政府與社會資本合作（PPP）的模式選擇與風險防范

曹璐

【摘 要】近年來，政府與社會資本合作（PPP）模式在國內公共項目領域得到廣泛應用，但由于我國政府對PPP的分界定不清晰，對各種具體的PPP模式缺乏深入的了解，多數情況下都是直接經驗主義式將BOT、TOT等模式簡單套用到政府與社會資本合作的項目中，從而出現項目屬性不和的問題。同時，由于項目自身因素以及外部環(huán)境的影響，PPP項目面臨著復雜的風險。因此，本文在借鑒國外經驗的基礎上，對國內外相關文獻進行整理和分析，從而對PPP的概念、PPP的模式分類、PPP的模式選擇等研究展開論述，并針對PPP項目模式發(fā)展的現狀展開風險因素分析，進一步提出有關的風險防范措施，為有效防控風險提出自己的建議，促進PPP模式在我國的推廣與應用。

【關鍵詞】PPP；模式選擇；風險防范

一、PPP模式的概念

PPP本身是一個定義非常廣泛的概念，從全球角度出發(fā)，當前世界范圍內并沒有對其形成統一的標準概念。筆者對當前具有代表性的國際組織對PPP的定義進行總結，綜合比較可以發(fā)現的是，PPP 的概念很難形成普遍一致的解說，因此PPP 的確切含義要根據不同的情況具體案例具體分析。在中國，PPP主要是指政府和社會資本合作模式，主要集中在基礎設施領域。

二、PPP的模式分類

世界各國對PPP定義界定不一樣，因此PPP在各個國家的具體分類方式也不一樣，因此PPP在各個國家的具體分類方式也不一樣。世界銀行在綜合考慮公共部門與私人部門在產權、經營與維護、投資、商業(yè)風險以及合同期限的分配關系的基礎上，認為將PPP分為六服務外包、管理外包、特許經營、租賃、BOT和資產剝離六種模式。歐盟委員會主要是根據各個模式的投資關系，將PPP分為三大類，分別是：傳統承包、一體化開發(fā)和經營和合伙開發(fā)。

我國的PPP分類模式眾多，本文在最具有代表性的王灝（2004）和郭華倫（2005）的說法的基礎上，將PPP模式分為四大類：外包類、特許經營類、回租回購和私有。

三、PPP的模式選擇

（一）PPP模式選擇標準

PPP模式被普遍應用于基礎設施領域，在實踐應用中PPP模式的運行趨向多元化，因此科學地選擇PPP運作模式對PPP項目的成敗起著關鍵作用。近年來，國內外學者對PPP模式選擇標準進行了研究，由于各自理解與研究方向不同，學者們提出的選擇標準也存在差異。但是，多數學者基本采用了定性歸納的方式提出PPP模式選擇的影響標準，主要包括VFM效果、項目收益能力、項目屬性等。

（二）PPP模式所有權與經營權特征

合理的所有權配置將會有助于吸引社會資本的參與，保障PPP項目獲得充足的資金。除此之外，PPP項目經營權是對項目的建設、使用、維護與管理等權利，合理的經營權分配能夠提高項目建設運營效率。因此，在進行PPP模式選擇時，必須根據項目實際情況，對選擇模式的所有權和經營權配置情況進行分析。

1.PPP模式所有權分析

PPP項目的壽命周期不同，所有權歸屬也不同，多數項目的所有權在項目周期內會發(fā)生轉移。我們根據不同的PPP模式的運作特點，可以歸納出所有權屬于政府而不轉移、私人部門轉移給政府、政府轉移給私人部門再回到政府政府、政府轉移給私人部門的所有權轉移的四種基本方式。

（1）所有權屬于政府不發(fā)生轉移。這種方式多存在于外包類PPP模式中。

（2）私人部門轉移給政府。特許經營類中的BOT模式、回租回購類的政府回購與私人回租這三種模式在項目運營期所有權都發(fā)生一次轉移，由私人轉政府。BOT模式是政府在特許經營階段給予私人部門收益權，在特許運營期結束時政府收回所有權。政府回購具有相同的所有權轉移方式，私人回租是私人部門負責項目建設，完成后所有權歸屬政府，私人支付項目設施租賃使用費。

