淺議行政和解制度的構(gòu)建

黃月明

一、構(gòu)建行政和解制度的必要性和可行性

（一）構(gòu)建行政和解制度的必要性

和解制度是訴訟制度中的一項(xiàng)很有意義的制度，在審判實(shí)踐中發(fā)揮著非常重要的作用。在民事訴訟實(shí)踐中，和解結(jié)案的比率非常高，甚至超過(guò)了判決結(jié)案的比率。對(duì)于這樣一種司法實(shí)踐效果非常好的訴訟制度，不應(yīng)將行政和解制度拋棄在訴訟制度之外。

（二）構(gòu)建行政和解制度的可行性

1.行政和解可以降低訴訟成本，實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)。所有的法律活動(dòng)都是以有效地利用自然資源，最大限度地增加社會(huì)財(cái)富為目的。訴訟當(dāng)事人自行協(xié)商解決糾紛，比由當(dāng)事人以外的法院依法強(qiáng)制解決當(dāng)事人糾紛的判決方法更有效率，只要當(dāng)事人達(dá)成行政和解協(xié)議的成本低于判決成本，行政和解是可行的。審判是高成本的，審判中雙方當(dāng)事人處于對(duì)立地位，各方為贏得訴訟，在訴訟中，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間、精力、財(cái)力。而訴訟周期的延長(zhǎng)及上訴、申訴比例的上升，又增加了國(guó)家司法資源的消耗，導(dǎo)致雙重的高成本。構(gòu)建行政和解制度則能打破這一尷尬局面，使當(dāng)事人有可能以最小訴訟代價(jià)獲得最大的訴訟效益，并能有效節(jié)約司法資源。

2.行政和解具有很大的靈活性，更有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。行政和解導(dǎo)致案件結(jié)果處理的差異性并不意味著訴訟中法律有效范圍的縮小。因?yàn)槭聦?shí)上，行政和解作為一種訴訟程序，它是以嚴(yán)格的法律原則和規(guī)則為基礎(chǔ)的。

3.行政和解制度能緩解當(dāng)事人之間的對(duì)抗，使糾紛得以徹底解決。判決固然更有利于實(shí)現(xiàn)的公平，但也易導(dǎo)致雙方當(dāng)事人隔閡的加深、對(duì)立情緒的加劇。相對(duì)人“贏了一時(shí)，輸了一輩子”的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。這就背離了立法的初衷。行政和解制度在平和友好的氛圍下，通過(guò)法官的斡旋，促使雙方當(dāng)事人互諒互讓，化干戈為玉帛，使?fàn)幾h不僅在法律上得以徹底解決，也在心理上得以真正消除。行政和解尤其符合中國(guó)的傳統(tǒng)文化崇尚的和諧。

二、對(duì)我國(guó)行政和解制度的建議

（一）行政和解制度的基本原則

基于行政訴訟的審理對(duì)象、司法審查目的，并結(jié)合行政訴訟和解的特點(diǎn)，行政和解制度應(yīng)明確以下四項(xiàng)原則：

1.自愿原則。自愿原則是行政和解的首要原則。自愿包括以和解方式解決糾紛的意愿和達(dá)成和解的意愿，前者是程序上的自愿，后者則是實(shí)體上的自愿。該原則要求，和解程序的啟動(dòng)、運(yùn)行與終結(jié)必須是基于各方當(dāng)事人的自愿，法院不得強(qiáng)迫任何一方當(dāng)事人接受和解。

2.合法原則。行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性。行政行為涉及行政管理職權(quán)的行使，不僅涉及行政相對(duì)人的利益，還涉及社會(huì)公共利益和第三人的利益（有時(shí)）。行政案件的處理不同于私法自治，必須受司法權(quán)的監(jiān)督，法院須對(duì)行政行為以及和解內(nèi)容進(jìn)行合法性審查。這就要求法院在行政和解過(guò)程中必須查明事實(shí)，在對(duì)被訴行政行為、和解內(nèi)容進(jìn)行合法性判斷的基礎(chǔ)上，做出案件能否以和解方式結(jié)案的判斷。

3.有限原則。行政和解涉及公權(quán)力處分，與私權(quán)的意思自治相比，公權(quán)力不得任意處分（而非不能處分），公權(quán)力的處分必須與依法行政原則相契合。因此在和解過(guò)程中，雖然原告的實(shí)體處分權(quán)范圍和方式一般不存在阻卻，但被訴行政機(jī)關(guān)的處分權(quán)是有限的，超出其處分權(quán)的行政和解一般應(yīng)為無(wú)效。

