政策與行動(dòng)：中國(guó)兒童早期發(fā)展的探索

趙記輝

摘 要：兒童早期發(fā)展關(guān)系到個(gè)體未來(lái)的發(fā)展，高品質(zhì)早期發(fā)展支持能夠有效提高兒童早期的發(fā)展質(zhì)量。以兒童早期發(fā)展為主題，梳理近年來(lái)我國(guó)在兒童早期發(fā)展方面的政策，回顧兒童早期發(fā)展的國(guó)家行動(dòng)，并以此為基礎(chǔ)提出我國(guó)兒童早期發(fā)展取得的成就、存在的問(wèn)題并進(jìn)行相關(guān)的展望。

關(guān)鍵詞：兒童早期發(fā)展；政策；行動(dòng)

中圖分類號(hào)：G610 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-7836（2018）05-0068-03

兒童發(fā)展特別是兒童的早期發(fā)展對(duì)個(gè)體的綜合發(fā)展起著重要的作用，這一時(shí)期的兒童在動(dòng)作、認(rèn)知、情緒、社交、自理能力等方面都經(jīng)歷了跨越式發(fā)展。兒童早期發(fā)展既可以提升兒童的發(fā)展水平，又是對(duì)未來(lái)的人力投資，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、世界銀行（World Bank）等組織均指出，兒童早期發(fā)展（ECD）投資是能在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)提高生產(chǎn)力和社會(huì)凝聚力的最具成本效益的投資策略之一[1]，能有效打破貧困的代際傳遞，因此兒童早期發(fā)展受到了各國(guó)政府的高度重視。數(shù)據(jù)顯示截至2016年，全球近70個(gè)國(guó)家出臺(tái)了關(guān)于促進(jìn)兒童早期發(fā)展的針對(duì)性政策，有的國(guó)家更是制定了專門(mén)性的政策，保障兒童早期的發(fā)展質(zhì)量。

20世紀(jì)70年代末，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制等都發(fā)生了深刻的變化，社會(huì)福利制度也隨之出現(xiàn)了分解、改革和重構(gòu)，到21世紀(jì)初，在積極社會(huì)福利政策的影響下，我國(guó)逐漸由“補(bǔ)缺型社會(huì)福利”邁向“適度普惠性”社會(huì)福利。在此過(guò)程中，國(guó)家開(kāi)始重視對(duì)兒童早期發(fā)展的投入，兒童早期發(fā)展的政策從無(wú)到有，從單項(xiàng)政策到多元政策。《中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要（1992—2000）》、《母嬰保健醫(yī)學(xué)技術(shù)鑒定管理辦法》（1995年）、《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010）》和《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》等政策的出臺(tái)，使得兒童早期發(fā)展權(quán)益的保障范圍越來(lái)越廣。

一、兒童早期發(fā)展政策：從營(yíng)養(yǎng)干預(yù)到綜合發(fā)展

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)不斷加大對(duì)兒童發(fā)展和保障的投資，結(jié)合聯(lián)合國(guó)對(duì)兒童權(quán)利的倡導(dǎo)，國(guó)務(wù)院、各部委及地方政府不斷出臺(tái)和完善關(guān)于兒童早期發(fā)展的政策。自2003年第一屆兒童發(fā)展論壇以來(lái)，我國(guó)先后在不同層面的會(huì)議中設(shè)置兒童發(fā)展專項(xiàng)議題，推動(dòng)兒童早期發(fā)展。2007年全國(guó)政協(xié)在第一屆兒童早期發(fā)展論壇上提出政府多部門(mén)合作；2010年上海世界博覽會(huì)開(kāi)設(shè)兒童早期發(fā)展論壇，提出了生命第1000天的理念，倡導(dǎo)關(guān)注兒童早期發(fā)展；同年國(guó)際生命科學(xué)學(xué)會(huì)（ILSI）中國(guó)辦事處成立兒童早期發(fā)展專家委員會(huì)（朱宗涵，2013）。這些行動(dòng)都推動(dòng)了我國(guó)兒童早期發(fā)展政策的設(shè)置。近年來(lái)，我國(guó)先后在各項(xiàng)法律法規(guī)中設(shè)置兒童早期發(fā)展的專項(xiàng)條款，推動(dòng)兒童的早期發(fā)展，這些政策從基本的營(yíng)養(yǎng)干預(yù)不斷擴(kuò)大到兒童的綜合發(fā)展，全面擴(kuò)大兒童早期發(fā)展的政策覆蓋面。

