對改革開放以來政府機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)識與思考

喬立軍

（黑龍江科技大學(xué)，哈爾濱150010）

一、政府機(jī)構(gòu)改革的演變過程

改革開放40年，中國經(jīng)歷了八次較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年以及最近的2018年。

（一）20世紀(jì)80年代政府機(jī)構(gòu)改革

1982年，政府機(jī)構(gòu)改革是在“改革開放”政策提出的背景下進(jìn)行的。黨的十一屆三中全會后，黨和國家的重心由“以階級斗爭為崗”轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。由于國家重心的轉(zhuǎn)移，機(jī)構(gòu)的數(shù)量達(dá)到了改革開放以來的最高峰，就國務(wù)院組成部門來看，數(shù)量就達(dá)到了100個。1982年1月，鄧小平在中央政治局會議上就機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大的問題指出“精簡機(jī)構(gòu)是一場革命”。改革中，整合政府各個機(jī)構(gòu)，其中國務(wù)院組成部門由之前的100個減少到61個，國務(wù)院各部委人員由5.1萬人減少到3萬人；提出干部“四化”（革命化、年輕化、知識化和專業(yè)化）原則，打破了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制的制度，選拔了大批有志青年，大大提高了政府的工作效能和活力。

1988年，政府機(jī)構(gòu)改革是由于1986年政府機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量出現(xiàn)回潮，國務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量由精簡后的61個部門增加到70多個，各地的政府機(jī)構(gòu)增加的數(shù)量比國務(wù)院機(jī)構(gòu)更多，所以再一次的機(jī)構(gòu)改革勢在必行。1988年3月，在第七屆全國人民代表大會中，通過了機(jī)構(gòu)改革的議案。這次機(jī)構(gòu)改革，首先要精簡機(jī)構(gòu)數(shù)量，其次轉(zhuǎn)變政府管理職能和理順機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，建立起一個結(jié)構(gòu)合理和靈活高效的行政體制。改革中，國務(wù)院工作部門由73個減少到66個；在職能上弱化了政府對企業(yè)的直接干預(yù)的職能，增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力。

（二）20世紀(jì)90年代政府機(jī)構(gòu)改革

1993年，這次改革是在“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的背景下進(jìn)行的，現(xiàn)有的行政體制需要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。在這次改革中，其重要任務(wù)就是減少或合并一些工業(yè)專門經(jīng)濟(jì)部門，減少政府的管理職能，推動政企分開，更好地發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用。但是，從改革的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，在這次改革中工業(yè)專門經(jīng)濟(jì)部門撤銷的少，而增加、保留的多，例如，1988年合并的能源部門，在這次改革中又撤銷，設(shè)立了電力工業(yè)部和煤炭工業(yè)部。總體來說，這次改革的目的初見成效，國務(wù)院工作部門減少到59個，人員編制也比之前減少20%。這次改革在一定程度上完成了目標(biāo)，但是機(jī)構(gòu)的改革任重道遠(yuǎn)。

1998年，政府機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)為實(shí)行政企分開，消除政企不分的組織基礎(chǔ)。在這次改革中，為盡快減少工業(yè)專門經(jīng)濟(jì)部門對企業(yè)的直接管理，國家?guī)缀醭蜂N了所有的工業(yè)專門經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，其體現(xiàn)為：國務(wù)院撤消了電力工業(yè)部門、煤炭工業(yè)部、林業(yè)部等10個工業(yè)專門經(jīng)濟(jì)部門。通過對工業(yè)專門經(jīng)濟(jì)部門的撤銷，進(jìn)一步發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)在資源配置上的作用，打破了政企不分的組織堡壘，加強(qiáng)了企業(yè)在微觀經(jīng)濟(jì)上主體地位，更好地推動了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展。

（三）21世紀(jì)以來的政府機(jī)構(gòu)改革

2003年，政府機(jī)構(gòu)改革是在中國加入WTO的背景下，做出的一次較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革。這次的政府機(jī)構(gòu)改革不僅要適應(yīng)中國特色社會主義制度，還要與國際政治制度和經(jīng)濟(jì)制度相協(xié)調(diào)，使中國盡快融入到國際環(huán)境的大潮里。在這次改革中，國務(wù)院組成部門不再保留國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)委，將其職能并入到新組建的商務(wù)部中，并且深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善金融體系，以減少國際金融體系對中國的沖擊，促使中國盡快融入到國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境中。

