創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市的實(shí)踐探討

孫慶剛

創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市是中央強(qiáng)化城市運(yùn)行安全保障的重要決策部署，是提高城市治理能力、推進(jìn)城市安全發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要載體和有力抓手。城市作為人口與經(jīng)濟(jì)活動的空間集中體，包括城市人口、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等眾多系統(tǒng)，并與外部環(huán)境進(jìn)行大量頻繁的物質(zhì)、能量和信息交換，具有鮮明的動態(tài)性、耦合性、系統(tǒng)性特征。推動城市安全發(fā)展就是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與保障人身安全之間的動態(tài)協(xié)調(diào)適應(yīng)和相互促進(jìn)，在城市發(fā)展中保持對各類突發(fā)事件危害的有效防范和抵御。

做好城市安全發(fā)展頂層設(shè)計(jì)

城市安全網(wǎng)格化管理

從廣義上說，影響城市安全的因素主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等。由于部分城市近年來接連發(fā)生生產(chǎn)安全重特大事故，暴露出城市在安全生產(chǎn)領(lǐng)域存在的短板和漏洞。立足于當(dāng)前工作重點(diǎn)和突出問題，現(xiàn)階段城市安全范疇可先以防范事故災(zāi)難為主，并綜合考慮自然災(zāi)害類事件的防范。因此，當(dāng)前創(chuàng)建安全發(fā)展示范城市圍繞提升事故災(zāi)難和自然災(zāi)害方面的安全防范水平和治理保障能力為主要內(nèi)容，謀劃城市安全發(fā)展工作格局。

確立黨政負(fù)責(zé)和共建共治相結(jié)合的格局。把推進(jìn)城市安全發(fā)展作為黨和政府對人民利益高度負(fù)責(zé)的具體體現(xiàn)，在市委市政府牽頭主導(dǎo)下推進(jìn)安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作。建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管的創(chuàng)建工作格局，明確市委市政府相關(guān)部門在創(chuàng)建工作中的任務(wù)分工，嚴(yán)格落實(shí)“三個必須”，形成齊抓共管的工作合力，發(fā)動全社會共同做好創(chuàng)建工作，引導(dǎo)廣大市民共同參與創(chuàng)建工作，變“政府獨(dú)奏”為“社會合唱”，打造共建共治共享的社會治理新格局。

確立對標(biāo)創(chuàng)建和系統(tǒng)治理相結(jié)合的格局。從城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行等各環(huán)節(jié)，逐一對標(biāo)安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，對照查找城市安全管理的漏洞和短板，通過安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建達(dá)標(biāo)工作，構(gòu)建安全發(fā)展長效機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)城市安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，有力夯實(shí)安全基礎(chǔ)、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展，使創(chuàng)建過程真正成為城市安全運(yùn)行能力水平提升的過程，使創(chuàng)建工作實(shí)實(shí)在在的為城市高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的安全保障。

確立風(fēng)控先行和分步推進(jìn)相結(jié)合的格局。把構(gòu)建風(fēng)險分級管控、隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險有效管控作為促進(jìn)城市安全發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。重點(diǎn)圍繞安全風(fēng)險評估工作，對城市安全狀況進(jìn)行總體梳理評估，全面開展城市風(fēng)險點(diǎn)、危險源的辨識，摸清風(fēng)險底數(shù)、實(shí)施評估分級，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破；在風(fēng)險評估工作成果的基礎(chǔ)上，以有效管控安全風(fēng)險為導(dǎo)向，分步驟、分階段，加強(qiáng)制度化的長效機(jī)制建設(shè)和本安型的安全發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)。

確立近期目標(biāo)與長期愿景相結(jié)合的格局。通過安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作，使城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局更加合理，安全風(fēng)險防控能力不斷增強(qiáng)，全民安全素質(zhì)持續(xù)提升，安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同步部署、同步推進(jìn)；在此基礎(chǔ)上，不斷完善提升綜合性、全方位、系統(tǒng)化的城市安全發(fā)展體系，城市安全治理能力現(xiàn)代化，安全韌性城市持續(xù)完善，安全發(fā)展環(huán)境明顯改善、安全文明程度顯著提升，全社會共享安康和諧發(fā)展成果。