（3）政府轉移給私人部門再回歸政府。TOT模式以及回租回購類中的私人租賃，都是典型的項目建設運營期所有權由政府部門轉移給私人部門的PPP模式，然后在運營期結束之后，私人部門再將所有權還給政府部門。

（4）政府轉移給私人部門。私有化類的PPP模式和回租回購類中的政府回租都是典型的政府將項目的所有權轉移給私人部門的模式。

2.不同PPP模式的經營權特征

PPP模式的經營權歸屬主要有三種，一種是經營權屬于私人部門，一種是經營權歸政府和私人部門共同所有，第三種是經營權屬于政府部門。

（1）經營權歸屬私人部門。整體外包和特許經營中的BOT與TOT模式，還有完全私有化模式這幾種模式幾乎都是在特許經營期內，政府部門將項目的經營權轉移給私人部門負責。

（2）政府與私人部門共同經營。特許經營模式中的經營外包和私有化類中的部分私有化，都是政府部門將部分經營任務外包給私營方，私營方從而獲得部分經營權。因此，這兩種模式幾乎是由政府部門與私人部門共同經營的。

（3）經營權屬于政府部門。建設外包模式，私營方主要負責項目的建設工作，項目經營主要由政府來負責。在回租回購類中的政府回租和政府回購模式中，政府通過租賃的方式來獲得項目的經營權。

四、PPP模式的風險分析

（一）風險特點

1.階段性

PPP模式從前期達成合作意向到項目征集、對私人企業(yè)招投標、對項目進行設計、實際運營等中間存在多個階段。每個階段都有自己的特色，各自的差異性決定了各個階段面臨的風險也不一樣。各種風險存在的時間階段不一樣，每個階段面臨的同一種風險的程度也不一樣。

2.復雜性

PPP項目參與方眾多，使其風險具有復雜性。作為一種合作方式，PPP項目可能存在合約方違約的風險；由于PPP項目建設周期長，投入資金大，可能會面臨時間風險或資金風險等。此外，由于公共基礎設施建設的特殊性，外部政策環(huán)境對項目的影響較大。因此，PPP項目的風險也存在復雜性。

3.不確定性

風險無法準確地預測，它具有不確定性和偶然性，由于PPP項目的多樣性和復雜性，其風險更具不確定性，不同項目的風險表現可能也不盡相同。

（二）風險因素

1.政治風險

政治風險主要是指主權、法律、稅收以及地方政府部門的政策決策等對項目建設與運營產生的影響。政治風險可以分為宏觀和微觀兩方面，宏觀方面包括國際及國內政局的穩(wěn)定性、中央政府對非公資產政策的變動、匯率政策的變動、國家法律政策的完整性、不可抗力因素等；微觀方面則主要包括地方政府的決策能力、公民的態(tài)度等因素。主權風險主要是指由于各種國際政事、戰(zhàn)爭等導致的PPP項目無法繼續(xù)推進，項目設施遭到惡意破壞，從而使項目無法順利進行的情況。法律與稅收風險是指由于各個國家在法律法規(guī)、稅收政策等方面對PPP項目的規(guī)定存在不同，導致某些跨國項目出現爭議或矛盾，從而影響PPP項目的合作的情形。

2.經濟風險

PPP項目的經濟風險主要包括金融風險和財務風險兩個方面。其中，金融風險主要是指由于利率變動、外匯以及通貨膨脹等因素所引起的金融貸款方面的風險。PPP項目建設需要的資金量大，而項目資金又主要來源于私人部門以及金融機構的貸款，一旦金融貸款發(fā)生波動，勢必會造成PPP項目成本發(fā)生波動，所以金融方面存在的風險對PPP項目影響較大。而財務風險則主要指的是項目的融資風險及經營風險，當然，財務風險在很大程度上也是受金融風險的影響。

