國內(nèi)發(fā)達地區(qū)科技計劃項目立項評估對西藏的借鑒

王飛龍，劉愛華

（1.陜西工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西咸陽712000；2.西藏民族大學(xué)科研處，陜西 咸陽712082）

科技計劃項目是為解決當(dāng)前階段所面臨的復(fù)雜科學(xué)與技術(shù)問題，由政府部門制訂研究與試驗工作計劃，個人或單位以項目形式申報承擔(dān)并在一定時間內(nèi)完成的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)活動[1]。項目立項的正確性是科技計劃項目有效運行的前提，科技項目立項評估能夠保證項目的科學(xué)性、有效性，在兼顧經(jīng)濟效益和社會效益的同時營造公平、公正的科研競爭環(huán)境。故此，健全與完善科技項目立項評估環(huán)節(jié)，對實現(xiàn)科技對社會進步的牽引作用有著重要意義。本文從國內(nèi)科技發(fā)達地區(qū)省市科技計劃項目的門類及項目管理出發(fā)，分析北京市、天津市及江蘇省科技計劃項目立項管理操作規(guī)范，并結(jié)合的實際狀況剖析了對西藏自治區(qū)科技計劃項目管理改革創(chuàng)新方向的啟示。

一、科技計劃體系

（一）國家科技計劃體系構(gòu)成及管理體系

2014年，國家對科技計劃體系進行規(guī)范，由五大類組成，（如表1）。“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃明確指出，國家科技重大專項包括核心電子器件、集成電路、軟件、數(shù)控機床、航天等13方面關(guān)鍵核心技術(shù)；重大科技項目分與科技重大專項，形成階梯式、互補的有機布局，重點為航空發(fā)動機及燃氣輪機、深?？臻g站、量子通信與量子計算、腦科學(xué)與類腦研究、國家網(wǎng)絡(luò)空間安全等15個方向。

2014年，國務(wù)院依據(jù)《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》文件會議精神，制訂了深化中央財政科技計劃改革方案[2]，經(jīng)過三年的實施，已經(jīng)基本完成頂層設(shè)計，并取得了預(yù)期結(jié)果。2017年，改進與完善了科技管理平臺建設(shè)，制定了科技計劃和資金管理制度等各項科技管理制度（見表2），從而營造了良好的科技創(chuàng)新環(huán)境，也基本形成了科技計劃項目管理新體系。

表1 國家科技計劃項目體系及“十三五”期間支持方向

表2 國家“十三五”科技計劃管理規(guī)定（部分）

一系列國家層面科技計劃重要文件的頒布，體現(xiàn)了國家對科技計劃管理改革的重視，也為各省市科技計劃管理工作提供了引領(lǐng)作用，對地區(qū)改革提出了新要求。

（二）西藏科技計劃體系構(gòu)成及管理體系

2016年，西藏依據(jù)國家科技計劃體系改革要求，將科技計劃類別擬調(diào)整為重大科技專項、重點研發(fā)和轉(zhuǎn)化、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)、基礎(chǔ)研究和基地與人才建設(shè)等五類科技計劃。具體如圖1。

圖1 西藏科技計劃體系組成

2008年，針對科技計劃項目管理、項目（課題或基金）專項經(jīng)費的監(jiān)督管理，先后制定了3個規(guī)章制度，分別是《科技計劃專項經(jīng)費監(jiān)督管理暫行辦法》《西藏自治區(qū)組織實施國家科技支撐計劃項目管理暫行辦法》《科技計劃項目管理暫行辦法》。2009年，為了保護農(nóng)牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的合法權(quán)益，提高其組織化程度和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，促進農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)增效和農(nóng)牧民增收，出臺了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)牧民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的意見（試行）》[3]。2014—2015年，為促進全區(qū)科技繁榮，使科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合，進一步加快科技成果轉(zhuǎn)化，從而推動科教興藏、人才強藏和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，特制定了《西藏自治區(qū)科學(xué)技術(shù)獎勵辦法》《西藏自治區(qū)科學(xué)技術(shù)獎勵辦法實施細則》。