開展城市安全風(fēng)險辨識評估

安全風(fēng)險評估是開展創(chuàng)建示范城市工作的前提和基礎(chǔ)，推動城市安全發(fā)展，首先要對城市安全風(fēng)險進(jìn)行全面辨識評估。從本質(zhì)上來說，在示范城市創(chuàng)建工作前期，必須要通過安全風(fēng)險評估對城市安全保障能力和安全運(yùn)行水平進(jìn)行“自查自檢”，明確城市安全管理的漏洞和短板。

風(fēng)險評估工作方式。從整體流程來看，采取示范先行、階段推進(jìn)的方式。可率先對城市核心和重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行安全風(fēng)險評估，達(dá)到示范作用、形成工作經(jīng)驗(yàn)，既突出評估重點(diǎn)、有代表性，又便于起步、有操作性；在前階段工作的基礎(chǔ)上，可將實(shí)踐證明有效的工作模式復(fù)制推廣到城市其他區(qū)域，全面完成安全風(fēng)險評估工作。

從具體操作來看，采取自查自報、閉環(huán)管理的方式。制定安全風(fēng)險辨識評估標(biāo)準(zhǔn)，分批次、分階段開展培訓(xùn)，督促和指導(dǎo)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對本企業(yè)、本區(qū)域自行進(jìn)行安全風(fēng)險辨識評估，并按要求上報辨識評估成果。通過對上報結(jié)果的核查，對安全風(fēng)險辨識評估工作的抽查，及時開展針對性培訓(xùn)提升辨識評估能力，形成PDCA閉環(huán)管理。

從成果應(yīng)用來看，采取綜合治理、網(wǎng)格管控的方式。有效管控安全風(fēng)險是城市安全風(fēng)險評估工作成果的重要體現(xiàn)?？沙浞忠劳兄腔鄢鞘谢蛐畔⒒脚_建設(shè)，基于安全風(fēng)險辨識評估結(jié)果，把安全風(fēng)險管控納入有關(guān)平臺系統(tǒng)建設(shè)的重要內(nèi)容，成為城市綜合治理的重要部分，形成安全風(fēng)險網(wǎng)格化、全覆蓋管控。

風(fēng)險評估工作內(nèi)容。安全風(fēng)險辨識評估本質(zhì)上是對危害因素及其可能出現(xiàn)的危險狀況危害性和可能性進(jìn)行辨識評估的過程。評估對象可包括工業(yè)生產(chǎn)區(qū)域類、人員密集場所類、工程施工項(xiàng)目類、公共設(shè)施設(shè)備類等。

評估工作主要包括：危害現(xiàn)狀分析，基于城市產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃、城市安全現(xiàn)狀以及事故情況等，對城市安全風(fēng)險現(xiàn)狀進(jìn)行總體評估；安全風(fēng)險辨識，將風(fēng)險來源分類，并從社會治理角度出發(fā)，劃分風(fēng)險辨識單元；制定或依據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對可能存在的安全風(fēng)險進(jìn)行辨識；安全風(fēng)險評估，從風(fēng)險發(fā)生可能性大小和后果嚴(yán)重性兩個方面，對安全風(fēng)險進(jìn)行評估，分類分級，并繪制安全風(fēng)險分布四色圖；安全風(fēng)險管控，基于安全風(fēng)險分布四色圖等風(fēng)險辨識評估成果，提出消除、替代、降低、隔離等風(fēng)險管控措施。

城市風(fēng)險場所監(jiān)控

風(fēng)險評估工作成果。形成評估報告。對城市安全基礎(chǔ)、主要安全風(fēng)險構(gòu)成分布、安全風(fēng)險防控整體水平及發(fā)展趨勢等進(jìn)行評估，為開展風(fēng)險評估工作提供基礎(chǔ)內(nèi)容。

編制規(guī)范指南。明確辨識評估主體、辨識單元劃分、評估工具應(yīng)用以及辨識評估程序等流程性和操作性的具體要求，形成開展安全風(fēng)險辨識評估的實(shí)操工作手冊。

