我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的法治化思考

蔣偉龍

(長(zhǎng)沙學(xué)院法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410022)

本文所稱公職人員是指在國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)及其他單位從事與公權(quán)力有關(guān)的公務(wù)人員。公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)是指國(guó)家公職人員依照規(guī)定的期限和方式向法定機(jī)關(guān)申報(bào)規(guī)定范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)并接受有關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的制度，是當(dāng)今世界各國(guó)普遍實(shí)行的一項(xiàng)基本防腐反腐制度。在當(dāng)今全國(guó)上下追逐中國(guó)夢(mèng)的過(guò)程中，按依法治國(guó)的內(nèi)在要求，對(duì)我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)統(tǒng)一立法的不僅具緊迫性，而且其立法條件已成就。

一 公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)立法的法理基礎(chǔ)

(一)人民主權(quán)理論

一般說(shuō)來(lái)，人民主權(quán)是指國(guó)家中的絕大多數(shù)人擁有國(guó)家的最高權(quán)力。人民是國(guó)家最高權(quán)力的來(lái)源，國(guó)家是自由的人民根據(jù)契約協(xié)議的產(chǎn)物，而國(guó)家的權(quán)力都是人民授予的。公職人員只是受人民委托，因而主權(quán)只能屬于人民。人民主權(quán)理論的奠基人盧梭認(rèn)為，“每個(gè)個(gè)人在可以說(shuō)與自己締約時(shí)，都被兩重關(guān)系制約著，即對(duì)于個(gè)人，他就是主權(quán)者的一個(gè)成員，而對(duì)于主權(quán)者，他就是一個(gè)國(guó)家的成員?！盵1]馬克思主義同樣認(rèn)為國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民的委托，“國(guó)家制度只不過(guò)是政治國(guó)家與非政治國(guó)家之間的協(xié)調(diào)。所以，它本身必然是兩種本質(zhì)上各不相同的勢(shì)力之間的一種契約?！盵2]國(guó)家是某個(gè)社會(huì)中最大的抽象組織體，它只有通過(guò)一系列的委托，才能具體實(shí)現(xiàn)國(guó)家主權(quán)對(duì)內(nèi)和對(duì)外職能。既然國(guó)家全部權(quán)力都是人民的，因此，人民對(duì)其委托的全部人員及事項(xiàng)都有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。國(guó)家公職人員的所作所為都必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，不但必須依照人民的意愿辦事，而且時(shí)刻接受人民的全程監(jiān)督，“人類如果由他任性行事，總是難保不施展他內(nèi)在的惡性?！盵3]正是從這個(gè)意義上說(shuō)，公職人員對(duì)其主人而言顯然無(wú)職務(wù)上的隱私，其財(cái)產(chǎn)當(dāng)然在監(jiān)督之列。正如我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)．人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管社會(huì)事務(wù)?！?/p>

(二)公務(wù)咨訊公開(kāi)理論

該理論源于人民主權(quán)理論及法律要求。公務(wù)咨訊是人民權(quán)力的外在表現(xiàn)之一，是一種重要的公共資源，公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的一項(xiàng)重要目的是使國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)作法治化、陽(yáng)光化，世界上越來(lái)越多的國(guó)家高度重視民意的需求，通過(guò)立法來(lái)充分滿足公眾的知情權(quán)。各國(guó)的公共資訊法的立法目的主要是增進(jìn)人民對(duì)公共資訊的取得和促進(jìn)國(guó)際機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，從而保護(hù)公共利益維護(hù)個(gè)人權(quán)利。根據(jù)WTO協(xié)定和協(xié)議的規(guī)定，所有的執(zhí)法活動(dòng)原則上都必須保持高度的公開(kāi)、透明。我國(guó)憲法規(guī)定公職人員須接受人民監(jiān)督，《公務(wù)員法》規(guī)定加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督，《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定提高政府工作的透明度及應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的事項(xiàng)，以及《預(yù)算法》、《審計(jì)法》等相關(guān)法律為公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)立法提供強(qiáng)有力的制度依據(jù)與參考。