（一）兒童早期發(fā)展的國(guó)家政策

聯(lián)合國(guó)始終非常重視每個(gè)兒童權(quán)益的保障，不斷通過(guò)《兒童權(quán)利公約》等形式，倡議、監(jiān)督各國(guó)履行兒童保護(hù)的責(zé)任。為響應(yīng)聯(lián)合國(guó)對(duì)兒童發(fā)展和權(quán)利保障的倡導(dǎo)，我國(guó)在1991年開(kāi)始建立兒童工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會(huì)編制《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是中國(guó)兒童發(fā)展首個(gè)國(guó)家綱要，也成為了我國(guó)兒童發(fā)展的政策里程碑。至2001年基本實(shí)現(xiàn)了綱要提出的主要目標(biāo)，使我國(guó)兒童生存、保護(hù)和發(fā)展取得了歷史性的進(jìn)步[2]。

在上述基礎(chǔ)上，2001年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010）》，首次提出發(fā)展0—3歲兒童的早期教育，計(jì)劃在90%以上的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)為兒童及其家庭提供游戲、娛樂(lè)、教育、衛(wèi)生、社會(huì)心理支持和轉(zhuǎn)介等服務(wù)的兒童之家。通過(guò)前期試點(diǎn)、全面推廣等方式，截至2016年我國(guó)已經(jīng)建成的兒童之家、兒童快樂(lè)家園和婦女兒童之家等150 507所（亓迪，2017），形成了基本覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的社區(qū)兒童服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2011年，《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020）中》又明確提出：“積極開(kāi)展0—3歲兒童科學(xué)育兒指導(dǎo)，以幼兒園和社區(qū)為依托，為兒童及家庭提供早期保育和教育指導(dǎo)，加快培養(yǎng)0—3歲兒童早期教育專業(yè)化人才?！盵3]綱要的出臺(tái)為兒童早期發(fā)展的人才建設(shè)提供了保障，促進(jìn)了兒童早期發(fā)展指導(dǎo)師的認(rèn)證。

（二）兒童早期發(fā)展的專項(xiàng)政策

1.母嬰保健政策

1995年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)母嬰保健法》為母親和嬰兒的健康發(fā)展提供了法律保障，從婦女婚前、孕前、產(chǎn)期等婦女生理上的幾個(gè)重要階段，規(guī)定了母嬰享有的一系列的醫(yī)療保健服務(wù)，維護(hù)婦女合法的生育權(quán)、兒童的健康權(quán)。

同年根據(jù)《中華人民共和國(guó)保健法》出臺(tái)《母嬰保健醫(yī)學(xué)技術(shù)鑒定管理辦法》，監(jiān)督醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)依法開(kāi)展母嬰保健工作。到2015年，我國(guó)嬰兒死亡率為8.1‰，5歲以下兒童死亡率為10.7‰，分別比2010年下降5個(gè)和5.7個(gè)千分點(diǎn)，保障了母親和嬰兒的健康權(quán)益（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2015）。這些數(shù)據(jù)顯示了我國(guó)嬰幼兒保健工作的突出成績(jī)，嬰幼兒的存活率基本達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。

2.貧困地區(qū)兒童早期發(fā)展政策

貧困地區(qū)兒童的發(fā)展是我國(guó)兒童發(fā)展投入較多的領(lǐng)域，也是促進(jìn)區(qū)域性公平的重要舉措?！秶?guó)家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》要求設(shè)立“兒童早期發(fā)展家庭社區(qū)支持公益項(xiàng)目”，依托幼兒園和社區(qū)兒童之家等，為0—6歲兒童及其家長(zhǎng)提供一系列家庭社區(qū)服務(wù)。這一要求為各貧困地區(qū)促進(jìn)兒童早期發(fā)展提供了路徑，由規(guī)劃延伸出了“定期家訪、早期健康教育、家長(zhǎng)育兒指導(dǎo)和兒童早期教育”等具體措施。