二、國內(nèi)科技計劃項目立項評估現(xiàn)狀

（一）科技項目立項管理與制度

科技計劃項目立項評估是科技計劃管理的重要組成部分，也是科技計劃管理活動科學(xué)性、可行性和有效性評判的基礎(chǔ)，是科技計劃管理決策的重要依據(jù)[4-5]。國內(nèi)大部分省市科技計劃項目立項管理包括項目形式審核、專家選取、網(wǎng)絡(luò)評審、專家論證項目資金評審等程序，一般的審批流程（見圖2）[6-9]。我國部分省市科技計劃項目管理辦法中，包括申報信息公開、信用管理、咨詢專家選取及監(jiān)督與評估等環(huán)節(jié)需要遵守的制度（如圖3）。

圖2 科技計劃項目立項管理一般流程

圖3 科技計劃項目管理制度

2015至今，三年來各省市（地區(qū)）依據(jù)各自特征相繼制定了科技計劃項目管理制度或辦法及立項評估機制，新管理辦法中更一步明確了科委（局）、支持單位、項目承擔(dān)單位及評審或咨詢專家等項目管理者與參與各方的主要責(zé)任，推進形成符合本地區(qū)特點的科技計劃項目管理機制，實現(xiàn)科學(xué)的、規(guī)范化的項目管理。其中，評審專家為科技管理部門專家?guī)斐蓡T（本地區(qū)或外地區(qū)），隨機抽取產(chǎn)生，遵循保密、回避、輪換和調(diào)整等制度；評審方式主要包括網(wǎng)絡(luò)評審、會議答辯評審和專家論證等。

例如，2016年底，北京市出臺了《北京市科技計劃項目（課題）管理辦法》，將立項管理流程分為，提出年度項目工作技術(shù)、開展項目可行性研究、項目（課題）實施方案論證、市科委-財政局聯(lián)合財政預(yù)算評審[7]、向主持單位下達項目任務(wù)通知書、簽訂項目任務(wù)書等6個環(huán)節(jié)；2017年3月，天津市對津科綜〔2006〕298號的管理辦法進行了修訂和完善，形成了《天津市科技計劃管理辦法》，該辦法對科技計劃項目流程進行了擴展細化、豐富與完善，著重突出了項目過程管理的理念，提高了政策的可操作性；江蘇省為規(guī)范科技項目評審過程，具體做法，向社會公布項目申報指南，建立了項目管理系統(tǒng)，健全與完善具有獨立性的評審制度，形成了省內(nèi)外專家聯(lián)合評審的評立分離機制，為杜絕關(guān)系項目和人情項目的發(fā)生將擬立項項目信息向社會全部公示，對項目申報、專家評估等工作進行全程監(jiān)督、電子監(jiān)察。

（二）科技項目立項評價評審過程存在問題

經(jīng)過科技改革，我國科研項目分類更為完善、科學(xué)，有效地根治了科技資源碎片化等頑疾，新科技計劃體系基本成形，與其相關(guān)的科技項目管理主體架構(gòu)和政策也基本確定。我國科技研究項目管理改革創(chuàng)新雖取得長足發(fā)展，積累了豐富的管理經(jīng)驗，但相比之下，仍然存在項目立項階段考察不夠嚴(yán)謹、專家論證流于形式、“重立項、輕監(jiān)管”的工作模式、經(jīng)費支出仍存在較大的審計風(fēng)險、缺乏引入第三方具有專業(yè)評價能力立項評估機構(gòu)參與等等弊端。據(jù)悉，國家和地方科技計劃項目出臺了科技項目信譽評估制度，用以完善科技項目的管理監(jiān)督，以此約束相關(guān)參與者的行為。但是，我國還未形成制度化、法律化的科技評估機構(gòu)的操作規(guī)范，非政府的、社會性的科技立項評估還沒有形成市場[10]。

由于科技計劃項目資金大部分來自國家財政撥款，而由科技部、工信部及農(nóng)業(yè)部等科研管理單位組建的用來科技計劃項目管理的專業(yè)機構(gòu)力量尚不足以完全承擔(dān)眾多項目評價任務(wù)，政府管理部門需要承擔(dān)絕大部分項目評審工作，致使其精力難以用到考慮戰(zhàn)略規(guī)劃、政策及服務(wù)上來。為此，容易產(chǎn)生產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、評審績效低的問題，難以保證項目評估的公正性。

