我國安全生產與應急管理關系的變遷與整合：兼對 “11·28”張家口重大爆燃事故的反思

王宏偉

2018年春天，我國拉開國家應急管理體制改革的大幕，組建應急管理部。其中，除了職業(yè)安全健康職能劃歸新成立的衛(wèi)健委外，原國家安全監(jiān)管總局的其他職能并入應急管理部。這意味著國家安全監(jiān)管總局不復存在。從歷史發(fā)展看，安全生產脫胎于勞動保護，并經歷了一個與應急管理分立、交叉到融合的過程。由安全生產與應急管理關系的變遷來看，我國應構建整合式的應急模式和話語體系。最近，張家口“11·28”重大爆燃事故發(fā)生于企業(yè)與社會的交界面，以血的教訓說明了安全生產與應急管理整合的必要性。

前應急管理時代：安全生產與災害管理的分立

1986年，前蘇聯(lián)發(fā)生切爾諾貝利核電站泄露事故后，我國按照國際原子能機構的要求，加強核應急管理。由此，“應急管理”的概念引入中國，但它僅僅是指核應急管理、即核領域的安全生產。2003年“非典”后，我國著手打造以綜合性為特征的應急管理體系，突發(fā)事件被分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類。安全生產通過對企業(yè)或行業(yè)監(jiān)管的形式，主要預防與應對事故災難。在此之前，安全生產與應急管理的前身——災害管理幾乎沒有交集。

應急管理指涉的對象是突發(fā)事件。根據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，所謂的突發(fā)事件，是“指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。 我們所說的“突發(fā)事件”包含以下兩層含義：第一，在我國，突發(fā)事件主要包括四大類，即自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。第二，突發(fā)事件具有突發(fā)性、公共威脅性和緊急性三大基本特征。

在中文語境下，“突發(fā)事件”是一個內涵與外延十分豐富的語匯。在英文中，與“突發(fā)事件”相關聯(lián)的詞匯有事故（accident）、危機（crisis）、災害（disaster）、緊急事件(emergency)和巨災（calamity/catastrophe）等。國外學者認為，它們在損害程度、影響范圍、應急資源需求、恢復時間等方面存在著較大的差別。從事故、危機、緊急事件或災害到巨災，其損害程度逐漸加深，影響范圍逐漸擴大，恢復時間逐漸拉長，可調度資源逐漸減少。

但是，這些概念無一可與我們所使用的“突發(fā)事件”一詞完全照應，盡管“突發(fā)事件”經常被翻譯成emergencies。不僅如此，我國對以上概念經?；煊?，基本不作區(qū)分。但是，不同領域、不同身份的人使用上述概念往往會表現(xiàn)出明顯的選擇偏好。例如，安全生產部門喜歡使用“事故”，而應急部門喜歡用“突發(fā)事件”。同樣是關注“突發(fā)事件”，學者們似乎更傾向使用“危機”，而實踐部門則覺得“突發(fā)事件”更加概括、更具中性特征。

概念與話語上的混亂在很大程度上表現(xiàn)出我國應急管理對不同領域進行整合過程中的混亂與糾結。從西方應急管理發(fā)展來看，其源頭有二：一是災害管理（disaster management）,二是“一戰(zhàn)”后出現(xiàn)的民防（civil defence）。而西方的災害管理其實既包括自然災害管理，也包括工業(yè)災難或事故管理，因為disaster同時表示災害與災難。在我國，“災害”與“災難”是兩個概念：災害主要是指自然危險，而災難主要是指技術或人為因素所導致的事故。相對而言，現(xiàn)代意義上的應急管理其理論淵源與自然災害管理更為貼近，與人為或技術災難相差較遠。例如，應急管理的四階段“生命周期理論”應用于自然災害管理比較常見，但減緩、準備、響應、恢復等基本概念卻較少應用于安全生產領域。

