廉政風(fēng)險(xiǎn)防控視角下的“微權(quán)力”治理

張磊

摘 要：社會(huì)分工日益細(xì)化和組織權(quán)力集分結(jié)合，構(gòu)成了“微權(quán)力”產(chǎn)生的背景。加強(qiáng)對(duì)“微權(quán)力”的監(jiān)督和約束已成為共識(shí)，但同時(shí)也面臨著一些普遍性的障礙，如權(quán)力主體的多重角色、制度執(zhí)行的力度不足、權(quán)力運(yùn)用的相對(duì)隱匿、外部監(jiān)督的介入有限等。管好數(shù)量多、分布廣、影響大的“微權(quán)力”，必須加強(qiáng)權(quán)力主體的自律、注重廉政風(fēng)險(xiǎn)的防范、強(qiáng)化制度執(zhí)行的力度、健全權(quán)力監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)。

關(guān)鍵詞：廉政風(fēng)險(xiǎn)；“微權(quán)力”治理

“微權(quán)力”既是組織權(quán)力運(yùn)行狀況的直觀反映，又演繹和催化著組織權(quán)力生態(tài)系統(tǒng)。“微權(quán)力”既可以承載組織權(quán)力職責(zé)、彰顯靈活性，也容易誘發(fā)權(quán)力濫用、導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象。在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)方略、不斷加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的背景下，如何規(guī)范和管控“微權(quán)力”，保障權(quán)力在正常軌道運(yùn)行，有效激發(fā)其正向功能，進(jìn)而推進(jìn)組織權(quán)力生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，是一個(gè)重要議題。

一、“微權(quán)力”的概念界定與形成背景

權(quán)力普遍存在于各類社會(huì)組織中，是人與人之間的一種特殊影響力。組織內(nèi)部職能分工的存在，決定了整體性權(quán)力的分散化，而依附于部門或職位的“微權(quán)力”不僅廣泛存在，而且還會(huì)對(duì)組織內(nèi)外的人員和組織的運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生重要影響。

（一）“微權(quán)力”的概念界定

權(quán)力是普遍存在的客觀現(xiàn)象，也是人們不愿意談及的詞語。“‘權(quán)力通常被描述為組織中人與人之間的一種關(guān)系，是指處在某個(gè)管理崗位上的人對(duì)整個(gè)組織或所轄單位與人員的一種影響力?！盵1]從本質(zhì)上講，權(quán)力是一種影響能力，在微觀層面上可理解為，一個(gè)人通過對(duì)另一個(gè)人施加影響，并使之按照自己的意愿行事的過程。馬克思曾指出，“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和”。 [2]權(quán)力是一種潛在的能力，當(dāng)被激發(fā)或被使用時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生有效的影響。不同主體之間的依賴關(guān)系是權(quán)力作用的基礎(chǔ)，只有當(dāng)一個(gè)人控制了你所渴望擁有的事物時(shí)，他才擁有對(duì)你的權(quán)力。

法國(guó)著名的哲學(xué)家米歇爾·福柯認(rèn)為：“權(quán)力不僅僅表現(xiàn)在宏觀上的國(guó)家機(jī)器或統(tǒng)治階級(jí)，而是更多的表現(xiàn)在微觀層面上，滲透于人類生活的方方面面，是一個(gè)無所不至無孔不入的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)?！盵3]任何組織中，都存在著基于職能分工的部門權(quán)力和崗位權(quán)力，相對(duì)于組織的整體性權(quán)力而言，可稱為“微權(quán)力”。在黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位中，領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著組織的主體權(quán)力，即“主權(quán)力”；而普通干部職工也掌握著依附于崗位職責(zé)之上的分支權(quán)力，即“微權(quán)力”，通常是指權(quán)力運(yùn)行體系中，那些看似不起眼卻無時(shí)無刻不在發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的小權(quán)力?！拔?quán)力”分布廣泛，與主權(quán)力共同建構(gòu)了組織權(quán)力生態(tài)系統(tǒng)。