三、發(fā)達地區(qū)科技項目建設(shè)管理經(jīng)驗對西藏的啟示和建議

周斌[11]、夏梅[12]、程如煙[13-14]等學(xué)者對科技發(fā)達國家或地區(qū)在科技計劃項目立項評估工作的典型做法進行了分析，研究成果表明，發(fā)達國家或地區(qū)的科技計劃組織管理呈現(xiàn)的特點主要包括以下方面。

（一）科技項目重點支持方向突出區(qū)域特色

依據(jù)西藏科技發(fā)展規(guī)劃，組建領(lǐng)域?qū)＜医M，深入進行科技發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略性研究，科學(xué)分析西藏未來發(fā)展的戰(zhàn)略需求，形成權(quán)威性區(qū)域發(fā)展分析研究報告，從而確定中長期科技攻關(guān)重點方向。持續(xù)推進農(nóng)牧科技創(chuàng)新行動計劃，支持種植與養(yǎng)殖的技術(shù)創(chuàng)新，加強特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)核心關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、高原健康保健和高原病、地方病防治等領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究和新藥研發(fā)，實施藏醫(yī)診療技術(shù)與藏藥研發(fā)重大專項，西藏地區(qū)公建與民建建筑技術(shù)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的研究[15]，開發(fā)利用地震多發(fā)區(qū)、高寒地區(qū)的建筑材料及工藝技術(shù)，總結(jié)藏區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大項目中的新技術(shù)、新工藝。

（二）規(guī)范科技項目立項評審行為與標(biāo)準(zhǔn)

用項目系統(tǒng)管理理論，梳理科技項目管理思路，結(jié)合西藏地區(qū)發(fā)展實際，提出科技項目立項評估的優(yōu)化機制，即建立規(guī)范的評估流程、合理選取評估專家、對主觀評價進行量化、加強監(jiān)督與反饋，以提升科技項目立項評估的效能。

為此，需要建立與完善信譽評估制度、完善立項信息公開與回避制度、明確規(guī)定項目立項的法律原則。同時，增加公示，說明程序。政府行政評審對未通過審核的項目申報單位或申報人說明未通過評審的理由和依據(jù)，以此來提升科技項目評審的社會公信度。以立項程序、專家遴選、評估模型建立等為切入點，進一步規(guī)范科技項目立項評審行為與標(biāo)準(zhǔn)，實施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的操作，以此根除立項評審過程中可能出現(xiàn)的不公正行為。

（三）引入第三科技項目專業(yè)評估機制

第三方專業(yè)評估機制的建立，可將政府管理部門從審批的繁雜工作解脫出來，轉(zhuǎn)變職能，更多地扮演戰(zhàn)略研究、政策服務(wù)的角色。引入第三方評估機構(gòu)用于項目立項評估具有獨立、客觀、專業(yè)性的特征優(yōu)勢，對解決科研信譽問題及提高評估質(zhì)量具有重要意義。為此，需要不斷健全與完善科技計劃項目第三方評估制度，可效仿“中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的科技項目”的做法，通過專業(yè)評估機構(gòu)進行評價，按照市場化運作模式覆蓋整個科技計劃體系的全部項目。同時，由西藏相關(guān)的政府部門和權(quán)威社會機構(gòu)共同牽頭，組織專業(yè)評估人員崗位資格培訓(xùn)。

（四）構(gòu)建西藏科技計劃項目評估體系

以科技計劃立項評估中的各個環(huán)節(jié)為研究內(nèi)容，梳理目前存在的主要問題，通過借鑒國內(nèi)科技發(fā)達省市相關(guān)經(jīng)驗，設(shè)計出合理的立項評價指標(biāo)體系，強化立項評估實施效力，科學(xué)地評價其合理性，為西藏自治區(qū)政府科技行政管理部門決策提供更加科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的參考。