我國(guó)貧困地區(qū)還有數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的困境兒童，兒童發(fā)展規(guī)劃的出臺(tái)和精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)加大了我國(guó)貧困地區(qū)在兒童早期營(yíng)養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生、能力發(fā)展等方面的投入，也提升了最貧困地區(qū)兒童的入園率和入學(xué)率，有效阻斷了貧困的代際傳遞。

3.幼兒學(xué)前教育政策

兒童早期教育是我國(guó)兒童早期發(fā)展的重要內(nèi)容，《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出為0—6歲兒童和家庭提供早期保育和教育服務(wù)，以社會(huì)力量興辦為主體，形成公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局。結(jié)合城鄉(xiāng)的不同特點(diǎn)，逐步建立以社區(qū)為基礎(chǔ)的幼兒教育網(wǎng)絡(luò)，學(xué)前教育毛入園率達(dá)到75.0%（教育部，2015），《關(guān)于發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》則提出在2020年以前普及學(xué)前教育。

4.家庭教育政策

良好的家庭教育可以為兒童早期健康發(fā)展提供良好的成長(zhǎng)環(huán)境、健康的親子互動(dòng)，促進(jìn)兒童的認(rèn)知、情緒和社交等方面的有效發(fā)展。2010年全國(guó)婦聯(lián)聯(lián)合教育部等七部委聯(lián)合發(fā)布《全國(guó)家庭教育指導(dǎo)大綱》。提出家庭教育的三個(gè)原則，一是堅(jiān)持“兒童為本”原則；二是堅(jiān)持“家長(zhǎng)主體”原則；三是堅(jiān)持“多向互動(dòng)”原則，其中“兒童為本”原則是其首要原則。

在此基礎(chǔ)上，2016年全國(guó)婦聯(lián)又聯(lián)合教育部等九部委共同印發(fā)了《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2016—2020年）》，提出到2020年，基本建成適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展、滿足家長(zhǎng)和兒童需求的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系。加大財(cái)政投入，建立健全家庭教育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

二、行動(dòng)：從合作項(xiàng)目到福利行動(dòng)

政策是行動(dòng)的有利保障，行動(dòng)則是對(duì)政策的有效回應(yīng)。隨著我國(guó)各級(jí)政府不斷推出關(guān)于兒童早期發(fā)展的政策，各部委在聯(lián)合國(guó)際機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作試點(diǎn)、引進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索了適合我國(guó)實(shí)際情況的兒童早期發(fā)展行動(dòng)框架。

（一）國(guó)際合作項(xiàng)目

我國(guó)政府在開(kāi)展早期兒童發(fā)展工作時(shí)，國(guó)際合作項(xiàng)目起到了重要的推動(dòng)作用。聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）作為促進(jìn)兒童發(fā)展的重要組織，首先在2001 年與教育部共同啟動(dòng)“兒童早期養(yǎng)育和發(fā)展”（ECCD）合作項(xiàng)目，引進(jìn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高了我國(guó)兒童早期發(fā)展工作的專業(yè)化水平（戴耀華、關(guān)宏巖，2005）。

第二，全國(guó)婦聯(lián)又與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)合作，實(shí)施兒童早期發(fā)展社區(qū)家庭支持項(xiàng)目（ECD）和貧困地區(qū)兒童早期綜合發(fā)展項(xiàng)目（IECD）。項(xiàng)目以社區(qū)為平臺(tái)，為家庭提供早期科學(xué)育兒的支持和服務(wù)，改善家長(zhǎng)的養(yǎng)育技巧，提高家庭的養(yǎng)育水平，促進(jìn)兒童健康發(fā)展，有力地推動(dòng)了兒童早期家庭指導(dǎo)服務(wù)納入政府公共服務(wù)體系（郭曉瑩，2015）。

