反腐視域下政府審計(jì)與行政部門協(xié)同治理研究

王會(huì)金　嵇欣欣

【摘 要】 近年來，我國腐敗行為層出不窮，腐敗手法日益隱蔽。政府審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，極大促進(jìn)了反腐工作的開展。然而審計(jì)監(jiān)督全覆蓋戰(zhàn)略提出后，審計(jì)任務(wù)加重與審計(jì)資源相對(duì)不足之間的矛盾加劇。文章以腐敗治理為背景，采用規(guī)范分析的方法，將協(xié)同理論引入到政府審計(jì)研究領(lǐng)域中，從戰(zhàn)略、管理和操作三個(gè)層面探索政府審計(jì)機(jī)關(guān)與行政部門的腐敗協(xié)同治理模型，提出了建立在模型基礎(chǔ)之上的可行性建議，以期克服政府審計(jì)面臨的困難，為腐敗協(xié)同治理理論和實(shí)踐創(chuàng)新提供新的思路。

【關(guān)鍵詞】 協(xié)同治理； 政府審計(jì)； 國家審計(jì)； 腐敗治理

【中圖分類號(hào)】 F239.44 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）12-0091-05

一、引言

自黨的十八屆四中全會(huì)以來，我國反腐工作已取得初步成效。黨的十九大進(jìn)一步明確目標(biāo)：奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利。開展協(xié)同治理是反腐敗工作的大勢(shì)所趨。“協(xié)同”，哈肯將其定義為：系統(tǒng)的各部分之間相互協(xié)作，使整個(gè)系統(tǒng)形成微觀個(gè)體層次所不存在的、新質(zhì)的結(jié)構(gòu)和特征。行政監(jiān)督是指立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、新聞?shì)浾摰榷喾N政治力量和社會(huì)力量對(duì)政府及其公務(wù)員的行政行為所實(shí)施的監(jiān)察和督導(dǎo)，其本身就是多元化主體參與的過程。自《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》發(fā)布以來，國家審計(jì)作為腐敗治理的一支強(qiáng)大監(jiān)督力量，正在發(fā)揮著舉足輕重的作用。審計(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)督作為監(jiān)督體系的兩大子系統(tǒng)，都是依靠權(quán)力制約和監(jiān)督權(quán)力來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能。針對(duì)腐敗問題，二者在價(jià)值目標(biāo)上具有一致性，可以通過整合監(jiān)督資源、分享監(jiān)督信息、共享監(jiān)督成果減少腐敗問題，提升腐敗治理效率。因此，運(yùn)用協(xié)同治理的思想，探索審計(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)督的內(nèi)在協(xié)調(diào)規(guī)律和管理規(guī)律，對(duì)腐敗治理具有理論和實(shí)踐價(jià)值。

二、政府審計(jì)與行政監(jiān)督在腐敗治理中的權(quán)責(zé)分析

（一）政府審計(jì)在腐敗治理中的法定職責(zé)

在腐敗治理過程中，政府審計(jì)主要發(fā)揮的是揭露和抵御功能。審計(jì)署出臺(tái)法律法規(guī)具體包含《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，以及審計(jì)署《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見》。《國家審計(jì)準(zhǔn)則》要求審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)對(duì)重大違法行為的動(dòng)機(jī)、性質(zhì)、后果和違法構(gòu)成進(jìn)行充分評(píng)估，并保持執(zhí)業(yè)謹(jǐn)慎，確定檢查重點(diǎn)等?！蛾P(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)廉政建設(shè)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀(jì)問題，要查深查透查實(shí)，揭露以權(quán)謀私、失職瀆職、貪污受賄、內(nèi)幕交易等問題，促進(jìn)廉潔政府建設(shè)”。審計(jì)署《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見》強(qiáng)調(diào)：“加大對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的重點(diǎn)部門、重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的審計(jì)力度，嚴(yán)肅揭露和查處重大違紀(jì)違法問題，加強(qiáng)對(duì)腐敗案件發(fā)生規(guī)律的剖析，推動(dòng)鏟除腐敗滋生的土壤，促進(jìn)廉政建設(shè)”?！蛾P(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)施審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，從側(cè)面反映了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的重視。尤其是我國領(lǐng)導(dǎo)干部擁有對(duì)部門資源很強(qiáng)的支配權(quán)，腐敗案件的發(fā)生大都與部門領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)或者在部門領(lǐng)導(dǎo)授意下進(jìn)行，因此開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有利于從權(quán)力配置的層面抑制腐敗問題。