2008年和2013年，這兩次政府機(jī)構(gòu)改革依舊是轉(zhuǎn)變政府職能，合理配置政府機(jī)構(gòu)職能，減少了政府對微觀事務(wù)的管理，減少審批項(xiàng)目，充分發(fā)揮政府“守夜人“的角色，強(qiáng)化政企分開的觀念。其次，政府機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)化了社會管理和服務(wù)職能，著眼于保障和改善民生，推動政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。在這兩次改革中，政府積極轉(zhuǎn)變職能，由更多的“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，更多地強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控作用，對政府的形象有了一個明確的定義。

2018年，黨的十九大提出，“當(dāng)今我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”要適應(yīng)社會主要矛盾的變化，國家政府機(jī)構(gòu)需要通過改革，滿足人民對美好生活的需求，早日實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)。在這次改革中，機(jī)構(gòu)的設(shè)置更多地與人民的需求相適應(yīng)，著眼于解決人民群眾最急切的問題，例如：為解決人民“看病難看病貴”的問題，組建國家醫(yī)療保障局。這次的改革在很大的程度上推動了社會主義行政體制的現(xiàn)代化，使政府機(jī)構(gòu)在設(shè)置上更加能夠體現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

二、政府機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)和問題

（一）特點(diǎn)

1.規(guī)模上：由“大政府”向“小政府”變化的趨勢

改革開放以來，我國進(jìn)行的大大小小的八次改革，都在不斷縮小政府規(guī)模，使國務(wù)院組成部門由1982年的100個減少到2018年的26個。在這個期間還出現(xiàn)了兩次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量的回潮，使得政府機(jī)構(gòu)改革陷入到“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的歷史怪圈，曾一度阻礙了政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程。雖然政府機(jī)構(gòu)改革陷入歷史怪圈，但是不可抹殺改革帶來的成效，即使每次改革后都有回潮，但實(shí)際上回潮的幅度遠(yuǎn)要小于改革的幅度?？傮w上，政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量呈現(xiàn)出下降的趨勢，由“大政府”向“小政府”的一個轉(zhuǎn)變，適度控制政府的規(guī)模，有效提高了政府的效率。

2.職能上：由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變

改革開放前期，我國處于由“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”向“市場經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的過渡期，政府機(jī)構(gòu)仍然以“管理”為主，設(shè)立多重機(jī)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)進(jìn)行控制和管理，造成政企不分，難以發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)對資源的配置作用，以及難以發(fā)揮企業(yè)在微觀經(jīng)濟(jì)中的作用。2004年，溫家寶首次提出“服務(wù)型政府”的概念，并且在2005年的《政府報(bào)告》中再次強(qiáng)調(diào)要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”。在之后的政府機(jī)構(gòu)改革中，多以建設(shè)服務(wù)型政府為目的，轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)行權(quán)力下放，打造“透明公開”的政府，由“管理”人民向“為人民服務(wù)”轉(zhuǎn)變。在政府機(jī)構(gòu)改革過程中，政府努力將“為人民服務(wù)”作為一種常態(tài)，讓人民信任政府，依賴政府，努力將政府建設(shè)成服務(wù)型政府、高效型政府、創(chuàng)新型政府。

（二）改革中存在的問題

1.法律制度建設(shè)與政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程較為不匹配

在政府機(jī)構(gòu)改革中，法律是機(jī)構(gòu)改革的制度保障。1954年，我國頒布了《國務(wù)院組織法》，在之后的三十年里國家沒有對《國務(wù)院組織法》進(jìn)行修改，直到1982年憲法修訂，《國務(wù)院組織法》才進(jìn)行修改，在之后只進(jìn)行了三次修改，分別為1986年、1995年和2015年，使得機(jī)構(gòu)改革的法律制度建設(shè)相對滯后于政府機(jī)構(gòu)改革的行政制度，政府只是簡單運(yùn)用強(qiáng)硬的行政手段進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和職能劃分，從而忽略了法律對政府機(jī)構(gòu)改革的重要性，在一定程度上也放慢了政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程。