3.法律風險

PPP模式的法律風險主要是指由于法律體系不完善造成的PPP項目合作失敗的風險。包括立法不完善導致的風險、政府監(jiān)管制度缺失導致的風險、合同違約風險和爭議解決機制不明確導致的風險等。我國當前尚未出臺專門法律對PPP模式進行規(guī)范，法律政策的發(fā)展仍落后于PPP的實際發(fā)展，當前PPP模式運行的法律依據位階較低。另外，PPP模式的法律依據中，各級法規(guī)之間也存在些許矛盾，導致PPP項目在適用法律時發(fā)生沖突。最后，法律法規(guī)變更也會影響項目進程。

4.建造風險

PPP模式的建造風險主要是指由于各種因素，例如土地使用權的取得等，導致項目無法按時完工的情況。這可能涉及到建造成本超支、建筑質量不過關及環(huán)境污染等的問題。

5.運營風險

PPP模式的運營風險主要是指項目在實施過程中可能遭遇的市場風險，其中主要包括項目之間的競爭、運營成本的變化、市場需求的變化以及項目盈利不足等各種問題。PPP的運營風險主要包括：一是項目運營后的的收益不能達到預期，無法收回投資成本；二是因為同一項目的競爭者或其他新建項目的競爭對該項目產生的風險；三是由于政府在后續(xù)運營過程中的失信行為而給項目本身帶來危害。

6.不可抗力風險

此類風險是任何項目都存在的，不法預測和控制的客觀現實。PPP項目的不可抗力風險主要是指自然災害或戰(zhàn)爭等不可控制的風險給項目帶來的不可預見的損失或破壞。遭遇此類風險時，項目參與方很難去防范或規(guī)避，只能在已有條件下，盡力使損失降到最小。

五、PPP的風險防范措施

（一）政府方面

1.健全法律法規(guī)，加強PPP專門立法

完善的法律法規(guī)是PPP項目順利建設的保證。政府必須通過訂立PPP專門法來更好地明確政府部門與私人部門雙方的責任與義務，對其進行有效制約，更好地保護雙方的利益。在進行PPP專項立法時，可以將PPP項目進行分類，然后找出共性問題，先在已有的法律規(guī)范中尋找可行的方式。如果沒有，則可借鑒國外先進的立法經驗，結合我國已有的成功案例，面向社會征集意見，總結出有效的法律規(guī)范。同時對以往的規(guī)章和規(guī)范性文件進行重新整理，修改和刪除與專門法沖突的地方。除此之外，還要制定一些具體的實施細則和合同標準對法律規(guī)范予以輔助。地方政府應以專門法為基礎，結合本地實際制定PPP規(guī)范性文件，對本轄區(qū)內 的PPP項目實施標準作出細化。

2.完善政府監(jiān)管機制

中央可以建立負責PPP項目細化標準和交易框架的全國性PPP發(fā)展協調部門，地方要配合中央建立地方性的PPP協調機構。另外，PPP管理機構要大量引進人才和第三方監(jiān)督評估機構，從而保證決策的科學性。另外，監(jiān)管機構也必須加強對政府內部人員的監(jiān)督，防止官員腐敗，以權謀私。當然，也必須加強對項目的監(jiān)督，明確政府在PPP項目合同中的監(jiān)管權限，與社會資本方在項目中的職能作出明確劃分，為雙方合理配置的權利義務，避免糾紛。二是對于項目運營收費價格和工程質量提前進行規(guī)定，嚴格把控工程質量；三是建立良好的信息交流和問題處理機制。

3.加強政府的合作意識與契約精神

PPP模式主要是指在市場機制下，私營合作方與政府通過締結契約的方式，平等參與、利益共享。但目前部分地方政府依然存在觀念轉變困難、不愿合作等問題，因此必須對加強政府的契約精神提起重視。

4.提高政府管理與服務能力

首先，加強政府PPP項目管理能力。在對項目進行科學識別的基礎上，謹慎選擇PPP模式。項目談判過程中，政府部門要對自己的履約能力進行客觀評估，同時對項目進行慎重的可行性論證，在此基礎上，對項目進行選擇與識別。其次，政府部門必須加強PPP項目相關的專業(yè)技術能力。PPP項目涉及金融、技術工程等眾多領域，技術復雜，形式靈活多樣，對政府管理人員提出了更高的要求。