第三，民政部與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)合作，對(duì)當(dāng)前的兒童福利模式進(jìn)行延伸和擴(kuò)展，開(kāi)展“中國(guó)兒童福利示范區(qū)項(xiàng)目（2010—2015）”。從實(shí)踐看，項(xiàng)目擴(kuò)展了兒童福利的覆蓋范圍，促進(jìn)了兒童福利服務(wù)從“治療康復(fù)”向“預(yù)防與治療康復(fù)相結(jié)合”的轉(zhuǎn)變。首期將在全國(guó)12個(gè)縣的120個(gè)村進(jìn)行試點(diǎn)，覆蓋項(xiàng)目點(diǎn)中的8萬(wàn)余名兒童，為國(guó)家開(kāi)展廣泛性的兒童福利服務(wù)進(jìn)行了有益的探索。

第四，衛(wèi)生部與世界衛(wèi)生組織（WHO）合作，開(kāi)展農(nóng)村早期兒童發(fā)展社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目和兒童早期發(fā)展促進(jìn)項(xiàng)目，為兒童早期體格、心理智能及環(huán)境和社會(huì)能力等的全面發(fā)展進(jìn)行良好的促進(jìn)訓(xùn)練和全方位指導(dǎo)干預(yù)，同時(shí)提高基層?jì)D幼衛(wèi)生人員的管理、社區(qū)服務(wù)和婦幼保健機(jī)構(gòu)的能力，探索兒童早期發(fā)展的有效途徑及早期兒童發(fā)展服務(wù)的新模式。

第五，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)與聯(lián)合利華及救助兒童會(huì)共同實(shí)施“山村幼兒園計(jì)劃”，在幼兒園開(kāi)展?fàn)I養(yǎng)干預(yù)、健康教育和為幼兒園配備必要設(shè)備等活動(dòng)，以此縮小兒童早期發(fā)展地區(qū)之間的差距。

這些國(guó)際合作項(xiàng)目從兒童早期養(yǎng)育、家庭指導(dǎo)、社區(qū)服務(wù)等方面在我國(guó)進(jìn)行了有效的嘗試，為我國(guó)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，整合本土實(shí)踐，開(kāi)展家庭、社區(qū)為本的兒童早期發(fā)展服務(wù)提供了具體策略。

（二）國(guó)家試點(diǎn)項(xiàng)目

在一系列國(guó)際合作項(xiàng)目的推動(dòng)下，國(guó)家發(fā)改委、中央綜治辦、全國(guó)婦聯(lián)、教育部和國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委等部門(mén)針對(duì)兒童早期發(fā)展的不同方面，先后實(shí)施了“貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目”“社區(qū)兒童成長(zhǎng)家園”“農(nóng)村教育行動(dòng)規(guī)劃”“山村幼兒園”“慧育中國(guó)”項(xiàng)目和兒童營(yíng)養(yǎng)干預(yù)等多個(gè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目主要在兒童營(yíng)養(yǎng)改善、兒童早期綜合發(fā)展項(xiàng)目和兒童早期教育等三個(gè)方面逐漸探索出了適合我國(guó)的兒童早期發(fā)展策略。

1.兒童營(yíng)養(yǎng)改善

我國(guó)針對(duì)兒童早期的營(yíng)養(yǎng)改善以2012年實(shí)施的“貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目”為代表，由原衛(wèi)生部牽頭，與全國(guó)婦聯(lián)合作由中央財(cái)政支持，啟動(dòng)了“貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目”，項(xiàng)目覆蓋了21個(gè)項(xiàng)目省、341個(gè)項(xiàng)目縣，為3歲以下的的嬰幼兒每天提供營(yíng)養(yǎng)包，同時(shí)開(kāi)展兒童營(yíng)養(yǎng)知識(shí)的宣傳和健康教育。項(xiàng)目實(shí)施一年經(jīng)評(píng)估發(fā)現(xiàn)，嬰幼兒生長(zhǎng)遲緩率由10.1%下降到了8.4%，貧血率由32.9%下降到了26%，腹瀉患病率由14.2%降低到9.4%（中國(guó)疾控中心，2016）。

項(xiàng)目取得了巨大的成效，并影響了2014年國(guó)家衛(wèi)計(jì)委和全國(guó)婦聯(lián)共同出臺(tái)了《貧困地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目方案》，改善全國(guó)集中連片特殊困難地區(qū)實(shí)施貧困地區(qū)營(yíng)養(yǎng)狀況[4]，逐漸形成了貧困地區(qū)的兒童營(yíng)養(yǎng)改善的國(guó)家福利覆蓋。