二 已有的域內(nèi)外制度探索

表1 步履蹣跚的我國(guó)對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)探索

近三十年來(lái)，對(duì)于關(guān)于公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)問(wèn)題，我國(guó)有關(guān)組織和部門進(jìn)行了一些探索，域外國(guó)家和地區(qū)制度較成熟，見(jiàn)表1、表2。

表2 開(kāi)拓成熟的域外對(duì)國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)立法例

三 公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)立法所涉主要問(wèn)題之厘清

“財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體和財(cái)產(chǎn)范圍過(guò)窄、申報(bào)程序缺乏嚴(yán)格的操作性執(zhí)行細(xì)則、申報(bào)結(jié)果缺乏透明度、未向社會(huì)公開(kāi)、申報(bào)的受理機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的權(quán)威性、懲戒措施缺乏剛性與威懾力、違規(guī)拒報(bào)或不如實(shí)申報(bào)的責(zé)任過(guò)輕”[4]等諸多缺陷。因而導(dǎo)致公開(kāi)效果并不理想，這些教訓(xùn)我們?cè)诹⒎〞r(shí)應(yīng)該吸?。”疚膬H就相關(guān)過(guò)去制度教訓(xùn)問(wèn)題提出一些思考。

(一)立法基本原則

1.主動(dòng)公開(kāi)為原則、申請(qǐng)公開(kāi)為例外

綜觀各國(guó)資訊公開(kāi)立法，該原則為各國(guó)立法通例，我國(guó)政府信息公開(kāi)條例也吸收了該原則精神，同時(shí)也具有法理基礎(chǔ)和憲法依據(jù)。公開(kāi)應(yīng)具有效果，馬懷德教授認(rèn)為“財(cái)產(chǎn)公示必須是可查詢的，不能讓公眾查詢的公示就不是真正的公開(kāi)。凡是法制比較健全、清廉度比較高的國(guó)家和地區(qū)，一個(gè)共同經(jīng)驗(yàn)就是建立了公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)和公開(kāi)制度的確是反腐的利器。如果能夠全面推行，對(duì)腐敗的預(yù)防和懲治都有很好的效果?！盵5]

2.平等原則

平等是自古至今人類追求的最基本的正義要求，我國(guó)法律一直踐行這一基本的正義精神。全國(guó)公職人員都是人民公仆，不管地區(qū)差別、職級(jí)高低都是行使人民委托的公權(quán)力，性質(zhì)上都是平等的。有人主張對(duì)公開(kāi)的主體、范圍等以中國(guó)特色為由實(shí)行“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)式爬行做法貌似可行，但這只會(huì)阻礙中國(guó)法治的進(jìn)程。該法賦予平等的實(shí)施以新的時(shí)代挑戰(zhàn)，馬懷德教授認(rèn)為，“公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度是對(duì)公務(wù)員權(quán)力的限制與約束，部分人一時(shí)難以接受在所難免。這是一項(xiàng)非常重大的制度安排，必須依法來(lái)解決，而不僅僅是依靠地方試水。在一些地區(qū)安排試點(diǎn)是很有必要，但想要長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)、大面積地推開(kāi)，僅靠地方紅頭文件是行不通的。在摸著石頭過(guò)河的同時(shí)，必須更加注重頂層設(shè)計(jì)。”[6]

(二)公開(kāi)的主體

關(guān)于我國(guó)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)主體的范圍，國(guó)內(nèi)學(xué)者大致有兩種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的主體范圍應(yīng)當(dāng)先是一部分國(guó)家公職人員，以后再分階段地逐漸擴(kuò)大至全體國(guó)家公職人員。即按地域或職務(wù)分三步走：第一個(gè)階段，分成中央與地方兩個(gè)層面。第二個(gè)階段，總結(jié)中央與地方的做法，將財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體擴(kuò)大到所有科級(jí)以上的國(guó)家公職人員。第三個(gè)階段，也就是上升到國(guó)家立法的層面，將財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體提高到所有的國(guó)家公職人員[7]。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體應(yīng)當(dāng)包括所有有可能利用其職權(quán)、地位、影響來(lái)進(jìn)行以權(quán)謀私、貪污受賄活動(dòng)的人，具體可以包括：第一，全國(guó)及地方各級(jí)人大及其委會(huì)任命的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部；第二，由各級(jí)人民政府所屬機(jī)關(guān)任命的科以上干部；第三，除上述人員外國(guó)家機(jī)關(guān)中具體經(jīng)營(yíng)人、財(cái)、物的人員[8]。筆者認(rèn)為在對(duì)我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的主體范圍確定時(shí)須考量以下因素：