表1：突發(fā)事件相關概念辨析表

張家口重大爆燃事故救援現(xiàn)場

在我國，災難應對屬于傳統(tǒng)的安全生產管理范疇。顧名思義，“安全生產”是指以確保勞動者生命安全為前提開展生產活動。新中國成立后，國家設立勞動管理部門，專門負責勞動保護。后來，勞動保護職責隨著機構改革而被流轉到勞動人事部、國家經貿委等不同部門，但它與安全生產往往是不可分割的“連體嬰兒”。之所以如此，是因為：一是歷史的慣性使然，建國前我國就存在“勞工保護”概念；二是與國際接軌的需求，契合世界通行的“職業(yè)安全與健康”（occupational safety and health）這一術語。其實，勞動保護的范疇要大于安全生產，不僅包括防止生產安全事故，也包括保護勞動者的各項權益。

在實踐中，安全生產聚焦防范與處置生產過程中、特別是企業(yè)生產經營場所內的傷亡事故，與注重社會層面安全的自然災害管理各自為戰(zhàn)、互不往來。在前應急管理時代、即“非典”之前，我國對各類突發(fā)事件的應對采取以部門職能為基礎的單一災種模式。受分析性思維模式的影響，不同部門往往用不同術語指稱同一事物和現(xiàn)象。比如，消防部門稱企業(yè)發(fā)生的大火為“火災”、傾向于只進行客觀的描述，而安監(jiān)部門則傾向于稱其為“事故”、希望找到背后的“故事”、即原因。

應急辦時代：安全生產與應急管理的交叉

新中國歷史上前后經歷三次事故高峰期：1958年，“大躍進”掀起的急躁冒進、高產超產之風引發(fā)的事故高發(fā)，這是因為政策失誤所導致的；在“文革”期間，由于勞動保護與安全生產機構受到沖擊、安全生產監(jiān)管被抨擊為“活命哲學”和“管、卡、壓”，生產安全事故頻繁發(fā)生，這是由特殊時期亂象所伴生的；20世紀90年代之后，我國進入工業(yè)化快速發(fā)展的軌道，在經濟需求的刺激下，煤炭、冶金、化工等行業(yè)規(guī)模、產量迅猛擴張，造成事故頻發(fā)，這是經濟快速發(fā)展與安全生產監(jiān)管能力不足的矛盾所引發(fā)的。在第三次事故高峰中，造成群死群傷的礦難嚴重影響政府的形象，甚至中國的國際形象，這成為安全生產機構改革的原動力。

在1998年國務院機構改革中，國家經貿委成立安全生產局。這也意味著，原來勞動部的安全生產管理職能被一分為四：經貿委負責綜合管理安全生產工作，衛(wèi)生部負責職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察，勞動和社會保障部負責勞動權益保護，質檢總局負責鍋爐壓力容器安全。這種局面導致監(jiān)管職能重疊，監(jiān)管力量遭到削弱。1999年12月，為了扭轉煤礦安全生產形勢，國家煤炭工業(yè)局加掛了“國家煤礦安全監(jiān)察局”的牌子。2001年2月，以國家經貿委安全生產局和被撤銷的9個委管局為基礎，國家成立安全生產監(jiān)督管理局。而且，國家安監(jiān)局與煤監(jiān)局“一個機構，兩塊牌子”，成為經貿委下的副部級局。2002年，我國頒布了《安全生產法》。這些改革措施使得安全生產與勞動保護的概念出現(xiàn)明顯的區(qū)隔。安全生產與其“母體”——勞動保護相剝離。

2003年是中國安全生產體制具有里程碑意義的一年。同年，機構改革將國家安全監(jiān)管局從經貿委管理的委管局升格為國務院直屬機構，獨立地行使安全生產監(jiān)管職責。10月，作為安全生產高層次議事協(xié)調機構的國務院安委會成立。2005年2月，國家安全監(jiān)管局升級為正部級的總局，并承擔國務院安委會辦公室的工作。一系列機構變遷既反映出我國當時安全生產形勢的嚴峻，又體現(xiàn)出國家對安全生產工作的重視。此后，中國安全生產的體制進入了一個相對穩(wěn)定期。

與此同時，2003年也是中國應急管理的起步之年。嚴重的“非典”疫情使政府管理者隱約覺得21世紀的風險不同以往、不同尋常。于是，中國開始借鑒國外的應急或危機管理經驗，構建可以應對高度復雜性、高度不確定的公共危機?？梢?，獨立運行的安全生產體制與應急管理體制是同步并行的。