（二）行政部門在腐敗治理中的法定職責(zé)

在腐敗治理中，腐敗問題都需要一定的載體，行政部門作為公共資源的配置方，往往是腐敗事件的高發(fā)領(lǐng)域。在公共受托責(zé)任下，政府部門作為代理人，行使對(duì)公共資源的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并以委托人的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。但是在權(quán)力運(yùn)行過程中，由于政府部門信息相對(duì)閉塞，道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率較高，機(jī)會(huì)主義傾向較為嚴(yán)重——腐敗就是表現(xiàn)形式之一。政府部門在腐敗治理中發(fā)揮的作用，主要在于規(guī)范管理制度，以起到事前預(yù)防的功能，客觀有效的方式是建立政府信息公開制度、進(jìn)行法治政府建設(shè)以及接受其他主體的監(jiān)督。

政府部門有信息公開的責(zé)任，該責(zé)任背后有充分的政治學(xué)、法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)[1]，同時(shí)信息公開制度有利于增強(qiáng)政府信息透明度，減少腐敗行為[2]。美國1966年制定的《信息自由法》、1976年制定的《陽光下的政府法》、1996年制定的《電子化信息公開法》，標(biāo)志著較為完善的信息公開制度的建立。我國自2003年提出“打造陽光政府”以來，政府信息公開制度取得了豐碩成果，2004年由國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出深化行政管理體制改革的途徑之一是推進(jìn)政府信息公開。2007年1月，由國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國政府信息公開條例》（簡(jiǎn)稱《條例》），確定了政府信息公開的范圍、方式和程序以及相關(guān)監(jiān)督和保障，使得政府信息公開以制度性的形式得以確立。

法治政府就是政府在行使權(quán)力履行職責(zé)過程中堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政，政府的各項(xiàng)權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行，從而對(duì)政府權(quán)力的使用以法律的形式進(jìn)行了約束。政府部門通過法制化建設(shè)和依法行政有利于減輕腐敗問題[3]。對(duì)于依法行政和法治政府建設(shè)問題，2004年由國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（后文稱《行政綱要》）以及2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（后文稱《法治綱要》）做出了具體要求?！缎姓V要》中明確提出要“完善行政監(jiān)督制度和機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)行政行為的監(jiān)督”，《法治綱要》進(jìn)一步提出了“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，旨在“建立科學(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，進(jìn)一步健全懲治和預(yù)防腐敗體系”，腐敗治理和廉潔奉公成為法治政府建設(shè)的目標(biāo)之一。

