中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)普適性工作機(jī)制研究

張 蕾

(安徽城市管理職業(yè)學(xué)院城市建設(shè)系，安徽 合肥 230061)

一 土地流轉(zhuǎn)相關(guān)概念

(一)土地流轉(zhuǎn)

在我國現(xiàn)行的土地使用制度下，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)更多的是指土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)[1]。所有權(quán)流轉(zhuǎn)指的是國有土地與農(nóng)村集體土地之間的流轉(zhuǎn)，使用權(quán)流轉(zhuǎn)指的是集體土地的使用權(quán)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)。其中，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的重要方式之一，它是將土地從農(nóng)村集體轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶的一種方式，形式多樣，在我國各地農(nóng)村根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r選擇不同的流轉(zhuǎn)方式[2])。

(二)普適性工作機(jī)制

普適性在哲學(xué)上的意義是指能夠普遍適用于同類事物或者對(duì)象的觀念、制度或者性質(zhì)等[3]。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中普適性的工作機(jī)制目前尚沒有具體的概念解釋。從我國計(jì)劃實(shí)行土地制度開始，各地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)工作的試點(diǎn)。 在各個(gè)試點(diǎn)城市，其流轉(zhuǎn)的模式和流轉(zhuǎn)的具體實(shí)施方案都有很大的不同，但是其基本目標(biāo)都是在我國的集體土地所有制的基礎(chǔ)上，發(fā)揮國家和政府的作用，以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，為農(nóng)民爭取最大的利益，有利于三農(nóng)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。 所以本文所研究的普適性工作機(jī)制是指在總結(jié)全國典型城市土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施方案和工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的土地制度和政策，尋找出適合我國國情的，在我國大部分地區(qū)農(nóng)村都能適用的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

二 集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

(一)各省之間差距較大

從我國實(shí)行土地流轉(zhuǎn)政策以來，各地認(rèn)真落實(shí)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度，在農(nóng)村進(jìn)行廣泛的宣傳，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中也看到了制度帶來的收益。近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，但各省之間由于地勢(shì)和經(jīng)濟(jì)水平的差異，土地流轉(zhuǎn)在面積上呈現(xiàn)很大的差異。

(二)速度和規(guī)模逐漸擴(kuò)大，但流轉(zhuǎn)過程仍然不規(guī)范

從土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施以來，各地的流轉(zhuǎn)規(guī)模和面積呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)。但在流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸增加的情況下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也存在著過程不規(guī)范的問題，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)不規(guī)范，在全國范圍內(nèi)，受到信息不通暢和文化水平的制約，土地流轉(zhuǎn)中簽訂合同的情況其實(shí)并不多見；二是土地流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范。我國農(nóng)村信息閉塞，農(nóng)民文化程度普遍不高，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)的土地中，有一部分耕地的用戶并不是自愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而是由當(dāng)?shù)氐拇寮w或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門強(qiáng)制將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)氐姆N糧大戶或需要土地的企業(yè)。農(nóng)民在這個(gè)過程中直觀感受是失去了賴以生存的土地，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)不可逆，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)政策抵觸情緒很大，導(dǎo)致很難進(jìn)行規(guī)范的流程操作。三是土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作不規(guī)范。由于土地流轉(zhuǎn)政策缺乏監(jiān)督和完善的機(jī)制，當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)主體，包括當(dāng)?shù)卣徒鹑跈C(jī)構(gòu)很難對(duì)土地流轉(zhuǎn)提出支持和引導(dǎo)，導(dǎo)致現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)常常在農(nóng)民群眾之間自發(fā)地進(jìn)行，缺少專業(yè)的合同、專業(yè)的流程，導(dǎo)致雙方并沒有履行完應(yīng)有的手續(xù)，土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作不規(guī)范[4]。

(三)土地使用權(quán)出租和轉(zhuǎn)讓占主要形式

根據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，近年來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)讓和出租這兩種方式為主，在2014年這兩種方式的面積占到全年總流轉(zhuǎn)土地面積的31%和30%。2014年轉(zhuǎn)包進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的比例為13%，與2006年相比，轉(zhuǎn)包方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的面積逐年減少，2006年轉(zhuǎn)包方式的土地流轉(zhuǎn)面積占據(jù)49.83%。