當時，相對于歷史悠久的勞動保護與安全生產，新興的應急管理顯得十分稚嫩，呈現(xiàn)出一張白紙的狀態(tài)。在應急管理體系與制度構建的過程中，安全生產的經驗被局部地平移到應急管理之中，如制訂事故應急預案、實施安全標準等。這些措施促進了以“一案三制”為核心的應急管理格局在短時間內迅速地形成。但是，安全生產的既往經驗主要是在低度復雜性與低度不確定性的工業(yè)社會形成和積累的，不適應后工業(yè)社會高度復雜性、高度不確定性風險與突發(fā)事件的應對。生產安全事故大多為重復發(fā)生、有規(guī)律可循、可以被控制在企業(yè)圍墻之內，而社會面上的突發(fā)事件則具有跨界性和難以約束性，甚至表現(xiàn)為超出人們預測范圍的“黑天鵝”事件。事故災難雖然是突發(fā)事件的一類，但是，按照安全生產的慣例難以有效應對21世紀的突發(fā)事件。遺憾的是，這個問題今天依舊沒有被得到充分的認識。2018年1月，中辦、國辦發(fā)布的《關于推進城市安全發(fā)展的意見》就帶有非常明顯的安全生產的印記。當然，安全生產著眼于城市安全發(fā)展，這點本身也是試圖跳出企業(yè)圍墻內狹隘天地的一個嘗試。

必須指出，筆者并沒有否定“一案三制”的歷史貢獻。它曾為中國應急管理事業(yè)的發(fā)展搭建了一個宏觀框架?？墒?。隨著2007年《突發(fā)事件應對法》的頒布，“一案三制”建設的主要任務大體上完成了，至少形式上是如此，以至于應急管理后續(xù)拓展的空間受到局限，只能找到發(fā)展應急產業(yè)這樣的“小切口”。所以，看起來完備的應急制度實際上問題百出，其中最為致命的是應急體制。按照“一案三制”的制度設計，國務院辦公廳成立內設機構——應急管理辦公室，履行應急值守、信息匯總和綜合協(xié)調的作用。按照上下對應的原則，縣級市以上各級政府都成立了應急辦。在應急辦的三大職能中，綜合協(xié)調是其存在的基礎所在，因為應對高度復雜與不確定的風險需要協(xié)同與合作。但是，未能獨立運行的應急辦因層級過低等缺憾而力有不逮，陷入“帶著腳鐐跳舞”的困境。這為今天的應急管理體制改革打下了伏筆。

在這一時期，安監(jiān)部門成為應急辦生產安全事故指揮部。這兩個部門都以自身為中心，以條塊為兩條主線，試圖實現(xiàn)調動資源的橫向到邊、縱向到底。以北京應急辦為例，它下設區(qū)縣指揮部與專項指揮部。這個模式也被安監(jiān)部門所采用、借鑒。2006年2月21日，原國家安全監(jiān)管總局下設安全生產應急指揮中心成立，橫向上聯(lián)合消防、海上搜救、鐵路、民航、核工業(yè)、旅游、電力、特種設備、醫(yī)療就會等10個專項指揮部。而且，安全生產應急救援指揮中心下設礦山救援指揮中心，全國大部分省區(qū)市也成立了礦山救援指揮中心，縱向上形成了國家-省-企業(yè)三級救援指揮體系。這從一個側面說明，安全生產與應急管理在并行發(fā)展過程中，相互借鑒經驗、取長補短，開始出現(xiàn)交叉關系，而不再是“兩股道上跑的車”。

但是，應急與安全生產依舊存在著不容忽視的協(xié)調問題。安監(jiān)部門作為安委會辦公室的身份與作為應急辦專項指揮部的身份存在著潛在的沖突。并且，安全生產與應急管理存在兩套話語體系。例如，安全生產領域中“應急”一詞主要是指事故發(fā)生后的響應與搶險救援活動，而非全流程的概念。不僅如此，當一般性生產安全事故發(fā)生時，安監(jiān)部門可以獨自處置，應急辦的存在只增加了一個信息報送的附加層次；當復雜性生產安全事故發(fā)生、影響外溢到社會層面時，黨政主要高層領導靠前指揮、協(xié)調，使應急辦又難以發(fā)揮預設的作用。盡管如此，應急辦在綜合性應急管理理論與實踐探索方面是一個“先行者”，也給中國的應急管理事業(yè)發(fā)展留下了一筆寶貴的財富。