三、政府審計(jì)與行政監(jiān)督腐敗協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)探索

（一）可行性分析

在腐敗治理實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)與行政部門二者之間既存在不同的分工，同時(shí)也存在著相互依賴的關(guān)系。二者在腐敗治理中的角色定位和相互聯(lián)系使得腐敗協(xié)同治理具有可行性，表現(xiàn)在：（1）價(jià)值目標(biāo)趨同。政府審計(jì)的目標(biāo)是通過開展審計(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，以發(fā)現(xiàn)是否存在權(quán)力濫用導(dǎo)致的違法違規(guī)問題，并對(duì)腐敗問題予以揭露和監(jiān)督整改。行政監(jiān)督是行政管理活動(dòng)的一個(gè)重要組成部分，主要是針對(duì)行政行為和行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，防止權(quán)力的異質(zhì)化。在國家治理框架下，政府審計(jì)和行政監(jiān)督都可以抑制腐敗問題。（2）職能相同。審計(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)督都是監(jiān)督體系的子系統(tǒng)，由于腐敗源于權(quán)力的濫用和私用，二者的監(jiān)督職能都表現(xiàn)在以權(quán)力制約和監(jiān)督權(quán)力。（3）監(jiān)督客體的一致性。行政部門是審計(jì)機(jī)關(guān)的客體之一，同時(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的開展，使得政府審計(jì)不止局限于部門層次，而且深入到個(gè)人層次。國家行政機(jī)關(guān)及其國家公務(wù)員作為權(quán)力運(yùn)行的載體，也是行政監(jiān)督的客體。（4）監(jiān)督內(nèi)容交叉。政府審計(jì)是一種獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，在腐敗治理中，審計(jì)機(jī)關(guān)需要收集腐敗的證據(jù)，審計(jì)機(jī)關(guān)通過審查財(cái)政財(cái)務(wù)收支等會(huì)計(jì)資料以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可以發(fā)現(xiàn)權(quán)力的違規(guī)使用問題。而行政監(jiān)督，主要是對(duì)權(quán)力是否存在失范和失效行為進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督內(nèi)容上，就權(quán)力的使用是否合規(guī)和有效，二者存在著共性。（5）信息的共享性。審計(jì)機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在腐敗治理問題上有不同的側(cè)重點(diǎn)，一般而言政府審計(jì)機(jī)關(guān)主要側(cè)重于揭露問題，并將發(fā)現(xiàn)的腐敗問題依法向紀(jì)檢監(jiān)察等行政機(jī)關(guān)移交。而行政監(jiān)察也可將腐敗信息告知審計(jì)機(jī)關(guān)，令審計(jì)機(jī)關(guān)介入調(diào)查，并反饋調(diào)查結(jié)果。這種配合和信息共享極大提高了反腐效率。

（二）現(xiàn)狀分析

從反腐敗實(shí)務(wù)角度來看，首先，財(cái)政資金違規(guī)背后暗藏著的是權(quán)力的濫用和腐敗問題，表現(xiàn)為公共資源的非法轉(zhuǎn)移或者公款私用、公權(quán)濫用等，加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督，建立法治財(cái)政，有利于從源頭上抑制腐敗問題[4]。審計(jì)機(jī)關(guān)與行政部門的協(xié)同治理，主要方式就是審計(jì)機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送案件，行政機(jī)關(guān)就移送案件進(jìn)行相應(yīng)處理處罰并向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反饋情況[5]。近年來，審計(jì)投入產(chǎn)出比顯著上升，暗示了發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題沒有從根本上得到解決，二者對(duì)腐敗問題的對(duì)接工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)完善。

從反腐學(xué)術(shù)研究角度來看，我國學(xué)者對(duì)如何有效預(yù)防腐敗問題，在理論方面做出了積極探索，包含了政府審計(jì)以及政府審計(jì)如何協(xié)同其他監(jiān)督主體發(fā)揮腐敗治理功能。腐敗治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，但是學(xué)者對(duì)于政府審計(jì)在腐敗治理中的定位卻有不同的見解，主要有以下兩類：（1）政府審計(jì)作為腐敗治理的主體。政府審計(jì)可以在腐敗治理過程中發(fā)揮積極的作用，主要是發(fā)揮的預(yù)防、揭露和遏制功能，但是審計(jì)機(jī)關(guān)的懲治功能是否有效方面，存在著意見分歧[6-7]。（2）政府審計(jì)協(xié)同其他監(jiān)督主體進(jìn)行腐敗治理。政府審計(jì)協(xié)同治理是審計(jì)制度創(chuàng)新的必然要求，協(xié)同治理可以提高權(quán)力監(jiān)督的質(zhì)量和效率，但同時(shí)這也是一項(xiàng)復(fù)雜性的管理工作，需要考慮協(xié)同治理的各方要素[8]。在協(xié)同對(duì)象上，由于審計(jì)機(jī)關(guān)在處理處罰權(quán)限上的短板，使得違法違規(guī)問題依賴于紀(jì)檢和監(jiān)察等部門的及時(shí)介入，紀(jì)檢監(jiān)察和政府審計(jì)在腐敗協(xié)同治理過程中發(fā)揮的作用比較顯著。