(四)集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的機(jī)制不健全

集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的機(jī)制不健全問題在近年來表現(xiàn)得尤為明顯。(1)政府對(duì)于政策的理解不夠，宣傳不到位；(2)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不夠完善，農(nóng)民往往處于弱勢(shì)一方；(3)政府對(duì)于流轉(zhuǎn)過程的管理不到位，服務(wù)體系不完善；(4)在耕地復(fù)墾過程中，存在著復(fù)墾耕地的質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，政府監(jiān)管不嚴(yán)導(dǎo)致耕地流失等問題；(5)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管不到位，導(dǎo)致農(nóng)村土地的非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象存在，農(nóng)民的利益不能得到保障。

其次，由于農(nóng)民的文化程度較低，獲得信息渠道較少，在流轉(zhuǎn)中存在信息不對(duì)稱的情況，導(dǎo)致農(nóng)民很難獨(dú)立進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)政府部門設(shè)置的流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系相對(duì)比較落后，不能提供專業(yè)性較強(qiáng)的輔助，阻礙流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施和發(fā)展。

三 典型案例比較分析

針對(duì)上述我國目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)行的現(xiàn)狀，各地采取了一些創(chuàng)新型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，力圖在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體之間找到平衡，并得到推廣。

(一)重慶地票模式

1.地票內(nèi)涵

地票，是重慶模式特有的產(chǎn)物，它是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)過土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后所產(chǎn)生的指標(biāo)。

地票交易的四個(gè)步驟包括：先是對(duì)于閑置的宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行復(fù)墾；然后對(duì)于已復(fù)墾的土地進(jìn)行專業(yè)的驗(yàn)收，驗(yàn)收合格的土地形成地票；第三步是由驗(yàn)收合格形成的地票在土地交易市場(chǎng)中通過拍賣的形式進(jìn)行交易；最后在完成交易后辦理相關(guān)的土地使用手續(xù)，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的前提下對(duì)地票進(jìn)行使用。同時(shí)要針對(duì)農(nóng)民不同的居住條件進(jìn)行相關(guān)的安置補(bǔ)償。在把原有的閑置宅基地和集體建設(shè)用地征收為國有土地之后，在國有土地的交易市場(chǎng)上，通過招拍掛的形式由用地單位取得城市國有土地使用權(quán)。

2.地票模式中可借鑒的工作機(jī)制

(1)為土地集約利用、守住耕地?cái)?shù)量、保障耕地質(zhì)量提供了制度上的支持。

(2)地票形式作為全國土地流轉(zhuǎn)可借鑒的普適性工作機(jī)制重點(diǎn)表現(xiàn)在為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化開創(chuàng)了制度性的先例。

(3)有利于發(fā)展農(nóng)村金融市場(chǎng)，盤活農(nóng)村金融資本。

(二)蕪湖模式

1.蕪湖模式簡介

圖1 蕪湖模式實(shí)施步驟

安徽省蕪湖市是在1999年年底被國土資源部確定為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市的。在該城市的流轉(zhuǎn)方案中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)所成立的建設(shè)發(fā)展投資公司作為中介方通過流轉(zhuǎn)獲得集體土地的使用權(quán)，然后將所獲得的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)于需要土地的工業(yè)企業(yè)，在流轉(zhuǎn)過程中，保持土地所有權(quán)不變。在整個(gè)流轉(zhuǎn)過程中所獲得的收益分為三部分，在縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體間分配，比例分別為10%、40%和50%。

蕪湖市實(shí)行土地流轉(zhuǎn)的18年中，探索了一系列的制度和辦法。土地使用權(quán)從農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，重點(diǎn)發(fā)展工業(yè)園區(qū)，將農(nóng)村閑置的土地資源盤活，農(nóng)民增加了收益，工業(yè)則獲得了土地。在執(zhí)行中，他們重點(diǎn)要求土地流轉(zhuǎn)過程中必須保證原先的承包關(guān)系不變，農(nóng)村的土地所有權(quán)不變，農(nóng)村土地的使用性質(zhì)不變。

