我國現(xiàn)行行政立法監(jiān)督制度研究

曾思齊

行政立法的存在和發(fā)展有其合理性和必然性，我國目前沒有統(tǒng)一的監(jiān)督行政立法的法律規(guī)定，只是通過批準(zhǔn)和備案兩種監(jiān)督方式對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督，我國目前也還沒有建立對(duì)行政立法的司法審查制度。在我國行政立發(fā)的監(jiān)督實(shí)踐當(dāng)中也出現(xiàn)種種問題，因此我們有必要針對(duì)行政立法的監(jiān)督存在相關(guān)監(jiān)督機(jī)制不周全、監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督不作為等問題，思考探討應(yīng)當(dāng)如何完善行政立法。

對(duì)行政立法監(jiān)督制度的研討，首先我們應(yīng)當(dāng)清楚何為行政立法？我國對(duì)于行政立法沒有統(tǒng)一權(quán)威的定義。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取狹義的理解，即行政立法是指行政主體根據(jù)法定權(quán)限，并按照法定權(quán)限和程序，制定、修改和廢止有關(guān)行政管理方面的行政法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件的活動(dòng)。而西方國家將行政立法稱為委任立法，主張分權(quán)制度的國家認(rèn)為，立法權(quán)只能由立法機(jī)關(guān)所享有，行政機(jī)關(guān)只有執(zhí)行法律的權(quán)利而沒有制定法律的權(quán)利，其立法權(quán)的行使只有在議會(huì)授權(quán)、委任的情況下才是正當(dāng)?shù)?，因此他們認(rèn)為行政立法又是一種委任立法。但是這種理解并不適用于我國的政權(quán)體系，不同于西方國家的三權(quán)分立，我國以立法機(jī)關(guān)為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)是隸屬于立法機(jī)關(guān)的，二者是從屬關(guān)系而非平等關(guān)系，因此授權(quán)立法的理解更適合于我國，更能反映我國政體的本質(zhì)關(guān)系。

一、目前我國的行政立法監(jiān)督機(jī)制

1）對(duì)行政立法的一般限制

我國行政機(jī)關(guān)的立法職能來源于憲法和法律的授權(quán)，并由此對(duì)行政立法實(shí)行一般限制。根據(jù)制定依據(jù)、內(nèi)容和目的，我們可以將立法分為執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法和自主性立法，自主性立法中，既不是對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的實(shí)施性解釋，也不是對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的補(bǔ)充性規(guī)定，而是基于法律賦予的職權(quán)，對(duì)法律、法規(guī)未規(guī)定的事項(xiàng)獨(dú)立自主地創(chuàng)制規(guī)范，正是基于這種創(chuàng)制極大的自主性，必須經(jīng)由法律或有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)才能進(jìn)行，并且做出明確具體的規(guī)定。如憲法對(duì)國務(wù)院、國務(wù)院各部委的授權(quán)，全國人大常委會(huì)通過授權(quán)決定的形式授予國務(wù)院以獨(dú)立性立法權(quán)。

2）權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督

權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督既可以是事前監(jiān)督，又可以是事后監(jiān)督。事前監(jiān)督主要是針對(duì)授權(quán)立法。權(quán)力機(jī)關(guān)無論是授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行創(chuàng)制立法，還是授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)行性立法，都應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)定授權(quán)立法的目的、性質(zhì)和范圍，而不應(yīng)該進(jìn)行籠統(tǒng)的、無限制的授權(quán)。無限制的授權(quán)會(huì)顛倒權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的法律地位，導(dǎo)致行政專橫。嚴(yán)格的授權(quán)法是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法進(jìn)行事前監(jiān)督的最重要的形式。

3）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督

根據(jù)我國憲法第89條13項(xiàng)規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章”第14項(xiàng)規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)“改變或者撤銷地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。這種改變和撤銷在目前主要是通過規(guī)章的備案制度來實(shí)現(xiàn)的。省、自治區(qū)人民政府有權(quán)撤銷或改變所轄省會(huì)市、較大的市的人民政府制定的規(guī)章。即上級(jí)行政機(jī)關(guān)享有對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。根據(jù)行政隸屬關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的違法或者不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，還有權(quán)改變下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的不當(dāng)規(guī)章。