（二）“微權(quán)力”的產(chǎn)生背景

社會(huì)分工日益細(xì)化的發(fā)展形勢(shì)，構(gòu)成了“微權(quán)力”產(chǎn)生的宏觀背景。在以專業(yè)化為基礎(chǔ)的分工細(xì)化背后，隱含著組織整體權(quán)力的拆解，組織職能架構(gòu)體系中的部門和崗位，共同構(gòu)成了組織的權(quán)力分支。究其實(shí)質(zhì)，在于組織內(nèi)部的職能分工細(xì)化帶來的權(quán)力分離加劇。相對(duì)于組織的整體性權(quán)力而言，不同部門的權(quán)力則更為細(xì)微；相對(duì)于部門的職能性權(quán)力而言，不同崗位的權(quán)力則更為細(xì)微；相對(duì)于組織或部門領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力而言，不同崗位員工的權(quán)力則更為細(xì)微。

組織權(quán)力集分結(jié)合的運(yùn)行特點(diǎn)，構(gòu)成了“微權(quán)力”產(chǎn)生的微觀背景。集權(quán)和分權(quán)是一個(gè)相對(duì)的概念，前者是指決策權(quán)在組織系統(tǒng)中較高層次的一定程度的集中；后者是指為發(fā)揮低層組織的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，把管理決策權(quán)予以下放，而高層領(lǐng)導(dǎo)者只掌握少數(shù)事關(guān)全局利益和重大問題事項(xiàng)的決策權(quán)。集權(quán)與分權(quán)各有利弊，組織權(quán)力集分結(jié)合的運(yùn)行特點(diǎn)，決定了相對(duì)于組織重要事項(xiàng)和核心部門的關(guān)鍵性“主權(quán)力”來講，下級(jí)部門必然存在從屬性的“微權(quán)力”。

二、“微權(quán)力”的主要作用與運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

組織中“微權(quán)力”的存在是一把“雙刃劍”，在組織制度的規(guī)范內(nèi)運(yùn)行，可以產(chǎn)生積極的作用；而如果脫離制度規(guī)范的約束，則可能產(chǎn)生消極的作用?！拔?quán)力”運(yùn)行存在的風(fēng)險(xiǎn)表明，“微權(quán)力”治理問題亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（一）“微權(quán)力”的主要作用

作為社會(huì)分工細(xì)化和組織分權(quán)化背景下的現(xiàn)象，“微權(quán)力”是普遍存在的?！拔?quán)力”的存在對(duì)于組織的運(yùn)行和發(fā)展來講，有其積極性作用：一是可以承載組織分權(quán)化運(yùn)行的任務(wù)，為特定崗位或部門工作職責(zé)的履行提供保障；二是有助于發(fā)揮低層機(jī)構(gòu)或部門的積極性，提升工作創(chuàng)造性和主動(dòng)性；三是便于為組織內(nèi)外成員提供便利，增強(qiáng)工作的靈活性和針對(duì)性。

任何事物都具有兩面性，組織中的“微權(quán)力”自然也不例外?！拔?quán)力”的存在對(duì)于組織的運(yùn)行和發(fā)展來講，也會(huì)有其消極性作用：一是容易導(dǎo)致個(gè)人權(quán)力的濫用，引發(fā)以權(quán)謀私、權(quán)力腐敗等不良行為；二是增加了組織運(yùn)行的成本，提升了組織權(quán)力監(jiān)控和整合的難度；三是容易導(dǎo)致組織權(quán)力的“個(gè)體化”和“離散化”，降低組織的工作效率和公信力。

（二）“微權(quán)力”的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

一是權(quán)力自身的膨脹風(fēng)險(xiǎn)。膨脹性是權(quán)力的基本特征之一，“任何公共權(quán)力的運(yùn)行都內(nèi)在地具有一種自我膨脹、擴(kuò)張的趨勢(shì)”[4]?！拔?quán)力”本身就是在制度（法定）性權(quán)力之外的一種“裁量權(quán)”，雖然具有權(quán)力運(yùn)用的靈活性和便利性，但是也更容易因?yàn)榧s束不足而自我膨脹，而一旦膨脹就極可能成為阻礙其他權(quán)力正常運(yùn)行甚至吞噬其他主體合法權(quán)利的“利維坦”。

二是權(quán)力主體的角色風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)生活中，每個(gè)人都有不同的角色，社會(huì)角色不僅與人們?cè)谏鐣?huì)中所處的位置有關(guān)，還包含著“一整套權(quán)利、義務(wù)的規(guī)范與行為模式，它是人們對(duì)具有特定身份的人的行為期望”[5]。掌握“微權(quán)力”的人，也同樣面臨著角色認(rèn)知和扮演方面的風(fēng)險(xiǎn)，如果不能正確認(rèn)識(shí)自己的多重角色，極易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。

