質(zhì)量優(yōu)先背景下我國產(chǎn)品質(zhì)量法律體系的完善

張鳳涼 涂靜

摘 要：質(zhì)量強國是一個國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略。我國現(xiàn)在進入了一個高質(zhì)量發(fā)展的新時代，必須盡快完善質(zhì)量法律體系，使質(zhì)量法律體系成為推動質(zhì)量強國的有力杠桿。針對我國產(chǎn)品質(zhì)量法律體系中存在的一系列問題，建議全國人大在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎上，盡快制定產(chǎn)品質(zhì)量責任、產(chǎn)品質(zhì)量促進、缺陷產(chǎn)品召回等方面的法律，并對產(chǎn)品質(zhì)量的單行法律進行修改，使質(zhì)量法律體系的內(nèi)容保持系統(tǒng)、完整和內(nèi)涵的統(tǒng)一，從而在法律上大力促進我國質(zhì)量強國的建設。

關鍵詞：質(zhì)量優(yōu)先；質(zhì)量發(fā)展；質(zhì)量法律；法律體系

中圖分類號：D920.1文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2018）02-0048-08

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2018.02.006

一、問題的提出與文獻綜述

質(zhì)量強國是一個國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略。一個國家要實現(xiàn)強國戰(zhàn)略，首先必須實現(xiàn)質(zhì)量優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。質(zhì)量是一個國家的綜合實力以及企業(yè)和產(chǎn)業(yè)核心競爭力的反映，也是國家文明程度的體現(xiàn)。習近平總書記對產(chǎn)品質(zhì)量發(fā)表了很多重要論述，他特別強調(diào)產(chǎn)品的創(chuàng)新，特別強調(diào)產(chǎn)品質(zhì)量的提升，特別強調(diào)創(chuàng)建世界知名品牌。早在1996年12月，國務院就制定了《質(zhì)量振興綱要（1996年—2010年）》；到了2012年2月，國務院又制定了《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011年—2020年）》，對提高質(zhì)量提出了更高要求；2017年9月5日，中央和國務院制定了《中共中央國務院關于開展質(zhì)量提升行動的指導意見》，對我國的質(zhì)量發(fā)展提出了進一步的要求。習近平總書記在黨的十九大報告中指出“建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強我國經(jīng)濟質(zhì)量優(yōu)勢”[1]。在建設質(zhì)量強國的過程中，只有不斷完善和發(fā)展質(zhì)量法律體系，才能實現(xiàn)質(zhì)量強國的目標。

我國在大力提高產(chǎn)品質(zhì)量的同時，產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)也在不斷地發(fā)展和完善，對質(zhì)量法律法規(guī)的研究也在不斷地深化。吳啟美等研究了我國產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)的規(guī)制體系、產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制的重要制度、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體制的改革和完善等[2]。高圣平等研究了《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國侵權(quán)責任法》等法律各自的歸責原則，認為這幾個法律的歸責原則存在眾多糾紛和矛盾，他堅持在產(chǎn)品質(zhì)量歸責原則上實行無過錯責任原則[3]。胡君旸等研究了我國缺陷產(chǎn)品召回的立法體例、適應范圍、缺陷產(chǎn)品的界定以及產(chǎn)生的原因、缺陷產(chǎn)品召回的方式和程序等[4]。黎曉武等研究了我國的企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標準問題，認為我國企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量國家標準整體偏低，主張加強企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標準的立法工作[5]。我國對產(chǎn)品質(zhì)量法律研究的專著，較典型的有房維廉的《產(chǎn)品質(zhì)量法的理論與實務》（1994）、李昌麒的《產(chǎn)品質(zhì)量法學研究》（1995）、譚玲的《質(zhì)量侵權(quán)責任研究》（2003）、劉文琦的《產(chǎn)品責任法律制度比較研究》（1997）、劉靜的《產(chǎn)品責任論》（2000）等。

國外發(fā)達國家的學者們大多將研究的重點集中在如何充分發(fā)揮市場機制作用，以及產(chǎn)品責任如何分配上。丹尼爾·史普博認為，借助于市場化配置機制或直接依賴競爭性市場更能實現(xiàn)政策的目標，他強調(diào)對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管要在考慮監(jiān)管機構(gòu)、消費者與企業(yè)之間互動關系的基礎上進行[6]。小賈爾斯·伯吉斯等著重將政府監(jiān)管視為一個整體，重點研究政府對產(chǎn)品質(zhì)量進行監(jiān)管是否符合經(jīng)濟上的成本——收益原則[7]。波斯納等經(jīng)濟分析法學派對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管進行了基于責任的懲罰規(guī)則的論述，認為通過合理的責任制度設計，可以實現(xiàn)傳遞有效信息、提高產(chǎn)品質(zhì)量的目的[8]。國內(nèi)外的這些研究，都從一個側(cè)面對產(chǎn)品質(zhì)量法律進行了一定深度的研究，有不少可以參考借鑒之處。但這些研究還未從質(zhì)量法律體系的角度進行整體性研究。本文嘗試從完善產(chǎn)品質(zhì)量法律體系的角度展開研究。