4.實(shí)效原則。行政和解以訴訟經(jīng)濟(jì)為目的，其價(jià)值在于節(jié)約訴訟成本，能更直接、徹底地解決糾紛，化解矛盾。法院對(duì)主持、監(jiān)督下的行政和解應(yīng)注重實(shí)效性，強(qiáng)化行政訴訟化解矛盾糾紛的職能。通過(guò)行政和解，多方式、多途徑地解決實(shí)體法律問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的均衡，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。如行政訴訟中涉及民事權(quán)益糾紛的，可以就民事糾紛一并進(jìn)行協(xié)調(diào)，促成和解，切實(shí)解決當(dāng)事人的實(shí)際問(wèn)題。

此外，還有觀點(diǎn)提出應(yīng)引入誠(chéng)實(shí)信用原則，要求當(dāng)事人行使權(quán)利、履行義務(wù)皆應(yīng)善意真誠(chéng)、恪守諾言、公平合理，保護(hù)信賴?yán)妗Ｎ覀冋J(rèn)為，從誠(chéng)實(shí)信用原則的要求看，對(duì)于約束當(dāng)事人自覺(jué)履行義務(wù)最有實(shí)踐意義。

（二）行政和解制度的適用范圍

訴訟實(shí)踐中，學(xué)者發(fā)現(xiàn)實(shí)際情況要復(fù)雜得多。試圖以行政行為類型，或行政行為的自由裁量性，或行政行為的合法性來(lái)界定和解的適用范圍，都不盡科學(xué)，也難以涵蓋所有的情況。如通常認(rèn)為的，合法合理的行政行為、羈束行政行為不能適用和解，事實(shí)上，學(xué)者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，涉及這兩類行為的案件均可能適用和解。

學(xué)者認(rèn)為，不考慮被訴行政行為的性質(zhì)與合法性，實(shí)際上可以將和解過(guò)程看作是當(dāng)事人通過(guò)訴訟程序這一平臺(tái)而進(jìn)行再次參與和博弈。和解是否合法并不必然取決于被告是否享有自由裁量權(quán)，而是取決于被告用以換取和解的“妥協(xié)”或“讓步”是否合法，因此，只要行政機(jī)關(guān)處分權(quán)力在其法定權(quán)限內(nèi)，且不違反法律規(guī)定、不侵犯公共利益和他人利益，就可以適用和解。

（三）行政和解制度瑕疵的救濟(jì)

行政和解瑕疵，即指行政和解存在無(wú)效或可撤銷的情形。關(guān)于行政和解瑕疵的救濟(jì)，主要有以下途徑：

1.賦予原告反悔權(quán)，即原告在簽訂和解協(xié)議后，法院制作和解書(shū)之前，原告認(rèn)為和解存在瑕疵的，可以反悔，以體現(xiàn)自愿原則以及對(duì)原告權(quán)利的傾斜保護(hù)。原告反悔后，由法院繼續(xù)審理。

2.法院做出和解書(shū)后的救濟(jì)。學(xué)者建議，在制度設(shè)計(jì)上賦予當(dāng)事人在一定期限內(nèi)（如60日內(nèi)）的“請(qǐng)求繼續(xù)審判權(quán)”，由當(dāng)事人以和解瑕疵為由提起請(qǐng)求繼續(xù)審判之訴。如理由成立的，由法院繼續(xù)審查原被訴行為；理由不成立的，裁定駁回起訴。

3.訴訟和解涉及第三人的，第三人對(duì)和解書(shū)有異議時(shí)的救濟(jì)程序，建議設(shè)置兩種：一是第三人對(duì)行政機(jī)關(guān)履行和解內(nèi)容的行為提起新訴；二是在一定期限內(nèi)（如60日內(nèi)）向原法院對(duì)和解書(shū)提起宣告無(wú)效或撤銷之訴。

結(jié)論

隨著我國(guó)法治進(jìn)程的發(fā)展，一方面，依法治國(guó)要求規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法，切實(shí)保障行政相對(duì)人、利害關(guān)系人的合法權(quán)益；另一方面，構(gòu)建和諧社會(huì)要求司法機(jī)關(guān)辦理案件應(yīng)做到“案結(jié)事了”，定紛止?fàn)帯＿@兩者均是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容。行政和解制度應(yīng)成為依法治國(guó)與建設(shè)和諧社會(huì)的“黃金結(jié)合點(diǎn)”，從而更好地推進(jìn)我國(guó)政治文明向前發(fā)展。