三是權(quán)力客體的認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)。權(quán)力在實(shí)質(zhì)上是人與人之間的一種關(guān)系，權(quán)力的運(yùn)行過程就是主體與客體之間的互動(dòng)。人們承認(rèn)“微權(quán)力”存在的普遍性，但卻對(duì)“微權(quán)力”運(yùn)用的合法性缺乏足夠的關(guān)注，甚至存在“通過‘微權(quán)力能走捷徑、方便辦事”等認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。權(quán)力客體對(duì)“微權(quán)力”及其主體的認(rèn)知狀況，在很大程度上會(huì)誘發(fā)權(quán)力主體的“膨脹感”，為權(quán)力濫用埋下了隱患。

四是權(quán)力監(jiān)督的缺位風(fēng)險(xiǎn)。法國(guó)著名的啟蒙思想家孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”[6] “微權(quán)力”運(yùn)行中，自身的非核心性、非顯露性、非直接性等特征，使得之運(yùn)行過程往往比較隱匿和封閉。這給權(quán)力監(jiān)督帶來極大的挑戰(zhàn)，因?yàn)楸O(jiān)督者難以了解權(quán)力運(yùn)行的信息和過程，甚至往往是事后且間接地獲取權(quán)力行使的信息。

三、“微權(quán)力”治理的現(xiàn)實(shí)困境

堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法要追究，是健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的基本要求。當(dāng)前，不同組織的微權(quán)力防控中，加強(qiáng)監(jiān)督和約束已成為共識(shí)，但同時(shí)也面臨著一些普遍性的障礙，影響了微權(quán)力防控的實(shí)效。

（一）權(quán)力主體的多重角色

社會(huì)生活中，社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜多樣決定了個(gè)體社會(huì)角色的構(gòu)成，不可能是單一的，而是多重的。黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)和社會(huì)組織中，掌握一定組織權(quán)力的個(gè)體，某種程度上可視為“微權(quán)力”主體，其身份的多重性，既是一種無法規(guī)避的現(xiàn)實(shí)，也是一種必須審視的事實(shí)。法律關(guān)系中的公民身份、政治系統(tǒng)中的職員身份、社會(huì)發(fā)展中的個(gè)體身份、日常生活中的家庭身份，每一種身份都對(duì)應(yīng)著特定的職責(zé)要求和行為規(guī)范，即以遵紀(jì)守法為言行底線、以廉潔奉公為職業(yè)規(guī)范、以社會(huì)公德為處世準(zhǔn)則、以倫理道德為生活原則。而多重角色之間的沖突和失調(diào)，極容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，甚至滋生腐敗，構(gòu)成“微權(quán)力”治理的“隱患”。

（二）制度執(zhí)行的力度不足

權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。在權(quán)力的監(jiān)督制約中，注重制度建設(shè)是前提和基礎(chǔ)，加強(qiáng)制度執(zhí)行則是核心和關(guān)鍵。黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)和社會(huì)組織中，都注重強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力、科學(xué)配置權(quán)力，逐步形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。在全面從嚴(yán)治黨進(jìn)程中，注重了抓住“關(guān)鍵少數(shù)”和破解一把手監(jiān)督的難題，對(duì)單位、部門的重要崗位、關(guān)鍵人員的監(jiān)督較強(qiáng)，但對(duì)一些不事關(guān)大局的“微權(quán)力”重視不足?！拔?quán)力”防控中，制度執(zhí)行的力度明顯不足，主要表現(xiàn)在黨政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單不夠精細(xì)、事業(yè)單位的“行政化”嚴(yán)重、企業(yè)中流程“公開性”較低。

（三）權(quán)力運(yùn)用的相對(duì)隱匿

權(quán)力使用者通常會(huì)利用手中掌握的權(quán)力，對(duì)其他個(gè)體或組織施加影響，而如果這種影響的目的與方式是否正當(dāng)、合法是問題的關(guān)鍵。現(xiàn)實(shí)生活中，“微權(quán)力”廣泛存在于各個(gè)不同的領(lǐng)域之中，通過加強(qiáng)監(jiān)督和約束，確保權(quán)力運(yùn)用的正當(dāng)性和合法性，是不同組織面臨的一項(xiàng)共同任務(wù)。但現(xiàn)實(shí)問題是，“微權(quán)力”自身的非核心性、非顯露性、非直接性等特征，使其運(yùn)行過程往往比較隱匿和封閉。這給權(quán)力監(jiān)督帶來極大的挑戰(zhàn)，因?yàn)楸O(jiān)督者難以了解權(quán)力運(yùn)行的信息和過程，甚至往往是事后且間接地獲取權(quán)力行使的信息。微權(quán)力，往往于細(xì)微處暗藏“玄機(jī)”。而這種“玄機(jī)”帶來的直接結(jié)果，就是權(quán)力運(yùn)行的封閉化和隱匿化，難以監(jiān)督。