綜上所述，政府審計(jì)與行政機(jī)關(guān)在價(jià)值目標(biāo)、職能、監(jiān)督客體、監(jiān)督內(nèi)容以及信息等方面的共性，使得二者在腐敗治理方面可以發(fā)揮協(xié)同治理功能，提升腐敗治理效率。但是，從當(dāng)前的狀況來看，實(shí)務(wù)界對(duì)于腐敗協(xié)同治理工作開展得并不深入，理論界對(duì)于二者的協(xié)同治理研究工作探討得不夠全面。

四、政府審計(jì)與行政監(jiān)督腐敗協(xié)同治理的模型構(gòu)建（見圖1）

（一）戰(zhàn)略層面政府審計(jì)與行政監(jiān)督協(xié)同治理模式

戰(zhàn)略層面下的協(xié)同治理模式是站在宏觀層面，立足于國家治理的大背景之下。戰(zhàn)略協(xié)同的目的在于使得政府審計(jì)與行政監(jiān)督要素之間進(jìn)行資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而提高腐敗治理的一種戰(zhàn)略協(xié)調(diào)狀態(tài)，這要求二者在戰(zhàn)略制定、實(shí)施和控制方面相互協(xié)調(diào)匹配，并與腐敗治理的長(zhǎng)期目標(biāo)、發(fā)展方向和資源配置相一致。主要體現(xiàn)在以下方面：（1）長(zhǎng)期目標(biāo)協(xié)同。在全面提升國家治理功能的框架下，腐敗治理是其中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。審計(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)督的長(zhǎng)期目標(biāo)應(yīng)當(dāng)趨于一致，以推動(dòng)腐敗治理為切入點(diǎn)，提升國家治理效率。政府審計(jì)旨在從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域入手，預(yù)防和揭露腐敗問題，抵御腐敗風(fēng)險(xiǎn)，提升政府治理效率。行政監(jiān)督在于通過創(chuàng)新政府管理制度和管理方法，加強(qiáng)對(duì)體制內(nèi)行政權(quán)力和行政行為的監(jiān)督，防止權(quán)力的濫用和權(quán)力腐敗問題。（2）任務(wù)協(xié)同。腐敗治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，需要持之以恒，始終保持反腐高壓態(tài)勢(shì)。在腐敗任務(wù)的制定上，審計(jì)機(jī)關(guān)和行政部門需要緊密圍繞特定區(qū)域下腐敗治理的工作重心以及主要目標(biāo)，任務(wù)相互協(xié)調(diào)匹配，共同開展監(jiān)督服務(wù)，促進(jìn)區(qū)域腐敗治理任務(wù)有效完成。（3）職能協(xié)同。作為國家監(jiān)督系統(tǒng)的內(nèi)在組成部分，政府審計(jì)和行政監(jiān)督都具有監(jiān)督功能，監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)都有賴于以權(quán)力制約權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力，并在各自的職能范圍內(nèi)履行著特定的監(jiān)督職責(zé)。政府審計(jì)作為國家治理的“免疫系統(tǒng)”，具有抵御、預(yù)防和揭露的功能，行政監(jiān)督通過對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，也可以實(shí)現(xiàn)預(yù)防和揭露功能。將二者職能進(jìn)行有效融合與整合，有利于形成權(quán)能互補(bǔ)、機(jī)制銜接和辦案效果相互促進(jìn)的腐敗治理新格局。（4）價(jià)值文化協(xié)同。價(jià)值文化是組織的內(nèi)在精神底蘊(yùn)，為組織工作的開展?fàn)I造了基礎(chǔ)氛圍，文化價(jià)值觀作為一種精神理念和信仰，必要的時(shí)候?qū)M織活動(dòng)具有約束、激勵(lì)和輻射作用。審計(jì)機(jī)關(guān)與行政部分都應(yīng)當(dāng)營(yíng)造以反腐和勤儉節(jié)約為主導(dǎo)的組織價(jià)值文化觀念，增強(qiáng)反腐斗爭(zhēng)的凝聚力。（5）基礎(chǔ)制度環(huán)境協(xié)同。這里的基礎(chǔ)制度環(huán)境指為基本工作開展設(shè)計(jì)的流程和政策，并且這些流程和政策并不因部門職能不同而不適用。審計(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)督都是專業(yè)化的監(jiān)督活動(dòng)，因而執(zhí)行業(yè)務(wù)工作需要特殊的制度安排。但是，協(xié)同治理就需要將專業(yè)化分工比較強(qiáng)的兩大體系有機(jī)地進(jìn)行結(jié)合，形成新的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的整體功效?；A(chǔ)管理制度為協(xié)同的開展提供了契合點(diǎn)。此外，戰(zhàn)略層面的協(xié)同治理模型的構(gòu)建是否合理，還需要一定的評(píng)判原則，包含了系統(tǒng)性原則、指導(dǎo)性原則、科學(xué)性原則和動(dòng)態(tài)性原則。