4）人民法院對(duì)行政立法的監(jiān)督

在人民法院對(duì)行政立法的監(jiān)督當(dāng)中，雖然將抽象行政行為排除在受案范圍之外，相對(duì)人不能單獨(dú)對(duì)抽象行政行為提起行政訴訟，但允許相對(duì)人在提起對(duì)具體行政行為的訴訟中，同時(shí)對(duì)據(jù)以作出具體行政行為的抽象行政行為的合法性提出異議。人民法院在審理行政案件時(shí)要參照規(guī)章，如果認(rèn)為相應(yīng)規(guī)章違法、越權(quán)或違反法定程序和法定形式，雖然不能宣布抽象行為無效并予以撤銷，但可以向相應(yīng)行政機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)，或者人民代表大會(huì)提出撤銷或改變的建議。人民法院雖無權(quán)認(rèn)定相應(yīng)規(guī)章無效，但可以通過不適用該規(guī)章的方式對(duì)行政立法實(shí)行間接的監(jiān)督。

二、我國現(xiàn)行行政立法監(jiān)督制度存在的問題

1）從行政立法的源頭}：來說

自我國行政機(jī)構(gòu)被授予一定的立法權(quán)限以來，越權(quán)立法、超越授權(quán)權(quán)限立法、立法沖突的事件時(shí)有發(fā)生。此外，在我國授權(quán)立法實(shí)踐中，存在著授權(quán)立法脫僵，沒完沒了的再授權(quán)造成立法重復(fù)等混亂現(xiàn)象。根據(jù)西方國家的經(jīng)驗(yàn)，再授權(quán)要有法律的明示規(guī)定，否則作為被授權(quán)者不得進(jìn)行再授權(quán)。我國自2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》才在第10條明確規(guī)定被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其它機(jī)關(guān)。

2）從行政立法的程序}：來說

我國行政立法程序公開程度低，并且所規(guī)定的一些外部程序過于原則，沒有制度加以保證，可操作性低?，F(xiàn)代法治國家特別重視民主立法程序的設(shè)計(jì)和運(yùn)作，確立了“無程序便無立法”的原則，現(xiàn)代民主法治也要求“有權(quán)力就必須有制約，有授權(quán)就應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督”。切實(shí)具體民主的行政立法程序制度的設(shè)立，可以很好的規(guī)制行政立法權(quán)，保證行政立法權(quán)的正當(dāng)性，是行政立法監(jiān)督重要保障和前提。

3）從權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督}：來說

我國將行政立法監(jiān)督權(quán)“下放”到地方.這個(gè)制度設(shè)立的初衷在于，一方面中央權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督資源有限，另一方面地方權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督能夠更加及時(shí)的解決問題。但是我國的一些地方政府具有濃厚的地方保護(hù)主義色彩，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)可能基于相同的利益，而使行政監(jiān)督形同虛設(shè)。這種制度的設(shè)立導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在立法時(shí)，專注部門利益，有利益的事項(xiàng)爭相立法，沒有利益的事項(xiàng)相互推諉，導(dǎo)致了實(shí)際生活中一系列重疊執(zhí)法、執(zhí)法空洞的現(xiàn)象。

此外，我國沒有統(tǒng)一的監(jiān)督行政立法的法律規(guī)定，只有批準(zhǔn)和備案這兩種監(jiān)督方式對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督。再者，我們?nèi)狈?duì)全國人大常委會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)的約束機(jī)制。雖然我們也頒布了《法規(guī)備案工作程序》對(duì)全國人大常委會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)的職能做出了具體的規(guī)定，但是其中對(duì)一些監(jiān)督程序上的關(guān)鍵問題并沒有提及。這些問題都導(dǎo)致了行政立法監(jiān)督無法真正的發(fā)揮作用。

4）從司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督來說

如上所述，嚴(yán)格來說我國沒有司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督。在我國，由于國家權(quán)力的分工，現(xiàn)行法律將授權(quán)立法排除在人民法院受案范圍之外，當(dāng)時(shí)主要考慮到行政立法己經(jīng)有了人大的監(jiān)督和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，所以沒有必要再將其納入司法審查的范圍。