（四）外部監(jiān)督的介入有限

有效的監(jiān)督是防范權(quán)力濫用、減少權(quán)力腐敗的關(guān)鍵所在，近年來，一系列“窩案”的出現(xiàn)，讓塌方式腐敗成為人們熱議的焦點(diǎn)，同時(shí)也使人們對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)效性產(chǎn)生了質(zhì)疑。黨的十八大以來，“巡視”利劍讓我們看到了外部監(jiān)督的巨大威力?！拔?quán)力”防治過程中，如何加強(qiáng)外部監(jiān)督已然成為焦點(diǎn)。但實(shí)際上，“微權(quán)力”的運(yùn)行往往和人際關(guān)系、工作氛圍、個(gè)人處世、傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗習(xí)慣等有著密切的關(guān)聯(lián)，往往在黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)或社會(huì)組織中的，特定部門、特定崗位上運(yùn)行，外部人士和組織難以介入其中進(jìn)行監(jiān)督，而內(nèi)部人員往往考慮到個(gè)人關(guān)系、工作需要等因素對(duì)此視而不見，或采取一種默許甚至肯定的態(tài)度。

四、“微權(quán)力”治理的對(duì)策建議

在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)方略、不斷加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的背景下，“有權(quán)不可任性”、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”等觀念深入人心，如何規(guī)范和管控“微權(quán)力”，保障權(quán)力在正常軌道運(yùn)行，推進(jìn)組織權(quán)力生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，是一項(xiàng)重要任務(wù)。

（一）加強(qiáng)權(quán)力主體的自律

在黨的十八屆六中全會(huì)上，習(xí)近平總書記再次重申：必須筑牢拒腐防變的思想防線和制度防線，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制。在權(quán)力監(jiān)督中，加強(qiáng)權(quán)力主體的自律是關(guān)鍵和根本性的措施。但是由于人的社會(huì)屬性和自然屬性的交織，以及社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，使得權(quán)力主體的自律受到很多因素的影響?！拔?quán)力”防治中，如何創(chuàng)新形式、豐富內(nèi)容、拓寬載體，對(duì)權(quán)力主體的思想進(jìn)行滲透和改造，使之能真正懂得自律、做到自律和堅(jiān)持自律，是亟需探討的問題。要通過自我學(xué)習(xí)、宣傳教育等途徑，引導(dǎo)廣大黨員干部不斷增強(qiáng)法制意識(shí)、制度意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)，真正做到懂法紀(jì)、明規(guī)矩、知敬畏、存戒懼，形成尊崇制度、遵守紀(jì)律的思想意識(shí)和依規(guī)用權(quán)、公正用權(quán)的價(jià)值觀念，保障權(quán)力的正確行使。

（二）注重廉政風(fēng)險(xiǎn)的防范

權(quán)力的運(yùn)行猶如一個(gè)鏈條，運(yùn)行的過程包含了諸多環(huán)節(jié)?！拔拿饕潦迹祟惐阋庾R(shí)到任何行使公共職權(quán)的人都面臨著以權(quán)謀私的誘惑。”[7]權(quán)力監(jiān)督中，成敗的關(guān)鍵在于搞清楚鏈條的數(shù)量、監(jiān)控運(yùn)行的過程，如果每一個(gè)鏈條都沒有問題，運(yùn)行的過程也沒有脫離法治的“軌道”，那么權(quán)力的行使就是規(guī)范的和合法的。反腐倡廉的核心和實(shí)質(zhì)是權(quán)力的制約與監(jiān)督，對(duì)于權(quán)力主體來講要守住底線，“只要能守住做人、處事、用權(quán)、交友的底線，就能守住黨和人民交給自己的政治責(zé)任，守住自己的政治生命線，守住正確的人生觀價(jià)值觀”。[8]“微權(quán)力”治理過程中，要注重廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的防范，因?yàn)槿魏我环N微權(quán)力都是“暗藏玄機(jī)”的“權(quán)力燃點(diǎn)”，都可能成為權(quán)力濫用的發(fā)源地和腐敗的滋生地。要加強(qiáng)對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的防范，經(jīng)常查找組織的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，通過形成“威懾”降低“燃點(diǎn)”。