應急部時代：安全生產與應急管理的融合

在新一輪機構改革中，應急管理部整合了原國家安全監(jiān)管總局與國務院應急辦的主要職能。安全生產被整合在應急管理的框架之下，二者實現(xiàn)了殊途同歸式的融合。這有利于將二者以往存在的協(xié)調成本內部化。在此背景下，安全生產應該提升站位，從應急管理的高度看待事故災難的預防與處置。

2018年11月28日凌晨，河北省張家口市盛華化工有限公司發(fā)生氯乙烯氣柜泄漏事故。泄漏的氣體擴散至廠區(qū)圍墻之外遇到明火，導致停在廠區(qū)外的運煤大貨車發(fā)生連環(huán)爆炸。在此次突發(fā)事件中，23人死亡，22人受傷，38輛大貨車和12輛小汽車被燒得面目全非。其中的一個慘痛教訓是：安全生產管理主要關注的是企業(yè)內部的事故，但流動性的事故風險和影響卻是可以擴散到企業(yè)圍墻之外，引發(fā)社會面上的突發(fā)事件。事件發(fā)生后，應急管理部緊急召開電視電話會議，派出專業(yè)小組，對危險化學品生產企業(yè)進行風險排查。

從本質上看，這起事件發(fā)生在?；菲髽I(yè)與社會的界面。回顧歷史，此類事故絕非第一次，只不過沒有被人們從正確的視角加以恰當?shù)姆此肌?003年12月23日，重慶川東北羅家16H礦井發(fā)生井噴，導致234人死亡。事發(fā)后，企業(yè)并沒有在第一時間向受到影響的高橋鎮(zhèn)進行信息通報，而是在企業(yè)內部層層上報，延遲了疏散速度。2005年11月13日，吉化雙苯廠發(fā)生蒸餾塔爆炸起火，消防用水將苯的殘留物沖進了松花江，導致嚴重的水污染事件。2012年12月31日，山西長治天脊化工廠發(fā)生苯胺泄漏，導致濁漳河水受到污染，下游的河南安陽和河北邯鄲供水中斷。2013年11月22日，黃島輸油管線發(fā)生爆燃事故，導致62人遇難，輸油管轄與市政管線管理的沖突被暴露無疑。許多危化品生產企業(yè)屬于央企，不隸屬于地方且層級較高，與地方缺少必要的風險溝通，其內部的安全生產與社會的應急管理不兼容、不對接、不合作。

長期以來，我國安全生產聚焦防范與處置生產過程中、特別是企業(yè)生產經營場所內的傷亡事故，這與后工業(yè)社會的風險屬性格格不入。目前，我國正處于工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉軌時期，風險的性質發(fā)生了重要的變化。工業(yè)社會的風險是低度復雜與低度不確定的。企業(yè)安全生產領域所面對的風險具有以下特點：周期性發(fā)生，有規(guī)律可循，可以用控制的手段對其加以限制?？刂拼胧┑挠行匀Q于控制對象的穩(wěn)定性與確定性。因為穩(wěn)定，控制對象可以被約束在一定的范圍；因為確定，控制對象的發(fā)生、演進可以被有效認知。但是，在后工業(yè)社會，人類的生產活動需要借助或加工大量有害、有毒、易燃、易爆化學物質，發(fā)生事故的可能性難以被降低到零。以德國社會學家貝克的話說，就是我們進入了一個“除了冒險而別無選擇”的時代。這些風險具有流動性、擴散性和跨界性，不能被框定在某一特定的范圍。不僅如此，新材料、新工藝、新技術還使得風險難以被有效地認知，甚至感知，風險在人類渾然不覺的狀態(tài)下悄悄逼近，不確定性極強。為了應對此類風險，企業(yè)安全生產必須被納入到現(xiàn)代應急管理框架下。