二、我國產(chǎn)品質(zhì)量立法的現(xiàn)狀

（一）我國產(chǎn)品質(zhì)量的立法現(xiàn)狀

20世紀80年代以來我國制定了一系列質(zhì)量法律法規(guī)，使我國的產(chǎn)品質(zhì)量得到穩(wěn)步提升。

在法律法規(guī)的制定方面，我國制定的與產(chǎn)品質(zhì)量直接或間接相關的法律主要有：《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國計量法》《中華人民共和國特種設備安全法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國侵權(quán)責任法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國商標法》《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》 《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》《中華人民共和國化妝品監(jiān)督管理條例》等。

在法律法規(guī)的修訂方面，黨的十八大以來，特別是黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國以來，我國的質(zhì)量法制建設取得了可喜的成績。全國人大新制定或修訂了《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國特種設備安全法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》《中華人民共和國乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》等一批重要的法律法規(guī)，2016年國務院修訂了《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國計量法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》《中華人民共和國化妝品監(jiān)督管理條例》等法律法規(guī)。通過立法修訂工作，構(gòu)建起了由9部法律、13部行政法規(guī)、181部部門規(guī)章以及 298部地方性法規(guī)等組成的質(zhì)量法律法規(guī)體系，為我國實現(xiàn)質(zhì)量優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略起到了重要的法律保障作用。

（二）我國質(zhì)量法律體系存在的問題

1.質(zhì)量法律體系的缺陷：尚未形成一個較完整的質(zhì)量法律體系

沒有制定與產(chǎn)品質(zhì)量責任相關的法律。一個國家的質(zhì)量法律體系，應當包含質(zhì)量責任法、質(zhì)量監(jiān)管法、質(zhì)量促進法三個層面。目前我國的產(chǎn)品質(zhì)量法律主要是質(zhì)量監(jiān)管法，缺乏單行的質(zhì)量責任法和質(zhì)量促進法。我國在1993年通過了《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》，并于2009年8月通過了修正案?！吨腥A人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》是我國第一部專門規(guī)范產(chǎn)品質(zhì)量責任的法律，也是關于調(diào)整產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理關系和產(chǎn)品質(zhì)量責任關系的法律規(guī)范，該法是產(chǎn)品質(zhì)量責任的一般法律，而《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》《中華人民共和國計量法》《中華人民共和國標準化法》等單行法律是關于產(chǎn)品質(zhì)量的特別法，它們在各自的領域?qū)Ξa(chǎn)品質(zhì)量責任都作出了較明確的規(guī)定。但我國還是沒有制定單行的《質(zhì)量責任法》，尚未把產(chǎn)品責任用統(tǒng)一的法律作出規(guī)定，而各個單行法律表達的產(chǎn)品質(zhì)量責任的含義又存在歧義，導致法學理論界一直爭論不休，也使得執(zhí)法標準多樣化。綜觀西方各國，多數(shù)發(fā)達國家都制定了統(tǒng)一的產(chǎn)品質(zhì)量責任法律，如美國在1979年就制定了《統(tǒng)一產(chǎn)品責任示范法》，1982年又頒布了《產(chǎn)品責任法議案》。1976年，歐洲理事會通過世界上第一個有關產(chǎn)品責任的實體法規(guī)范國際公約《關于造成人身傷亡的產(chǎn)品責任的歐洲公約》，又稱為《斯特拉斯堡公約》，1985年又通過了最終文本《歐洲經(jīng)濟共同體使各成員國產(chǎn)品責任立法一致的修正案》，又稱《歐共體產(chǎn)品責任指令》。英國在1987年，希臘和意大利在1988年，盧森堡、丹麥、葡萄牙和德國四國在1990年，荷蘭在1990年，比利時和愛爾蘭在1991年都分別制定了本國的產(chǎn)品責任法，標志著歐洲產(chǎn)品責任法實現(xiàn)了法典化、專門化。日本也在1995年實施了《制造物責任法》[9]。