（三）強(qiáng)化制度執(zhí)行的力度

權(quán)力運(yùn)行過程中，強(qiáng)化制度執(zhí)行的力度是一項(xiàng)重要內(nèi)容?！安灰砸?guī)矩，不能成方圓”，“木受繩則直，金就礪則利”。法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行，制定規(guī)則就是要執(zhí)行的。習(xí)近平總書記指出：“要提高制度執(zhí)行力，讓制度、紀(jì)律成為帶電的‘高壓線，使查處違法違紀(jì)問題制度化、經(jīng)?；裹h員、干部心有所畏、言有所戒、行有所止。”“微權(quán)力”治理的關(guān)鍵在于降低權(quán)力運(yùn)行的“風(fēng)險(xiǎn)”，確保其行使的正當(dāng)性和合法性。如何才能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)呢？核心在于強(qiáng)化制度執(zhí)行的力度。一方面是在權(quán)力監(jiān)督中，做到“面上廣”，即把制度執(zhí)行覆蓋到工作的各個(gè)方面，不存在疏漏之處；另一方面是在權(quán)力監(jiān)督中，做到“線上深”，即把制度執(zhí)行貫徹到縱深方向上，監(jiān)督每一項(xiàng)具體工作的所有程序和流程。如何構(gòu)建“縱橫交織”的執(zhí)行體系，確保現(xiàn)有法規(guī)制度的嚴(yán)格執(zhí)行是一項(xiàng)重要任務(wù)。

（四）健全權(quán)力監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)

權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。有效的監(jiān)督是保障權(quán)力行使合法性和規(guī)范性的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記指出：“各方面監(jiān)督要嚴(yán)起來、實(shí)起來。無論黨內(nèi)監(jiān)督，還是群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督，加強(qiáng)和改進(jìn)的空間都還很大，有大量工作要做。”目前的權(quán)力監(jiān)督體系中，形式上看，內(nèi)部監(jiān)督較為健全，但監(jiān)督的實(shí)效卻并不明顯，很多內(nèi)部監(jiān)督流于形式?！拔?quán)力”治理中，應(yīng)更加注重外部監(jiān)督的強(qiáng)化，通過加強(qiáng)外部監(jiān)督，可以有效倒逼信息公開、制度規(guī)范和程序完善。但現(xiàn)在面臨的現(xiàn)實(shí)問題是，如何在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的“信息公開”與企業(yè)組織的“組織機(jī)密”之間找到結(jié)合點(diǎn)，使外部監(jiān)督有效嵌入其中。

黨的十九大明確提出：“凡是群眾反映強(qiáng)烈的問題都要嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待，凡是損害群眾利益的行為都要堅(jiān)決糾正?！毙聲r(shí)代黨風(fēng)廉政建設(shè)征程中，管好數(shù)量多、分布廣、影響大的“微權(quán)力”，形成按規(guī)則正確用權(quán)、謹(jǐn)慎用權(quán)、干凈用權(quán)的整體氛圍，對(duì)于進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政地位，提升國(guó)家治理能力意義深遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]周三多，陳傳明，賈良定.管理學(xué)——原理與方法[M]（第六版）.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2016：322.

[2]馬克思恩格斯選集[M]（第2版 第1卷）.中央編譯局譯.北京：人民出版社，1995：60.

[3]陳冬，沈鵬超.?？挛?quán)力觀再析[J].科教導(dǎo)刊，2010（9）：158-160.

[4]陳純?nèi)?加強(qiáng)制度文明建設(shè)：遏制腐敗的根本途徑[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004（6）：71-75.

[5]鄭杭生.社會(huì)學(xué)概論新修（精編版）[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008：118.

[6] [法]孟德斯鳩.論法的精神[M]（上冊(cè)）.張雁深譯.北京：商務(wù)印書館，1982：154.

[7][美]杰拉爾德·E·凱登，[加]O·P·德威維迪.腐?。簷?quán)利與制約[M].王云燕譯.北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2017：1.

[8]何毅亭.以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略[M].北京：人民出版社，017：223.