（二）管理層面政府審計(jì)與行政監(jiān)督協(xié)同治理模式

管理層面協(xié)同是中觀層次上的協(xié)同，既包括審計(jì)機(jī)關(guān)與行政部門的內(nèi)部協(xié)同，也包括二者之間相互協(xié)作的外部協(xié)同。內(nèi)部協(xié)同指的是監(jiān)督主體通過整合自身的內(nèi)部資源，加強(qiáng)自身管理層面建設(shè)，以使得監(jiān)督活動(dòng)達(dá)到高效有序狀態(tài)的過程。內(nèi)部協(xié)同包含了組織為實(shí)現(xiàn)組織管理目標(biāo)而付出的努力，并直接決定了腐敗治理的效果和質(zhì)量。對(duì)于政府審計(jì)而言，加強(qiáng)審計(jì)工作的管理建設(shè)包含了建立和完善以下管理系統(tǒng)：依法審計(jì)的法律法規(guī)系統(tǒng)、成熟的技術(shù)方法系統(tǒng)、完整的業(yè)務(wù)流程系統(tǒng)、及時(shí)的結(jié)果公告系統(tǒng)、信息反饋系統(tǒng)及問責(zé)系統(tǒng)。對(duì)于行政監(jiān)督而言，完善管理建設(shè)的努力通常包含健全內(nèi)部規(guī)章制度、完善權(quán)力制約機(jī)制、建立科學(xué)的監(jiān)督程序和方法、加強(qiáng)政府信息公開、完善違規(guī)違法懲戒機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)與行政部門開展腐敗協(xié)同治理的前提是加強(qiáng)自身管理建設(shè)，否則任何形式的外部協(xié)同都是無效的。