2.蕪湖模式可借鑒的工作機(jī)制

(1)土地所有權(quán)不變，使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

(2)對(duì)于宅基地退出機(jī)制的探索。

(3)能很好地平衡流轉(zhuǎn)主體之間的關(guān)系，發(fā)揮了政府的作用。

(4)建立了完善的地價(jià)體系。

(三)天津模式

1.天津模式簡介

宅基地?fù)Q房是天津模式的主要方式。宅基地?fù)Q房，就是將擁有宅基地的農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)民放棄原有的宅基地，將自家住房換為政府統(tǒng)一建設(shè)的適合產(chǎn)業(yè)聚居的小城鎮(zhèn)，農(nóng)民逐漸向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化。同時(shí)保證農(nóng)民原先的承包責(zé)任制不變。然后將置換后的農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理和復(fù)墾，對(duì)外進(jìn)行流轉(zhuǎn)，所獲得的資金收益對(duì)農(nóng)民新建住房進(jìn)行貼補(bǔ)。

2.天津模式可借鑒的工作機(jī)制

第一，農(nóng)民進(jìn)城后的保障問題。天津地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)方式與自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)最大的區(qū)別是，是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的。這就說明可以通過政府來采取相關(guān)的措施去保障失地農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)他們的穩(wěn)定就業(yè)。天津市對(duì)于失地農(nóng)民的保障主要體現(xiàn)在戶籍改革、社會(huì)保險(xiǎn)和其他收益上。第二，實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與就業(yè)的關(guān)聯(lián)機(jī)制。主要做法是在政府的主導(dǎo)下將分散的集體用地整合在一起并且改變用途以提高其使用價(jià)值。失地農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)之后獲得了相應(yīng)的失地補(bǔ)償款，雖然失去了進(jìn)行農(nóng)地生產(chǎn)的可能，但是仍然可以流轉(zhuǎn)土地，或者進(jìn)行其他的非農(nóng)生產(chǎn)。同時(shí)通過戶籍改革改變了農(nóng)民原有的身份，為進(jìn)入城市的農(nóng)民提供社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)還保留了農(nóng)民的待遇，為失地的農(nóng)民在進(jìn)行就業(yè)轉(zhuǎn)型的同時(shí)提供了一系列的保障。加速了農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，同時(shí)規(guī)范了流轉(zhuǎn)秩序，更重要地是保障了農(nóng)民的生活和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

(四)案例比較與總結(jié)

從前面列舉的3個(gè)案例來看，每個(gè)試點(diǎn)的模式在實(shí)際的探索實(shí)施中所采取的工作機(jī)制都是不同的，主要表現(xiàn)在政府的資金來源、集體土地所有權(quán)的認(rèn)定、農(nóng)民權(quán)益的保障、耕地的保護(hù)等方面，每一種模式都有它的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，都各有特點(diǎn)，見表1。

表1 試點(diǎn)案例工作機(jī)制總結(jié)

在對(duì)上述3種典型的土地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行分析和比較后，我們不難發(fā)現(xiàn)，每一種模式的成功都是基于它對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的工作機(jī)制進(jìn)行的一些創(chuàng)新型的探索。我國正處于土地制度改革的大潮中，除了這些試點(diǎn)城市之外，更多的地區(qū)和農(nóng)村沒有國家的政策扶持和專業(yè)的意見可供參考。為此，我們擬借鑒上述案例的成功之處，結(jié)合實(shí)際，總結(jié)出普遍適用于全國大部分地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)工作機(jī)制。

四 創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)的普適性工作機(jī)制

(一)基于博弈論視角的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的行為主體分析

在上述三個(gè)土地流轉(zhuǎn)的典型案例中，我們發(fā)現(xiàn)選擇哪一種土地流轉(zhuǎn)方式主要決定于土地流轉(zhuǎn)中的主體。在土地流轉(zhuǎn)中，主體的利益要求決定了地方政府采取何種方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。而我們通過對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的行為主體進(jìn)行規(guī)范，形成了全國普適性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作機(jī)制的一部分。

土地流轉(zhuǎn)過程中的主體包括土地流出主體、土地流入主體和基層政府部門。如何形成土地流轉(zhuǎn)主體間的普適性的工作機(jī)制，我們總結(jié)如下，見表2。