（二）私營合作方面

1.追求合理正當利潤

私營合作方參與PPP項目的目的無非是追求一定的利潤，但必須注意的是私營合作方應該追求的是合理正當利潤，項目收益的測算必須建立在項目收入的客觀計算基礎上。目前，地方政府引進私人資本的首要目的是解決項目融資難的問題，因此，私營合作方往往處于優(yōu)勢地位，政府多數情況下會同意私營合作方提出的要求。但私營合作方必須清楚的認識到，基礎設施項目的利潤回報一般不高，可能難以滿足私營合作方過高的期望值。

2.嚴格遵守契約

無論是政府部門還是私人部門，是否嚴格遵守與履行契約是PPP項目能否成功的關鍵。在PPP項目中，契約精神主要是指政府與私人部門雙方的締結合同的自由以及在合同履行過程中守約自由。PPP的項目周期長，需要締約的條款多，這需要在合同履行過程中不斷完善。私人資本合作方的守約主要體現在：在與政府的合作協議中明確風險分擔原則，建立適當的價格調整機制；重視合同的動態(tài)管理，及時處理自身應承擔的風險；建立相互協商機制，政府出現信用風險時，及時通過與政府協商化解矛盾，避免擴大損失。

3.降低融資風險

一般來說，私營合作方應當承擔項目的融資風險。PPP項目的負債率一般比較高，而財務成本又直接影響著項目的成敗。目前國內私人資本合作方常用的融資方式主要還是銀行貸款，融資方式比較單一，所以要解決PPP項目的融資難和規(guī)避利率風險，私營合作方合作方應努力通過 獲取政策性銀行的支持、組建PPP保險基金、資產證券化吸引商業(yè)銀行、獲取信托公司投資、通過地方政府平臺融資等方式開拓新的融資渠道。

（三）項目公司方面

1.強化法人治理機構

《公共服務領域推廣PPP模式指導意見》提出，要大力推動平臺公司進行市場運作，完善法人治理結構。法人治理結構決定了各合作方在項目中的主體地位的實現。一般而言，PPP的項目公司一般都是采用有限責任公司的形式，根據項目實際運營的需要，要健全董事會及監(jiān)事會，合理分配席位，同時必須明確董事長和總經理的推薦方，以及財務總監(jiān)和監(jiān)事會的成員構成。最重要的是，必須由項目的具體運作主體來推動項目總經理的選聘，負責項目的建設。

2.完善項目協調與實施機制

項目公司作為PPP項目的實施主體，應該建立相對完善的項目協調機制與實施機制。首先，項目公司必須完善項目運作機制，推進PPP項目各個利益相關方有效溝通，同時，保證項目的公開性與透明度，完善項目決策程序和政府招標采購程序。其次公司要建立績效評估機制，項目的績效將影響用戶的利益。

3.完善項目風險防范體系

項目公司是PPP項目的具體實施者，它必須完成PPP項目中的利益協調與風險防范等工作。項目公司必須對項目風險引起高度重視，建立起項目風險防范的專家?guī)欤纬勺陨淼娘L險防范體系。項目公司應該充分重視咨詢、律師等專家的意見，構建穩(wěn)定的的專家?guī)?，定期召開專家討論會。在專家?guī)斐蓡T對項目風險進行識別與評估的基礎上，按照風險防范的流程建立動態(tài)的風險信息庫，制定風險防范的具體方案并加以實施。

六、結語

PPP模式是我國社會公共設施領域中不可或缺的一種新型投融資方式，它的出現與發(fā)展構成了一個龐大、復雜的體系，在我國基礎設施建設領域發(fā)揮著積極作用。但不可否認的是，PPP模式早前進與發(fā)展的過程中，面臨著許多問題，遇到的阻力與障礙較多。通過對PPP模式的定義及發(fā)展的總結，對PPP模式選擇與風險防范的分析，我們發(fā)現，“正確的模式選擇與風險分配機制”成為決定其發(fā)展空間的重要因素。PPP模式要想獲得長久，健康的發(fā)展，必須解決目前所遇到的問題，才能跟得上快速發(fā)展的社會。在市場經濟條件下，PPP模式要想彌補政府和企業(yè)的不足，更好的服務于社會，必須不斷探求創(chuàng)新，具體問題具體分析，與時俱進，促進整個國民經濟的發(fā)展。

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