腐敗協(xié)同治理不僅可以通過加強(qiáng)監(jiān)督主體自身的管理建設(shè)，還可以通過外部協(xié)同進(jìn)行。外部協(xié)同所考慮的核心問題是如何建立具有通用性的管理制度，將政府審計(jì)與行政監(jiān)督進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。在自身內(nèi)部建設(shè)的基礎(chǔ)上，從以下五個(gè)方面入手：（1）組織結(jié)構(gòu)協(xié)同：組織結(jié)構(gòu)由一系列不同職能的單元組成。應(yīng)當(dāng)設(shè)置能夠?qū)崿F(xiàn)上述重要職能的組織部門。設(shè)立的方式可以多種多樣，既可以分別設(shè)立，定期進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，也可以設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)、招募人力資源、設(shè)計(jì)協(xié)同流程用以協(xié)調(diào)二者的日常工作。（2）信息協(xié)同。信息共享是提高腐敗治理效率的重要因素，原因在于協(xié)同治理通過信息的共享，減少了重復(fù)工作，節(jié)約了監(jiān)督成本。因此，必須建立起快速高效的信息管理平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)信息共享、線索迅速移送、成果及時(shí)利用，提高腐敗治理效率。（3）制度規(guī)范協(xié)同。隨著監(jiān)督體系的不斷完善，審計(jì)機(jī)關(guān)與行政監(jiān)督在腐敗治理上逐漸形成了較為完善的管理制度。為協(xié)調(diào)不同主體下的利益關(guān)系與制度沖突，政府審計(jì)與行政部門需要做好規(guī)范與制度協(xié)同，將慣例、規(guī)范與制度方面上的交叉事項(xiàng)協(xié)調(diào)一致。制度規(guī)范協(xié)同，可以有效避免針對(duì)同一問題按照不同的規(guī)章制度出現(xiàn)意見分歧的情況，減少不必要的爭(zhēng)執(zhí)。（4）方法技術(shù)協(xié)同?？茖W(xué)有效的方法技術(shù)是針對(duì)腐敗問題最為直接和有效的因素，因?yàn)樗挥脕碇苯影l(fā)現(xiàn)腐敗問題。政府審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)于審計(jì)人員如何開展審計(jì)業(yè)務(wù)做出了比較系統(tǒng)的規(guī)定，尤其是對(duì)于可能產(chǎn)生重大違法行為的跡象保持執(zhí)業(yè)謹(jǐn)慎。政府審計(jì)一般采用檢查書面資料與實(shí)物證據(jù)相結(jié)合的方式進(jìn)行腐敗治理。行政監(jiān)督通常采用檢查、審查、調(diào)查等方法。由此可見，雖然腐敗治理的手段不盡相同，但是依然有很多的重合性，這將利于彼此技術(shù)共享、方法互用。（5）管理業(yè)務(wù)協(xié)同。管理業(yè)務(wù)協(xié)同是針對(duì)具體的業(yè)務(wù)而言的，包含了針對(duì)腐敗治理在內(nèi)的、具體業(yè)務(wù)的統(tǒng)籌管理性協(xié)同。一項(xiàng)完整的管理業(yè)務(wù)協(xié)同涵蓋了業(yè)務(wù)流程協(xié)調(diào)、工作內(nèi)容協(xié)調(diào)、專業(yè)能力協(xié)調(diào)以及共同研究判斷協(xié)調(diào)。審計(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)督都是監(jiān)督系統(tǒng)，只要是存在權(quán)力腐敗的事項(xiàng)，都可以作為他們的業(yè)務(wù)范疇，需要統(tǒng)籌二者在腐敗治理過程中的管理業(yè)務(wù)協(xié)同。