2.兒童早期教育

兒童早期教育是我國(guó)兒童早期發(fā)展中國(guó)家行動(dòng)最重要的部分，包括了中國(guó)兒童少年基金會(huì)等試點(diǎn)實(shí)施的“社區(qū)兒童成長(zhǎng)家園”、中國(guó)科學(xué)院發(fā)起的“農(nóng)村教育行動(dòng)規(guī)劃”等。這些試點(diǎn)項(xiàng)目，一方面重視幼兒園、社區(qū)兒童中心等硬件建設(shè)，另一方面為早期兒童提供文化、科技、體育、游戲、娛樂(lè)等全方位的教育服務(wù)，以促進(jìn)兒童全面發(fā)展。

另一方面，近五年來(lái)，我國(guó)逐漸加大學(xué)前教育的投入，2009—2015年，各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育投入達(dá)到4 000億元，平均每年800億，幼兒園數(shù)量增加51.88%，2015年全國(guó)共有幼兒園22.37萬(wàn)所，入園兒童2 008.85萬(wàn)人，比上年增加21.07萬(wàn)人（教育部，《2015年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》），入園率超過(guò)世界平均水平，促進(jìn)了我國(guó)兒童早期教育整體水平的提升。

3.兒童早期綜合發(fā)展項(xiàng)目

綜合發(fā)展是推動(dòng)兒童早期平衡發(fā)展的策略，2005年衛(wèi)生部在全國(guó)15個(gè)婦幼保健院正式啟動(dòng)“兒童早期綜合發(fā)展項(xiàng)目”，通過(guò)兒童健康、兒童營(yíng)養(yǎng)、兒童教育、環(huán)境與水污染及兒童保護(hù)五個(gè)方面，促進(jìn)兒童神經(jīng)細(xì)胞的增長(zhǎng)，提升腦功能和智力水平，同時(shí)培植兒童健康的心理、良好的性格，以促進(jìn)正常兒童的全面發(fā)展。

2009年和2014年中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)在全國(guó)開(kāi)展貧困地區(qū)兒童早期發(fā)展項(xiàng)目和城市流動(dòng)及貧困家庭兒童家訪示范項(xiàng)目，項(xiàng)目通過(guò)營(yíng)養(yǎng)干預(yù)、學(xué)前教育、家庭指導(dǎo)和社區(qū)支持等方式，進(jìn)行兒童早期發(fā)展的多途徑嘗試。

三、總結(jié)與反思

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在政策和行動(dòng)上對(duì)兒童早期發(fā)展做出了巨大的努力，嬰幼兒死亡率持續(xù)下降；兒童的受教育程度得到明顯提升，學(xué)前教育入園率到達(dá)75%，兒童綜合發(fā)展等方面取得了顯著成效。

在取得這些成效的同時(shí)，我國(guó)在促進(jìn)兒童早期發(fā)展上還存在很多欠缺的地方：第一，缺乏關(guān)于兒童早期發(fā)展的專門(mén)性政策，使得兒童早期發(fā)展的政策力度較弱；第二，對(duì)兒童早期發(fā)展的國(guó)家投入不足，僅占GDP的0.01%，遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國(guó)家0.9%的水平（蔡建華，2012）；第三，兒童早期發(fā)展的福利體系不完善，公共服務(wù)欠缺，目前我國(guó)針對(duì)兒童早期發(fā)展的福利覆蓋主要包括貧困地區(qū)的營(yíng)養(yǎng)、部分兒童早期養(yǎng)育和學(xué)前教育，對(duì)0—3歲兒童早期發(fā)展的公共服務(wù)嚴(yán)重不足。

2015年第四屆反貧困與兒童發(fā)展國(guó)際研討會(huì)上，中國(guó)衛(wèi)計(jì)生委提出了中國(guó)兒童早期發(fā)展的計(jì)劃，未來(lái)五年，中國(guó)將創(chuàng)建100個(gè)國(guó)家級(jí)兒童早期發(fā)展的示范基地，為兒童發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，也有助于為兒童的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康和教育創(chuàng)造條件，共同促進(jìn)兒童早期的全面發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：蔣 琰）