現(xiàn)代應急管理是綜合性應急管理，是一個“工”字型結構：首先，從應急主體上看，它是全參與的，包括政府、企業(yè)、社會組織、公民個人；從應急活動上看，它是全流程的，包括減緩、準備、響應、恢復；從應急客體上看，它是全風險的，包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。安全生產應該從這個大框架下去明確自身角色定位和未來發(fā)展方向，如調動社會力量參與安全生產風險防范與應急處置，擺脫企業(yè)與行業(yè)的“一畝三分地”意識等等。在邁向后工業(yè)社會的今天，由于風險的擴散性與耦合性，這是十分必要的。一個發(fā)電廠出現(xiàn)生產安全事故而停止發(fā)電機組的運行，不僅關系著企業(yè)的經濟收益，而且有可能影響整個城市的正常運行，進而引發(fā)社會危機。

具體而言，企業(yè)、包括?；髽I(yè)要與社會就以下方面加強整合：企業(yè)與公共設施的選址要統(tǒng)籌安排與規(guī)劃，這也可以避免鄰避事件的發(fā)生；企業(yè)與社會應急預案實現(xiàn)兼容，并聯(lián)合開展演練；企業(yè)與社會協(xié)同治理安全風險；企業(yè)與社會聯(lián)合應對突發(fā)事件等等。每一次重大事故后，我國慣常的做法是開展全行業(yè)大反思、大檢查、大整頓。這是一種“運動式”治理，防止類似事故短期內再次發(fā)生是有幫助的。但是，如果不從制度上進行變革，這種“一人生病，全家體檢”的模式依舊屬于撞擊-反射式的應對，并不能從根本上解決問題。所以，筆者建議，以應急管理部成立為契機，將安全生產納入應急管理的框架下進行整合，從根本上彌合企業(yè)安全生產與社會應急管理的縫隙，解決導致我國事故災難應對頻發(fā)的老大難問題。

此外，安全生產在應對工業(yè)生產事故的過程中，特別強調人-機-環(huán)境的和諧統(tǒng)一，容易形成依賴技術的片面性思維。這不利于應急管理部進行內部整合，因為技術是具有專業(yè)性、專用性的資產，即人們常說的“隔行如隔山”。管理的規(guī)律是共通的，可以打破基于專業(yè)性形成的行業(yè)壁壘。例如，生產安全事故調查人員如果僅僅局限于技術分析，就難以與自然災害的調查評估有效對接。只有在管理層面，人們才可能在不同領域之間“提取最大公因數(shù)”。

更為重要的是，安全生產部門要使用應急管理的話語去重新構思自身的工作內容和業(yè)務流程。應急管理部因為整合了多個部門，必須著力構建統(tǒng)一的話語體系，打破路徑依賴、自說自話的局面，讓應急管理術語成為明白曉暢的“普通話”，這在管理層面完全是可以實現(xiàn)的。語言是思維的物質外殼。只有采用統(tǒng)一的話語模式，才能實現(xiàn)應急管理的“書同文，車同軌”，才有利于增進協(xié)調與合作。

總之，張家口“11·28”重大爆燃事故再次警示我們，安全生產必須刷新對事故災難的理念：企業(yè)內部的事故可能產生外溢效應，同時社會突發(fā)事件的影響也可能溢入企業(yè)內部。安全生產制度要拆除企業(yè)內外的思想“圍墻”，將企業(yè)安全與社會應急融為一體，對風險進行協(xié)同治理。同時，我們需要正視現(xiàn)代風險的不可預測性和不確定性，而不是懷著對不確定性的憎惡，試圖以一成不變的計劃和高度程式化的演練制度去馴服偶然性?；蛟S，提高企業(yè)和社會的韌性以及應急救援體系的適應性、靈活性是更加值得關注的話題。

表2：應急管理的主要活動

構建整合式應急模式與話語體系的初步思考

長期以來，我國應急管理理論與實踐存在巨大的落差。理論的“貧困”難以為實踐提供有效的智力支撐，不能對實踐起到有效的引領與牽引作用。不少學者以科研項目為導向，一味圖解實踐部門的經驗，只能起到“潤色”與“拋光”的作用。另外，實踐部門的制度建設只鎖定簡單、確定的常規(guī)突發(fā)事件，而對復雜、不確定的非常規(guī)突發(fā)事件不予問津，缺少打“大仗”“硬仗”的準備，犯了方向性的錯誤。還有，從理論到實踐部門，應急管理的話語高度模板化、程式化、套路化，言必稱“一案三制”，對危機感知、系統(tǒng)韌性與反脆弱性、應急倫理等重要問題缺少深度思考，沒有創(chuàng)新與反思。