（三）操作層面政府審計(jì)與行政監(jiān)督協(xié)同治理模式

操作層面的協(xié)同治理是從微觀層次對(duì)腐敗治理進(jìn)行操作，是基于具體的腐敗項(xiàng)目而言的。腐敗治理的操作層面包含：（1）計(jì)劃?rùn)C(jī)制。計(jì)劃?rùn)C(jī)制發(fā)生在腐敗治理工作之前，是整個(gè)過程最為基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，其目的是為了腐敗治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。計(jì)劃通過運(yùn)用一系列的文字指令或數(shù)據(jù)指標(biāo)對(duì)腐敗治理工作做出總體安排，確定協(xié)同治理的監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍以及監(jiān)督方向。（2）準(zhǔn)備機(jī)制。準(zhǔn)備機(jī)制主要是對(duì)腐敗治理所必需的基本條件進(jìn)行認(rèn)同。在腐敗協(xié)同治理環(huán)節(jié)中，各監(jiān)督主體除了要準(zhǔn)備自身開展業(yè)務(wù)所需的條件之外，還要考慮準(zhǔn)備協(xié)同治理的條件，包括治理機(jī)會(huì)識(shí)別、協(xié)同條件分析、協(xié)同方式的確定。其中協(xié)同機(jī)會(huì)是基礎(chǔ)，也是協(xié)同治理的契合點(diǎn)，只有準(zhǔn)確、及時(shí)地識(shí)別協(xié)同機(jī)會(huì)，才能圍繞協(xié)同機(jī)會(huì)采取措施和方法，取得操作協(xié)同應(yīng)有的效果。（3）實(shí)施機(jī)制。實(shí)施機(jī)制是腐敗治理工作的核心環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)用來直接揭露腐敗問題。協(xié)同治理下的實(shí)施機(jī)制，實(shí)際上就是對(duì)協(xié)同資源進(jìn)行有序整合的過程。業(yè)務(wù)的開展需要一定的資源保障，審計(jì)機(jī)關(guān)與行政部門開展業(yè)務(wù)都需要人、財(cái)、物，但是不同于監(jiān)督主體單獨(dú)開展業(yè)務(wù)，協(xié)同治理就是把雙方的資源進(jìn)行有序整合，達(dá)到整體功能大于部分功能之和的效果，即通過綜合、互動(dòng)和必要的要素結(jié)構(gòu)重組等協(xié)調(diào)方式，使不同的協(xié)同要素融合為一個(gè)和諧的有機(jī)整體，實(shí)現(xiàn)整體效應(yīng)。（4）評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制。協(xié)同治理是一項(xiàng)資源的投入和產(chǎn)出過程，需要對(duì)資源使用效率進(jìn)行評(píng)估。由于環(huán)境在不斷的發(fā)生變化，計(jì)劃的制定很大程度上不能按照預(yù)期執(zhí)行，評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制就是對(duì)整體協(xié)同過程、協(xié)同行為以及最終協(xié)同效果做出判斷、分析與評(píng)定，并在此基礎(chǔ)上出具評(píng)價(jià)意見。評(píng)價(jià)和反饋是腐敗治理工作持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵，治理總是存在偏差的，需要及時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，促進(jìn)腐敗治理工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

五、政府審計(jì)與行政部門腐敗協(xié)同治理的啟示和思考

（一）協(xié)同治理是相對(duì)異質(zhì)性條件下的協(xié)同

在腐敗的協(xié)同治理上，參與的主體應(yīng)當(dāng)是多元化的，至少有兩個(gè)相對(duì)異質(zhì)性的主體參與。在相對(duì)異質(zhì)性條件下，針對(duì)預(yù)防、揭露和抵御腐敗問題，各主體雖有專門應(yīng)對(duì)的管理制度、操作方法，但需在各有特點(diǎn)的情況下，尋求協(xié)同治理的條件，開展協(xié)同治理工作。協(xié)同治理的精華之處就在于可以將不同的資源進(jìn)行有序整合，發(fā)揮整體功效。強(qiáng)調(diào)協(xié)同主體的相對(duì)異質(zhì)性是一個(gè)前提，原因如下：管理層面的腐敗協(xié)同治理模型，將協(xié)同分為了外部協(xié)同和內(nèi)部協(xié)同，內(nèi)部協(xié)同僅僅側(cè)重于某個(gè)監(jiān)督主體內(nèi)部的資源整合，是狹義的協(xié)同治理，而廣義的協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)指的是外部協(xié)同。如果主體之間不具有相對(duì)異質(zhì)性，那么在制度建設(shè)、業(yè)務(wù)操作等方面二者有類似性，此種條件下的協(xié)同，實(shí)質(zhì)上是一種廣義的內(nèi)部協(xié)同，無法充分發(fā)揮協(xié)同治理功效。而依賴不同的方法或者從不同來源獲得的腐敗證據(jù)往往更具有信服力，腐敗治理質(zhì)量較高，這就要求參與主體治理存在著相應(yīng)區(qū)別和特色。相對(duì)異質(zhì)性的啟示在于，審計(jì)機(jī)關(guān)與行政部門的關(guān)系處理上，各自進(jìn)行腐敗治理的方式和特色是前提。尤其是審計(jì)機(jī)關(guān)，在雙重領(lǐng)導(dǎo)與雙重報(bào)告體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)的開展上受到行政部門的影響較大，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性建設(shè)。

