(shí)成為全民共識(shí)，生產(chǎn)安全意識(shí)、生命紅線意識(shí)深入人心，滲透到每個(gè)企業(yè)職工、管理人員、領(lǐng)導(dǎo)層的血液里，使生產(chǎn)安全成為常態(tài)，使安全生產(chǎn)成為企業(yè)文化的關(guān)鍵核心內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能高質(zhì)高效。從安全生產(chǎn)底線角度來(lái)看，高質(zhì)量安全發(fā)展其中一項(xiàng)重要內(nèi)涵就是更低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展，不僅是確保不發(fā)生較大以上事故，也不僅是不發(fā)生一般亡人事故或重傷事故，而是確保任何時(shí)候都有十分嚴(yán)密可行的科學(xué)機(jī)制和制度，能夠杜絕和防止各類事故的發(fā)生。國(guó)家為了確立全社會(huì)的安全理念、建立安全生產(chǎn)保障制度、實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)，出臺(tái)了許多安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，而且特別強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、依法治安，對(duì)安全生產(chǎn)違法行為強(qiáng)化了打擊力度。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全社會(huì)要求通過(guò)高質(zhì)量執(zhí)法保障高質(zhì)量安全發(fā)展，也只有高質(zhì)量執(zhí)法才能保障高質(zhì)量安全發(fā)展。

高質(zhì)量執(zhí)法的構(gòu)成要素

高質(zhì)量執(zhí)法構(gòu)成要素主要包括執(zhí)法人員、執(zhí)法行為、執(zhí)法程序和執(zhí)法依據(jù)四個(gè)方面。

高素質(zhì)的執(zhí)法人員是高質(zhì)量執(zhí)法的保障?！案咚刭|(zhì)”三個(gè)字，是新時(shí)代安監(jiān)執(zhí)法人員的一項(xiàng)綜合指標(biāo)，代表執(zhí)法人員五方面能力。一是堅(jiān)定的政治品德。政治品德是安監(jiān)執(zhí)法人員的基本素質(zhì)，執(zhí)法人員只有堅(jiān)定社會(huì)主義信仰與中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能正確理解和貫徹落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨和習(xí)近平總書記關(guān)于“高質(zhì)量發(fā)展”的具體思路和方針政策，才能做到依法行政。二是牢固的法律觀念。法律法規(guī)是安監(jiān)執(zhí)法人員遵守的底線，也是關(guān)鍵素質(zhì)。執(zhí)法人員在執(zhí)法辦案過(guò)程中一定要樹立底線思維，嚴(yán)格依法辦事，否則就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不徹底、執(zhí)法過(guò)程含糊不清、執(zhí)法結(jié)果不具說(shuō)服力的情況，這樣執(zhí)法的意義也就不復(fù)存在。三是過(guò)硬的業(yè)務(wù)技能。業(yè)務(wù)能力是安監(jiān)執(zhí)法人員的核心素質(zhì)，執(zhí)法人員只有具備過(guò)硬的執(zhí)法辦案能力、較強(qiáng)的人際溝通能力等，才能做到規(guī)范執(zhí)法、和諧執(zhí)法。四是高尚的為民情懷。為民服務(wù)是安監(jiān)執(zhí)法人員的必備素質(zhì)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“百姓的事，再小也是大事，與其相關(guān)的工作人員要始終把人民群眾的問(wèn)題放在首位，為百姓安居樂(lè)業(yè)提供強(qiáng)有力保障”。而安全生產(chǎn)事關(guān)全社會(huì)的公共利益，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具備“為人民服務(wù)”“百姓為先”的宗旨意識(shí)，這樣才能維護(hù)公眾利益。五是強(qiáng)健的身體素質(zhì)。身體是革命的本錢，沒(méi)有健康的身體，工作就無(wú)從談起，何況安監(jiān)工作需要經(jīng)常外出檢查，查處安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為，責(zé)任大、壓力大、工作辛苦，這勢(shì)必要求我們執(zhí)法人員既要有良好的心理素質(zhì)，又要不斷加強(qiáng)身體與心理鍛煉，自我調(diào)節(jié)，以飽滿的熱情、樂(lè)觀的態(tài)度投身于執(zhí)法工作中，為人民利益保駕護(hù)航。

高標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法行為是高質(zhì)量執(zhí)法的體現(xiàn)。安監(jiān)執(zhí)法從本質(zhì)上說(shuō)，是執(zhí)法人員行使管理權(quán)利、履職盡責(zé)的活動(dòng)。而在執(zhí)法活動(dòng)中，粗暴執(zhí)法等不文明現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不但影響執(zhí)法人員形象，而且削弱法制的公信力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要增強(qiáng)執(zhí)法主體依法履職能力，樹立執(zhí)法為民理念，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理中都能感受到社會(huì)的公平正義”。同時(shí)，文明執(zhí)法是執(zhí)法人員的必備內(nèi)涵，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)、維護(hù)社會(huì)公平正義的基本要求。文明執(zhí)法，要堅(jiān)持教育為先，執(zhí)法為民，推行說(shuō)理式執(zhí)法。在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法同時(shí)，要為常見(jiàn)安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為制定自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，在法律法規(guī)允許的前提下合情合理予以處置。只有努力做到法、理、情融于一體，堅(jiān)持以法為據(jù)、以理服人、以情感人，才能發(fā)揮高質(zhì)量執(zhí)法最大效益。