三、關(guān)于對(duì)我國現(xiàn)行行政立法監(jiān)督制度存在的問題進(jìn)行完善的思考

1）應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政立法的民主監(jiān)督

行政行為和立法行為是兩個(gè)有不同追求價(jià)值的行為。立法行為追求的是民主，行政行為追求的是效率，而行政行為將這兩種行為合二為一，使得這一行為具有行政行為和立法行為的雙重性質(zhì)，這就要求行政立法行為將民主價(jià)值和效率價(jià)值統(tǒng)一起來。

我國應(yīng)當(dāng)健全公眾參與機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)政府立法的程序控制。健全的民意表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制也是制約行政立法權(quán)的必要手段，是保證立法內(nèi)容公正的必要前提。因此，在行政立法過程中，諸如聽取意見、說明理由、公開決定等程序性規(guī)定的目的就是為了實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大公眾對(duì)行政立法的參與。

2）應(yīng)當(dāng)改善權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督

首先討論事前監(jiān)督批準(zhǔn)制度，批準(zhǔn)制度是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把行政立法呈交權(quán)力機(jī)關(guān)，在獲得批準(zhǔn)后方可生效。它包括兩種類型：一種是批準(zhǔn)型，即提交的立法草案在未經(jīng)批準(zhǔn)前不發(fā)生效力，這種監(jiān)督方式也被德國人稱作“同意權(quán)的保留”；另外一種是否決型，即立法草案一經(jīng)提交便可生效，但權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)在未來的某個(gè)時(shí)間宣布其無效，這種監(jiān)督方式也被稱之為“否決權(quán)的保留”。由于法律類型的多樣，這種分類顯然更為合理，我國也應(yīng)當(dāng)對(duì)不同的法律進(jìn)行區(qū)分適用不同的批準(zhǔn)方式。

再者思考事后監(jiān)督備案制度，如上文中提到，我國實(shí)際中的備案制度形同虛設(shè)，審查機(jī)關(guān)工作量大，且將數(shù)量最多的行政規(guī)章排除在審查范圍之外，并且審查的最終效果也并不理想。備案制度是指行政機(jī)關(guān)制定的立法必須在一定時(shí)間內(nèi)提交權(quán)力機(jī)關(guān)備案。它包括形式性的備案（一經(jīng)備案即生效）和實(shí)質(zhì)性的備案（權(quán)力機(jī)關(guān)可以在備案期間提出異議）。一般西方國家多采用實(shí)質(zhì)性的備案，對(duì)備案制度的規(guī)定非常具體，非經(jīng)備案不發(fā)生法律效力，且對(duì)提交備案的機(jī)關(guān)和審查備案的機(jī)關(guān)都作出明確的時(shí)間限制，在確保行政立法效率的同時(shí)很好的實(shí)現(xiàn)了行政立法的監(jiān)督。

3）應(yīng)當(dāng)設(shè)立司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督

上文中提到我國目前司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督處于空缺狀態(tài)，而司法審查作為一種經(jīng)常性的、局外的、有嚴(yán)格程序保障的、具有傳統(tǒng)權(quán)威性的監(jiān)督方式，理應(yīng)得到法律的確認(rèn)和重視。根據(jù)我國司法獨(dú)立的原則，由于法院的獨(dú)立性，其公正程度在人民心中相對(duì)較高，由法院對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督更能保障人民的利益。

以上，為我對(duì)我國現(xiàn)行行政立法監(jiān)督的一些思考，我們不能流于理論義正言辭的批判現(xiàn)有制度的缺陷，更應(yīng)該在看到這些問題和漏洞之后進(jìn)行深入的思考。并且我們應(yīng)基于本國的實(shí)際情況理性的適用他國的制度，也無需妄自菲薄，自近代以來我國的法治建設(shè)日漸完善，我們也有信心在一步一步的實(shí)踐和改進(jìn)當(dāng)中找尋到最適合我國的法律制度。