表2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中主體行為的機(jī)制創(chuàng)新

(二)創(chuàng)造普適性的土地流轉(zhuǎn)的保障機(jī)制

1.創(chuàng)新流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制。第一，各級(jí)政府部門在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管過程中，應(yīng)該保持中立的態(tài)度，保障流轉(zhuǎn)各方的利益；第二，嚴(yán)格監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)過程，杜絕流轉(zhuǎn)中的違法行為出現(xiàn)。如在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，要切實(shí)做到保證土地使用性質(zhì)不變、土地所有權(quán)不變等。第三，要做到對(duì)農(nóng)民進(jìn)行土地政策的宣傳，讓農(nóng)民切實(shí)體會(huì)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的好處，防止強(qiáng)制性要求農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的情況發(fā)生。第四，流轉(zhuǎn)要符合法律規(guī)定，對(duì)土地使用性質(zhì)、土地使用期限要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。第五，政府應(yīng)對(duì)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛和問題進(jìn)行調(diào)節(jié)，并監(jiān)督和指導(dǎo)合同的合法性和規(guī)范性。

2.規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易程序。首先，制定當(dāng)?shù)氐暮贤嚓P(guān)法規(guī)條例，要求土地流轉(zhuǎn)要簽訂有名合同，并在法規(guī)中確認(rèn)雙方的權(quán)利和義務(wù)；其次，對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行備案，確立經(jīng)過備案方能有效的機(jī)制，督促流轉(zhuǎn)雙方進(jìn)行合同備案，保障雙方的法定權(quán)益；最后，對(duì)于流轉(zhuǎn)雙方的流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，保障流轉(zhuǎn)行為合法、合規(guī)。

3.探索建立土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地退出機(jī)制。首先，各地要對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)、登記和發(fā)證。要將對(duì)集體土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作作為首要任務(wù)，把農(nóng)民的自建房和宅基地納入不動(dòng)產(chǎn)，做好初始登記和變更等級(jí)。其次，對(duì)原先的宅基地人均使用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行合理修改，保障節(jié)約、集約使用土地的原則；最后，對(duì)于自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民完善相關(guān)保障制度。做好有償退出工作是保障農(nóng)民權(quán)益的前提條件，要做到能夠充分尊重農(nóng)民的醫(yī)院，積極制訂退出補(bǔ)償辦法，讓自愿退出土地的農(nóng)民生活得到保障，才能對(duì)農(nóng)民自愿退出起到鼓勵(lì)的作用，有效盤活農(nóng)村閑置土地，最大效用利用農(nóng)村土地。

4.健全糾紛解決機(jī)制。土地確權(quán)和退出在工作執(zhí)行過程中，難免會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的糾紛，解決糾紛筆者有以下幾點(diǎn)建議：首先，積極制訂相關(guān)政策和保障機(jī)制，并頒布實(shí)施；其次，同時(shí)建立對(duì)于土地流傳工作中出現(xiàn)的違法事件的懲處機(jī)制；最后，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)糾紛中仲裁機(jī)構(gòu)的作用，有效調(diào)解糾紛。

(三)完善農(nóng)村土地融資

目前在土地流轉(zhuǎn)中，土地金融機(jī)制并不是很健全。在農(nóng)村的土地融資中，國家資本不能充當(dāng)壟斷的角色，而要所為一個(gè)引導(dǎo)角色，促使更多的金融資本進(jìn)入農(nóng)村的土地使用，形成完善的土地融資體系。

所以，筆者提出一些簡單的設(shè)想：成立進(jìn)行土地儲(chǔ)備的股份有限公司，將農(nóng)村即將用于流轉(zhuǎn)的土地存入公司作為公司子站，農(nóng)民根據(jù)所占土地的多少進(jìn)行股權(quán)確認(rèn)，并根據(jù)股權(quán)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的收益分配，將所有的收益在農(nóng)民之間進(jìn)行分配，確保農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中真正能夠獲得收益，保障流轉(zhuǎn)雙方的信息對(duì)稱。這種土地儲(chǔ)備股份有限公司可以在縣級(jí)設(shè)立總公司，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村級(jí)設(shè)立分公司，分級(jí)管理。公司可以通過股份流轉(zhuǎn)或者發(fā)展債券來進(jìn)行融資。筆者認(rèn)為，這種土地流轉(zhuǎn)的融資方式可以使農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中處于平等的地位，作為股份公司的主人，其利益能得到充分保障。