一是歷史教訓(xùn)因素。我國(guó)探索公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)是從八十年代就開(kāi)始，達(dá)三十年時(shí)間至今還沒(méi)有一部剛性強(qiáng)的全國(guó)統(tǒng)一的有效制度，期間雖取得了一定的成績(jī)，但遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到公眾的期盼效果。究其原因很多，但政策、紀(jì)律的效力低是主要原因。眾觀他國(guó)相關(guān)立法，很少有這樣難產(chǎn)的立法事件。

二是公共利益因素。“公共利益是認(rèn)定公眾人物的公眾性特征的核心因素”[9]。公職人員是公眾人物，是公眾的仆人，其隱私權(quán)受到很大的限制，與職務(wù)相關(guān)事項(xiàng)根本不存在隱私。因此，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第8條在公職人員行為守則中要求：公職人員特別就可能與其公職人員的職能發(fā)生利益沖突的職務(wù)外活動(dòng)、任職、投資、資產(chǎn)以及貴重饋贈(zèng)或者重大利益向有關(guān)機(jī)關(guān)申報(bào)。公共利益優(yōu)先原則在各國(guó)已達(dá)成共識(shí)，公職人員不能用所謂的隱私權(quán)對(duì)抗公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三是法律因素。即要考慮整個(gè)國(guó)家法律體系的一致性，防止出現(xiàn)法律漏洞和貫徹法律面前人人平等的法律原則。《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第2條 (一)公職人員指依照締約國(guó)本國(guó)法律的定義和在該締約國(guó)相關(guān)法律領(lǐng)域中的適用情況，履行公共職能或提供公共服務(wù)的任何人員；我國(guó)《刑法》第93條規(guī)定：國(guó)家工作人員是指國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國(guó)家工作人論。

鑒于“利害關(guān)系原則”, 官員財(cái)產(chǎn)與其家庭財(cái)產(chǎn)的不可分割性以及可能家庭其他成員因?yàn)椤肮賳T權(quán)力運(yùn)用效應(yīng)”而獲得額外財(cái)產(chǎn)，一般將申報(bào)主體的范圍確定在官員及其家庭成員身上?！缎谭ā返?88條之一規(guī)定了利用影響力受賄罪主體是指國(guó)家工作人員的近親屬或者其他與該國(guó)家工作人員關(guān)系密切的人。

綜觀國(guó)內(nèi)各種相關(guān)因素考量，本文認(rèn)為我國(guó)的公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度之公開(kāi)主體應(yīng)當(dāng)是所有公職人員及其家庭成員。

(三)公開(kāi)的范圍

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》關(guān)于財(cái)產(chǎn)是指擁有的金錢、物資、房屋、土地等物質(zhì)財(cái)富。隨著社會(huì)的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)當(dāng)然也包括非物質(zhì)財(cái)富及產(chǎn)權(quán)等?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》第2條 (四)“財(cái)產(chǎn)”系指各種資產(chǎn)，不論是物質(zhì)的還是非物質(zhì)的、動(dòng)產(chǎn)還是不動(dòng)產(chǎn)、有的還是無(wú)形的，以及證明對(duì)這種資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)或者權(quán)益的法律文件或者文書。

關(guān)于我國(guó)公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)法應(yīng)當(dāng)確定的申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍，爭(zhēng)議不大，都主張應(yīng)借鑒國(guó)際上的通行做法，擴(kuò)大申報(bào)財(cái)產(chǎn)的范圍，應(yīng)涉其所有家庭財(cái)產(chǎn)。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是公職人員及其家庭成員全部的包括物質(zhì)的、非物質(zhì)及產(chǎn)權(quán)等財(cái)產(chǎn)。