嚴(yán)格的執(zhí)法程序是高質(zhì)量執(zhí)法的關(guān)鍵。執(zhí)法程序違法，執(zhí)法效能趨零。黨的十八屆四中全會(huì)提出了推行行政執(zhí)法公示制度、建立全過(guò)程記錄制度、嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度等行政執(zhí)法三項(xiàng)制度，在行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查六類行政執(zhí)法行為中選擇全部或者部分開展試點(diǎn)。這不僅是對(duì)執(zhí)法程序的嚴(yán)格要求，還是對(duì)執(zhí)法者職業(yè)化的嚴(yán)格把控，更是對(duì)人民利益的保護(hù)。因此，要嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法程序，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法，要對(duì)執(zhí)法檢查、詢問(wèn)調(diào)查實(shí)行全過(guò)程音像記錄，確保執(zhí)法公開、公平、公正。要將執(zhí)法每個(gè)環(huán)節(jié)分解細(xì)化，落實(shí)崗位責(zé)任，確保每起案件程序合法。同時(shí)要健全完善執(zhí)法文書臺(tái)賬，提高案卷質(zhì)量。

南通市安監(jiān)局執(zhí)法人員在企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查

充分的執(zhí)法依據(jù)是高質(zhì)量執(zhí)法的根本。安全生產(chǎn)法律法規(guī)是執(zhí)法的準(zhǔn)繩和依據(jù)，也是執(zhí)法的前提，更是高質(zhì)量執(zhí)法的根本，關(guān)系到執(zhí)法結(jié)果的合法性。執(zhí)法過(guò)程中一旦適用法律錯(cuò)誤，就會(huì)導(dǎo)致復(fù)議被撤銷、行政敗訴情形發(fā)生。為此，要求執(zhí)法人員要善于梳理和學(xué)習(xí)法律法規(guī)，在執(zhí)法過(guò)程中根據(jù)鐵定的違法事實(shí)，嚴(yán)格找準(zhǔn)執(zhí)法依據(jù)，實(shí)施精準(zhǔn)執(zhí)法。南通市安監(jiān)局在江蘇省安監(jiān)局的指導(dǎo)下，于2017年對(duì)涉及安全生產(chǎn)執(zhí)法的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行了梳理，在認(rèn)真理解每個(gè)法條的本意、結(jié)合違法行為的實(shí)際表現(xiàn)，從達(dá)到“簡(jiǎn)潔有效、規(guī)范執(zhí)法、懲教結(jié)合和和諧執(zhí)法”的效果角度，起草出臺(tái)了行政處罰實(shí)施細(xì)則并上升為《江蘇省安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量實(shí)施細(xì)則》，使得執(zhí)法人員有了嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的執(zhí)法依據(jù)。

高質(zhì)量執(zhí)法的科學(xué)運(yùn)行機(jī)制

在高質(zhì)量執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制方面，南通市安監(jiān)局在實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)出一套切實(shí)可行的高質(zhì)量執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制。從法制環(huán)境、法律體系、監(jiān)管監(jiān)督以及信息化驅(qū)動(dòng)四方面，保障高質(zhì)量執(zhí)法常態(tài)化運(yùn)行。

努力營(yíng)造法制、法治良好安全環(huán)境，激發(fā)高質(zhì)量執(zhí)法動(dòng)力。建立安全宣傳教育體系，堅(jiān)持正面宣傳、反面曝光、事故警示相結(jié)合，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，普及安全生產(chǎn)法律法規(guī)知識(shí)，提高企業(yè)主體和個(gè)人的安全意識(shí)，在全社會(huì)營(yíng)造人人知法、守法、護(hù)法的良好環(huán)境，使執(zhí)法者自覺(jué)維護(hù)法律尊嚴(yán)，違法者感知法律的威嚴(yán)，守法者得到法律的保護(hù)，進(jìn)而維護(hù)高質(zhì)量安全發(fā)展。要嚴(yán)格實(shí)施企業(yè)安全生產(chǎn)失信行為懲戒，以達(dá)到高質(zhì)量執(zhí)法警示震懾效應(yīng)。對(duì)有影響的典型案件，通報(bào)其查處情況，進(jìn)行信息公開，以儆效尤。對(duì)列入“黑名單”管理的企業(yè)，在投資、保險(xiǎn)稅收、政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、土地出讓等方面一律給予限制；對(duì)被追究刑事責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者一律實(shí)施職業(yè)禁入；對(duì)弄虛作假的中介機(jī)構(gòu)一律實(shí)施行業(yè)禁入。