（二）強(qiáng)化協(xié)同意識(shí)，有序開展腐敗治理工作

通過對(duì)腐敗協(xié)同治理的現(xiàn)狀分析可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段協(xié)同思想在腐敗治理過程中的應(yīng)用沒有得到充分的關(guān)注，各主體之間的協(xié)同程度不夠，腐敗治理的效率和效果不高。腐敗問題是社會(huì)發(fā)展的一顆毒瘤，腐敗協(xié)同治理是一個(gè)必然趨勢(shì)，原因如下：（1）腐敗問題涉及精心策劃和蓄意隱瞞，單個(gè)監(jiān)督主體的孤軍奮戰(zhàn)，很難充分揭露腐敗問題，主動(dòng)識(shí)別腐敗問題的難度較高。（2）監(jiān)督資源不足是制約反腐工作的一大瓶頸。反腐問題是一個(gè)長(zhǎng)期問題，需要資源的長(zhǎng)期投入，不同的監(jiān)督主體有各自的職能，并且隨著任務(wù)量的加劇，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)督活動(dòng)已經(jīng)滿足不了腐敗治理的需要。（3）協(xié)同治理可以實(shí)現(xiàn)專業(yè)互補(bǔ)、信息共享、案例共研、優(yōu)勢(shì)共鑒、發(fā)展共謀，使資源優(yōu)化配置，有效節(jié)約腐敗治理成本，并大幅降低協(xié)同主體自身風(fēng)險(xiǎn)，高效提升權(quán)力監(jiān)管質(zhì)量。（4）順應(yīng)了環(huán)境變化，也符合國家治理的需要，增強(qiáng)了腐敗治理的可持續(xù)性。在模型構(gòu)建的基礎(chǔ)之上，腐敗協(xié)同治理至少應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面展開：戰(zhàn)略層的協(xié)同，宏觀層次確定腐敗治理的長(zhǎng)期方向；管理層面的協(xié)同，中觀層次完善管理設(shè)計(jì)和制度設(shè)計(jì)；操作層面的協(xié)同，在微觀層次對(duì)腐敗治理進(jìn)行運(yùn)作。

（三）靈活運(yùn)用腐敗協(xié)同治理的方式

協(xié)同治理并不是表示參與方都有同等的執(zhí)行力，腐敗問題有時(shí)需要界定主導(dǎo)方和參與方的問題。不同的監(jiān)督主體，自身有明確的職能和分工，針對(duì)不同的腐敗問題，難免會(huì)存在專業(yè)與非專業(yè)之分。如在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)腐敗問題中，政府審計(jì)作為一種獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，更有利于腐敗問題的揭露，此時(shí)政府審計(jì)可以作為主導(dǎo)方，而行政機(jī)關(guān)可以作為參與方。如若腐敗問題在于行政權(quán)力的濫用導(dǎo)致的權(quán)力的失范和失效，此時(shí)行政機(jī)關(guān)可以作為主導(dǎo)一方，審計(jì)機(jī)關(guān)作為參與方開展腐敗治理工作。此外，協(xié)同治理還應(yīng)當(dāng)區(qū)分為長(zhǎng)期協(xié)同和短期協(xié)同。長(zhǎng)期協(xié)同治理往往更具有戰(zhàn)略性意義，應(yīng)當(dāng)立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，為了長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及后續(xù)工作的持續(xù)性開展，可以考慮專門的協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，旨在對(duì)腐敗治理進(jìn)行日常管理工作。對(duì)于短期協(xié)同，往往適用于突發(fā)性腐敗問題，是針對(duì)具體的項(xiàng)目而言的，此時(shí)不必為協(xié)同治理設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，協(xié)同主體定期進(jìn)行信息交流，組織工作洽談是比較適當(dāng)?shù)姆绞健?/p>

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