2.政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革積極性不足

在改革過程中，勢必要對一些機(jī)構(gòu)進(jìn)行拆分或合并，對編制人員進(jìn)行人事調(diào)動，損害一些機(jī)構(gòu)人員的個人利益，從而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革的積極性不足，甚至?xí)璧K政府機(jī)構(gòu)改革。當(dāng)前，我國在政府機(jī)構(gòu)改革過程中，上級對下級監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督以及外部監(jiān)督的力度不足，導(dǎo)致“上令不能下達(dá)”，“內(nèi)部包庇”等現(xiàn)象，造成國家政府機(jī)構(gòu)改革難以進(jìn)行，在很大的程度上阻礙了我國政府機(jī)構(gòu)改革的整體進(jìn)程。

3.黨政部分職能交叉

在改革開放以來，我國的政府機(jī)構(gòu)改革往往涉及到的為縱向改革，一般為政府機(jī)構(gòu)部門之間，部門內(nèi)部以及職責(zé)之間的改革，忽略了橫向的黨和政府機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系。在我國黨和政府之間存在著部分職能的交叉，造成決策和執(zhí)行混亂進(jìn)行，在一定程度上影響了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，同時(shí)還降低了政府的執(zhí)行力，阻礙辦理行政事務(wù)的效率，還會滋生政治腐敗行為，這也是在黨的十八大以來加強(qiáng)反腐倡廉力度的原因之一。

三、國家政府機(jī)構(gòu)改革的對策和建議

（一）法律制度建設(shè)與政府機(jī)構(gòu)改革齊頭并進(jìn)

政府機(jī)構(gòu)改革的法律制度建設(shè)要與機(jī)構(gòu)改革的行政體制相結(jié)合，甚至要優(yōu)先于機(jī)構(gòu)改革，為政府機(jī)構(gòu)改革提供一個系統(tǒng)化、程序化的法律框架，為機(jī)構(gòu)改革提供強(qiáng)有力的法制保障，從而規(guī)范政府機(jī)構(gòu)改革的行為，防止機(jī)構(gòu)對權(quán)利的濫用，使政府機(jī)構(gòu)改革的過程呈現(xiàn)出整體性、協(xié)調(diào)性。

（二）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革的監(jiān)管力度

改革過程中，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部容易出現(xiàn)改革積極性不高，甚至阻礙機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行，因此要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革的監(jiān)管力度。從內(nèi)部上，機(jī)構(gòu)部門應(yīng)該建立相應(yīng)的績效制度和權(quán)力制衡機(jī)制，實(shí)行具體的獎賞制度，推動機(jī)構(gòu)內(nèi)部的改革積極性。從外部上，建立中央巡視監(jiān)察小組以及調(diào)動人民的積極性，來監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程。同時(shí)，也要配合媒體輿論監(jiān)督。加強(qiáng)內(nèi)部與外部的監(jiān)督，使政府機(jī)構(gòu)改革能夠更加深入進(jìn)行。

（三）理順黨和政府、中央與地方、上級與下級之間的關(guān)系

政府機(jī)構(gòu)改革，要注重兩方面的改革：一是橫向改革，理順黨和政府交叉的職能，將執(zhí)政和行政區(qū)分清楚，在加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)地位的同時(shí)，也要提高政府的執(zhí)行能力；二是縱向改革，理順中央與地方，上級與下級之間的權(quán)力關(guān)系。加強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo)作用，給予地方更多的自主權(quán)，進(jìn)行權(quán)力下放，使地方能夠因地制宜地進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，使改革的結(jié)果更能夠與當(dāng)?shù)厍闆r相適應(yīng)。

（四）明確職能劃分，簡政放權(quán)

政府機(jī)構(gòu)改革不僅要減少或合并政府部門，還要對政府機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行劃分。在職能劃分中要有邊界意識，首先要理順機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，機(jī)構(gòu)與職能之間關(guān)系以及職能與職能之間的關(guān)系；其次明確機(jī)構(gòu)所對應(yīng)的職責(zé)，做到機(jī)構(gòu)與職能設(shè)置的對應(yīng)性和合理性。政府機(jī)構(gòu)改革不僅能夠做到機(jī)構(gòu)數(shù)量的“瘦身”，還能做到機(jī)構(gòu)與職能相配合的“健身”，使政府機(jī)構(gòu)改革的過程更加平穩(wěn)，從而促進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的不斷深入。