努力完善安全生產(chǎn)法律、法規(guī)體系，奠定高質(zhì)量執(zhí)法基礎(chǔ)。完善法律法規(guī)體系是安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的基石和前提，上至母法，下至規(guī)章。目前，我國(guó)法律法規(guī)體系的建立，正趕上了百年一遇的大好時(shí)機(jī)。全國(guó)人大、省級(jí)以上人民政府和有部分立法權(quán)的地級(jí)以上政府要與時(shí)俱進(jìn)、不斷健全、建立、修訂相關(guān)安全生產(chǎn)法律法規(guī)，逐步形成適應(yīng)新時(shí)代安全生產(chǎn)發(fā)展形勢(shì)的完備的法律、法規(guī)體系，為高質(zhì)量執(zhí)法奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

努力構(gòu)建嚴(yán)密高效的監(jiān)督監(jiān)察系統(tǒng)，檢驗(yàn)高質(zhì)量執(zhí)法效果。一是制度監(jiān)督。建立完善執(zhí)法規(guī)范、守則、準(zhǔn)則，健全執(zhí)法公示、執(zhí)法過(guò)程記錄、執(zhí)法決定法制審核、執(zhí)法結(jié)果定期匯總、執(zhí)法行為過(guò)錯(cuò)追究等制度，實(shí)施內(nèi)部管理監(jiān)督，確保執(zhí)法規(guī)范運(yùn)行。二是法制監(jiān)督。由法制等部門對(duì)行政處罰卷宗進(jìn)行專業(yè)、系統(tǒng)監(jiān)督，不斷凈化內(nèi)部體系，讓“紅臉出汗”成為常態(tài)，防止小病拖成大病，提升執(zhí)法水平。三是輿論監(jiān)督。建立執(zhí)法信息公開機(jī)制，對(duì)行政處罰案件錄入安全生產(chǎn)違法行為信息庫(kù)，并予以公示。對(duì)典型的行政處罰案件邀請(qǐng)人大代表、律師、新聞媒體等予以監(jiān)督，檢驗(yàn)執(zhí)法工作。四是群眾監(jiān)督。向社會(huì)公開執(zhí)法證號(hào)、執(zhí)法過(guò)程、執(zhí)法結(jié)果、執(zhí)法案卷，由社會(huì)公開監(jiān)督，保證高質(zhì)量執(zhí)法在陽(yáng)光下運(yùn)行。

努力提供比較完備的投入支撐保障，提升高質(zhì)量執(zhí)法水平。當(dāng)前，執(zhí)法人員對(duì)企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)情況較為復(fù)雜，很多違法違規(guī)行為的查處需要借助執(zhí)法設(shè)備加以定性，傳統(tǒng)單一的執(zhí)法模式已無(wú)法滿足新時(shí)代執(zhí)法需求，跟不上時(shí)代的發(fā)展步伐。為此，亟需提升執(zhí)法的信息化水平和實(shí)力，促使高質(zhì)量執(zhí)法與時(shí)俱進(jìn)。要保障執(zhí)法工作的必要投入，將人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算管理，并配備專門的辦公場(chǎng)所、執(zhí)法車輛，配備滿足需要的檢測(cè)設(shè)備和安全防護(hù)用品等，提高執(zhí)法效率，確保執(zhí)法質(zhì)量。要運(yùn)用執(zhí)法信息技術(shù)手段，努力推廣并使用移動(dòng)執(zhí)法終端，提升執(zhí)法信息化水平。同時(shí)，要充分利用視頻會(huì)議進(jìn)行執(zhí)法業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、加強(qiáng)以案釋法交流互動(dòng)、邀請(qǐng)專業(yè)人士教學(xué)培訓(xùn)等，提升高質(zhì)量執(zhí)法水平。

南通市安監(jiān)局執(zhí)法人員對(duì)企業(yè)違法行為進(jìn)行調(diào)查取證

高質(zhì)量安全發(fā)展需要高質(zhì)量安全生產(chǎn)活動(dòng)，更需要高質(zhì)量執(zhí)法予以有效保障。2018年，南通市安監(jiān)局將繼續(xù)深入貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》，緊扣高質(zhì)量發(fā)展要求，集中力量，心無(wú)旁騖，持續(xù)深入開展高質(zhì)量執(zhí)法，倒逼企業(yè)高質(zhì)量落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效，全面提升企業(yè)安全管理水平，推進(jìn)“兩聚一高”新實(shí)踐，為南通擔(dān)當(dāng)好江蘇“一個(gè)龍頭、三個(gè)先鋒”作出新的更大貢獻(xiàn)。