制定辨識標(biāo)準(zhǔn)。針對城市不同行業(yè)領(lǐng)域和場所編制安全風(fēng)險辨識標(biāo)準(zhǔn)，為準(zhǔn)確開展安全風(fēng)險辨識以及劃分不同安全風(fēng)險的等級提供技術(shù)依據(jù)。

列出風(fēng)險清單。詳細(xì)描述安全風(fēng)險名稱分類、風(fēng)險狀況描述、風(fēng)險網(wǎng)格化坐標(biāo)、所屬單位和監(jiān)管部門、風(fēng)險等級以及管控措施等內(nèi)容。

繪制電子地圖。按照“紅、橙、黃、藍(lán)”（重大、較大、一般、低）將安全風(fēng)險劃分為4個等級，按照不同等級安全風(fēng)險的分布，繪制安全風(fēng)險分布四色圖。

出臺工作制度。建立城市安全風(fēng)險分級管控和事故隱患排查治理制度體系，進(jìn)一步明確城市安全風(fēng)險評估工作職責(zé)工作周期、工作模式等，確保安全風(fēng)險辨識評估工作規(guī)范化和常態(tài)化機(jī)制。

培訓(xùn)專業(yè)隊(duì)伍。在企業(yè)和政府層面建設(shè)能夠定期開展辨識、及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、動態(tài)評估風(fēng)險的專業(yè)隊(duì)伍，成為開展風(fēng)險自查自報的專業(yè)技術(shù)力量。

編制白皮書。根據(jù)城市安全風(fēng)險辨識評估成果，編制城市安全風(fēng)險白皮書，明確安全風(fēng)險及管控責(zé)任和管控措施，并及時更新和向社會發(fā)布。

筑牢城市安全發(fā)展保障基礎(chǔ)

加強(qiáng)城市安全源頭管控。以安全發(fā)展理念科學(xué)規(guī)劃城市發(fā)展，將安全要求落實(shí)到城市發(fā)展的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)。大力推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，持續(xù)推進(jìn)高危行業(yè)領(lǐng)域安全改造升級，完善高危行業(yè)企業(yè)退城入園、搬遷改造和退出轉(zhuǎn)產(chǎn)扶持獎勵政策，強(qiáng)力推行高危行業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營場所由城市人口密集區(qū)向城市周邊安全地帶“減量置換”。嚴(yán)格高危行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目審批，實(shí)行重大安全風(fēng)險“一票否決”。

夯實(shí)城市安全發(fā)展基礎(chǔ)。對城市生命線以及大型綜合體、大型游樂設(shè)施、電梯等運(yùn)行狀況進(jìn)行安全智能監(jiān)控，保障安全運(yùn)行。加強(qiáng)消防安全設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，因地制宜配備消防裝備、按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置消防通道；加快推進(jìn)城區(qū)鐵路平交道口立交化改造和城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有序推進(jìn)城市地下管網(wǎng)依據(jù)規(guī)劃采取綜合管廊模式進(jìn)行建設(shè)。建立各類自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，升級城市放射性廢物庫安全保衛(wèi)設(shè)施。

強(qiáng)化城市安全科技支撐。設(shè)立安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金并逐年遞增，加大城市安全運(yùn)行設(shè)施資金投入，加大安全和應(yīng)急領(lǐng)域科研項(xiàng)目支持力度，積極研發(fā)和推廣應(yīng)用先進(jìn)的風(fēng)險防控、災(zāi)害防治、預(yù)測預(yù)警、監(jiān)測監(jiān)控、個體防護(hù)、應(yīng)急處置、工程抗震等安全技術(shù)和產(chǎn)品，加快推進(jìn)高危行業(yè)領(lǐng)域“機(jī)械化換人、自動化減人”。加強(qiáng)安全生產(chǎn)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)實(shí)驗(yàn)室和平臺、檢測檢驗(yàn)等專業(yè)支撐能力建設(shè)。

營造城市安全發(fā)展環(huán)境。大力推進(jìn)中小學(xué)公共安全教育，建立完善中小學(xué)安全教育體系，增強(qiáng)中小學(xué)生安全意識和安全防范能力。推進(jìn)安全生產(chǎn)和防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育進(jìn)企業(yè)、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭、進(jìn)公共場所。發(fā)揮市場機(jī)制作用，加快推進(jìn)安全信用體系建設(shè)，大力實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險，切實(shí)發(fā)揮保險機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險評估管控和事故預(yù)防能力。積極推進(jìn)把防災(zāi)減災(zāi)和安全文化元素融入公園、街道、社區(qū)。