組建應急管理部是應急管理事業(yè)的重啟，決不能“穿新鞋走老路”，而必須構建整合式應急模式與話語體系。為此，筆者特提出以下建議：

第一，應急管理部作為新機構一定要有新氣象、新作為，特別是要具有統(tǒng)籌意識、整合意識與樞紐意識。應急管理部沒有并入公共衛(wèi)生和社會安全事件應對的職能，而且需要協(xié)調的外部部門更多。但是，以“三定”方案中規(guī)定的應急預案和應急保障系統(tǒng)建設為抓手，應急管理部可以實現(xiàn)內外聯(lián)動、形成合力的目標。

第二，應急管理部要立足應對非常規(guī)突發(fā)事件，準備應對復雜性、系統(tǒng)性危機。同時，應急管理部要推行制度化應急和應急行政成本的理念，以有序、高效的應急行動實現(xiàn)自己的“有為”。還有，應急管理部應加強地方應急管理能力建設，做到中心下沉、資源下?lián)?、力量下傾，避免突發(fā)事件的放大升級，做到抓早、抓小。筆者建議，應急管理部在地方機構改革完成后召開全國應急管理大會，以強化系統(tǒng)的凝聚力。

第三，應急管理部要強化初始階段的頂層設計和制度建設，推動清理、修訂相關法律法規(guī)的工作盡快開展，規(guī)范應急管理相關術語，為相關部門整章建制、用一種語言講話奠定基礎，推動“物理反應”向“化學反應”盡快轉變。

第四，應急管理部要在多個維度上做好文章，以實現(xiàn)“化學反應”：在觀念維度上，要樹立“應急管理一盤棋”思想，打破舊有的部門意識；在結構維度上，加強內部整合與外部協(xié)調，形成內外合力；在職能維度上，要實現(xiàn)責權相統(tǒng)一、相匹配；在人事維度上，為工作人員打造寬廣的職業(yè)發(fā)展空間；在組織文化維度上，要形成對應急管理部的強烈認同感、歸屬感。特別是，公安消防與武警森林隊伍原來屬于軍人，軍地文化差異較大。如何既保持國家綜合性消防應急救援隊的榮譽感與士氣、同時又使其盡快融入應急管理部的大環(huán)境，是一個值得深入研究的重大問題。

第五，應急管理部應盡快開展干部的學習與培訓活動，使其清空陳舊、過時的觀念所占據的“內存”，從而以現(xiàn)代應急管理的理念、知識，來更新、充實頭腦，形成推動現(xiàn)代應急管理事業(yè)發(fā)展的共識。

安全生產與應急管理逐漸走向融合，是全球化、工業(yè)化、信息化、城市化快速發(fā)展導致我國公共安全風險出現(xiàn)高度復雜性與不確定性的必然要求。未來，應急管理部應該著力構建整合式應急模式與話語體系?，F(xiàn)代應急管理既包括安全生產所說的“應急”，也包括“管理”，是常態(tài)與非常態(tài)的有機統(tǒng)一。如果在應急管理組織框架下，安全生產的話語模式依舊沒有轉變、整合就變成了“物理相加”，而不是“化學反應”。

張家口重大爆燃事故現(xiàn)場

組建應急管理部是一個開創(chuàng)性的事業(yè)，難度非常大：其組成部門來源廣，數(shù)量最多；橫跨軍地，組織文化塑造與整合較難；需要創(chuàng)新，如消防歷史上“非軍即警”，制度探索所需付出的努力前所未有。不僅如此，任何一項改革也有失敗的風險，如深圳地方應急管理部門大部制改革就曾出現(xiàn)過反復。所以，面對應急管理發(fā)展的巨大機遇，應急管理部要抱著“進京趕考”的心態(tài)，扎實推進每一項改革工作。而構建整合式的應急管理模式和話語體系，是目前的當務之急和重中之重。