(四)公開(kāi)程序

財(cái)產(chǎn)來(lái)源不同監(jiān)督也有別?？煞譃橐缆殭?quán)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)兩類。依職權(quán)公開(kāi)主要是指在有效國(guó)家制度范圍內(nèi)實(shí)際可知情的財(cái)產(chǎn)，辦理機(jī)關(guān)主要有工商、稅務(wù)及人事等部門；依申請(qǐng)公開(kāi)主要是指在有效國(guó)家制度范圍內(nèi)實(shí)際不可知情的財(cái)產(chǎn)，主要依本人及利害關(guān)系人申請(qǐng)，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理。不論是哪種公開(kāi)形式，相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)辦理后，及時(shí)報(bào)告法定專設(shè)的機(jī)構(gòu)處理，而該機(jī)構(gòu)直接向全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。國(guó)外有的國(guó)家是專設(shè)的，如美國(guó)由政府道德署受理，韓國(guó)則由公職人員所屬系統(tǒng)的有關(guān)行政處受理。

公開(kāi)時(shí)間可以采用多數(shù)國(guó)家普遍做法，即就職公開(kāi)、年度公開(kāi)、離職公開(kāi)等多種形式。就職公開(kāi)，是指被公開(kāi)主體任職后1個(gè)月內(nèi)公開(kāi)其財(cái)產(chǎn)；現(xiàn)職公開(kāi)可以采用一年公開(kāi)一次；離職公開(kāi)是指被公開(kāi)主體離職前一個(gè)月內(nèi)公開(kāi)，在其離職五年后繼續(xù)公開(kāi)財(cái)產(chǎn)，可防止離職后一定時(shí)間內(nèi)的腐敗。

(五)法律責(zé)任

公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)法的效果如何，在一定程度上由責(zé)任追究機(jī)制決定。依兩種公開(kāi)方式，對(duì)應(yīng)的有兩種行為需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任：一是主動(dòng)公開(kāi)違法；二是依申請(qǐng)公開(kāi)違法。聯(lián)合國(guó)《反腐敗實(shí)際措施》中建議“為起到有效的作用，對(duì)不公布情況或弄虛作假的罰必須接近于對(duì)有關(guān)的貪污舞弊的懲罰同樣嚴(yán)厲。純粹的民事處分或?qū)⑴撟骷俚男袨橹划?dāng)作違紀(jì)問(wèn)題或輕微違法來(lái)處理，常常收不到效果，因?yàn)槿藗兛梢员苤鼐洼p?！盵10]在美國(guó)，“對(duì)拒不申報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)、無(wú)故拖延申報(bào)者，各單位可對(duì)當(dāng)事人直接進(jìn)行處罰。司法部可對(duì)當(dāng)事人提出民事訴訟，法院可判處1萬(wàn)美元下的罰款。對(duì)故意提供虛假信息的人可提出刑事訴訟，判處最高25萬(wàn)美元的罰款或5年監(jiān)禁?！盵11]在臺(tái)灣地區(qū)，公職人員“無(wú)正當(dāng)理由不為申報(bào)”或“故意申報(bào)不實(shí)”可能會(huì)承擔(dān)的責(zé)任有“罰鍰”、“公告其姓名”、“一年以下有期徒刑、拘役”等[12]。我國(guó)在立法時(shí)，為確保該制度的有效運(yùn)行，有必要考慮以上立法例，確立多元的懲罰機(jī)制，最重要的是修改目前刑法上與相關(guān)制度(如巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪)并與之銜接。

國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)其實(shí)就是制度競(jìng)爭(zhēng)。任何一項(xiàng)新制度都會(huì)面臨一些阻力，往往會(huì)損害一部分人的既得利益，這勢(shì)必遭到他們的抵制甚至拼死反對(duì)。占世界人口五分之一的中華民族，已經(jīng)有了先進(jìn)的社會(huì)制度作保證，我們一定堅(jiān)信在中央的堅(jiān)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下，會(huì)盡快地制定一部具我國(guó)特色的《國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)法》。