提升城市安全運(yùn)行治理水平

推進(jìn)城市安全依法治理。針對城市安全發(fā)展突出問題，加強(qiáng)地方性法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。建立完善安全生產(chǎn)行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度，依法明確安全監(jiān)管執(zhí)法決定的適用情形、時限要求、執(zhí)行責(zé)任，對于推諉或消極執(zhí)行、拒絕執(zhí)行停止供電、停止供應(yīng)民用爆炸物品等行為；建立下達(dá)執(zhí)法決定部門將有關(guān)情況提交移送行業(yè)主管部門或監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的機(jī)制；建立完善負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)部門未依法采取相應(yīng)執(zhí)法措施或降低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等行為實(shí)施問責(zé)的機(jī)制。

提升城市安全監(jiān)管效能。完善黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，加強(qiáng)負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)部門之間的工作銜接，推動安全生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)綜合執(zhí)法，建立行業(yè)主管部門牽頭、相關(guān)部門參與配合的聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制。完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，明確和落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)安全生產(chǎn)基層執(zhí)法力量建設(shè)，實(shí)行派駐執(zhí)法、委托執(zhí)法和政府購買服務(wù)等方式；加強(qiáng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和各類功能區(qū)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作；加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，充分運(yùn)用移動執(zhí)法終端、電子案卷等手段提高執(zhí)法效能。

嚴(yán)格城市安全監(jiān)督管理。加強(qiáng)城市棚戶區(qū)、城中村和危房改造過程中的安全監(jiān)督管理，嚴(yán)格治理城市建成區(qū)違法建設(shè)。建立健全大型群眾性活動安全管理制度，人員密集場所建立大客流監(jiān)測預(yù)警管理平臺和應(yīng)急管控處置機(jī)制。進(jìn)一步完善城市重大危險源辨識、申報、登記、監(jiān)管制度。加強(qiáng)老舊城區(qū)火災(zāi)隱患以及城市道路交通安全隱患排查治理，加強(qiáng)人員密集場所、鐵路公路等干道沿線、橋梁隧道、大型項(xiàng)目等周邊地質(zhì)災(zāi)害隱患排查治理，加強(qiáng)地震風(fēng)險普查及防控。完善網(wǎng)格化管理體系，建立區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格分級管控模式。

強(qiáng)化城市安全應(yīng)急管理。建立健全應(yīng)急信息溝通機(jī)制，健全多部門協(xié)同預(yù)警發(fā)布和響應(yīng)處置機(jī)制，強(qiáng)化應(yīng)急狀態(tài)下交通管制、警戒、疏散等防范措施；完善事故應(yīng)急救援預(yù)案，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)案與部門預(yù)案、企業(yè)預(yù)案、社區(qū)預(yù)案有效銜接，定期開展應(yīng)急演練；加強(qiáng)應(yīng)急救援專家隊(duì)伍和專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍建設(shè)，建立完善日常應(yīng)急救援技術(shù)服務(wù)制度；建設(shè)聯(lián)動互通、平戰(zhàn)兼?zhèn)涞膽?yīng)急管理平臺，具備信息報告、風(fēng)險隱患監(jiān)測、預(yù)測預(yù)警、輔助決策、指揮調(diào)度、應(yīng)急保障、應(yīng)急評估和模擬演練等功能，并實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理公共數(shù)據(jù)資源共享。

創(chuàng)建安全發(fā)展城市不是短時間內(nèi)搶工期、趕進(jìn)度的形象工程和面子工程，不能一蹴而就走捷徑，搞短期型運(yùn)動式的創(chuàng)建。必須要久久為功打好基礎(chǔ)，既要開展制度化的機(jī)制建設(shè)和短期內(nèi)的集中整治，也要加大投入，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施配套安全設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)安全改造升級、提升安全風(fēng)險防控能力建設(shè)，加強(qiáng)全社會安全意識、安全素質(zhì)的安全文化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會與城市安全協(xié)調(diào)發(fā)展、相互促進(jìn)。