尚未制定與產(chǎn)品質(zhì)量促進相關的法律。近年來世界經(jīng)濟形勢發(fā)展變化的歷程，正在逐漸證實質(zhì)量大師朱蘭的著名論斷——“21 世紀是質(zhì)量的世紀”。從全球范圍看，凡制造強國、貿(mào)易強國、經(jīng)濟強國，都講質(zhì)量、抓質(zhì)量。為了促進質(zhì)量的提升和發(fā)展，國務院制定的《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011—2020年）》中提出要“創(chuàng)新質(zhì)量發(fā)展激勵機制。建立國家和地方質(zhì)量獎勵制度，對質(zhì)量管理先進、成績顯著的單位和個人給予表彰獎勵”。但是，國務院的促進質(zhì)量發(fā)展的綱要，還僅僅停留在政策的層面，而我國現(xiàn)行法律對于質(zhì)量發(fā)展和質(zhì)量促進涉及的內(nèi)容極少，無法提供足夠必要的質(zhì)量法律制度供給。而在國外，不管是發(fā)達國家還是一些發(fā)展中國家，都制定了質(zhì)量促進法，如日本在1963年、1999年先后出臺《中小企業(yè)近代化促進法》和《住宅質(zhì)量確保促進法》，美國在1987年頒布了《質(zhì)量促進法案》、2010年實施《制造業(yè)促進法案》，歐盟1995年專門制定了歐洲質(zhì)量促進政策，俄羅斯、巴西、印度等新興經(jīng)濟體國家近年來也都有相關立法。因此，我國迫切需要加快制定質(zhì)量促進法。

尚未制定與缺陷產(chǎn)品召回相關的法律。世界上大多數(shù)發(fā)達國家都制定了有關的缺陷產(chǎn)品召回法律，使缺陷產(chǎn)品召回制度提升到國家法律的高度，有效地保護了消費者的合法權(quán)益，確保了產(chǎn)品的質(zhì)量。缺陷產(chǎn)品召回制度是指產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者認為其生產(chǎn)或銷售的產(chǎn)品可能會給消費者帶來安全隱患時，向政府有關部門報告并及時通知消費者，通過各種有效途徑從市場和消費者手中收回缺陷產(chǎn)品，盡快采取修理、更換或退貨等措施以減少和制止危害或損失的法律制度。美國作為世界上第一個建立產(chǎn)品召回制度的國家，于1966年制定了《國家交通及機動車安全法》，率先確立了缺陷汽車產(chǎn)品召回的制度，后來美國在許多領域都確定了缺陷產(chǎn)品召回制度，如食品、藥品、肉、禽、蛋、玩具、醫(yī)療設備、化妝品等領域，幾乎囊括了所有基本的、重要的產(chǎn)品?！胺▏怯伞劫Q(mào)易、消費和欺詐監(jiān)督總局負責汽車生產(chǎn)的安全標準，汽車召回標準與其他商品召回標準一樣，按照法國1984年1月29日生效的《消費者保護法》的L221-5條款執(zhí)行?！盵10]我國于2004年實施的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》，以及后來的《兒童玩具召回管理規(guī)定》《食品召回管理規(guī)定》《藥品召回管理辦法》，分別依據(jù)產(chǎn)品的不同特點規(guī)定了不同的召回方式、召回條件與召回程序等。我國于2016年1月1日實施的《缺陷消費品召回管理辦法》，擴大了缺陷產(chǎn)品召回的范圍，除了汽車、兒童玩具、食品、藥品四類產(chǎn)品外，凡是消費品都列入了召回范圍，但該辦法又把煙草及煙草制品、民用航空器、民用船舶、化妝品、醫(yī)療器械產(chǎn)品、農(nóng)藥制品排除在召回產(chǎn)品之外，不符合國際上召回產(chǎn)品范圍不斷擴大的趨勢。此外，這五個行政規(guī)章立法層次較低，沒有上升到法律的高度。國務院于2010年起草的《缺陷產(chǎn)品召回管理條例（草案）》（征求意見稿），雖然是行政法規(guī)，但只是一個征求意見稿，何時出臺，有待時日。

2.產(chǎn)品質(zhì)量法律體系在內(nèi)容上存在的缺陷，各單行法律對同一內(nèi)容表達含義不一致

第一，對缺陷產(chǎn)品的定義不一致，采用雙重標準。我國對產(chǎn)品缺陷的規(guī)定散布在多部法律法規(guī)中?！吨腥A人民共和國民法通則》第一百二十二條規(guī)定：“因產(chǎn)品質(zhì)量不合格造成他人財產(chǎn)、人身損害的，產(chǎn)品制造者、銷售者應當承擔民事責任。運輸者、倉儲者對此負有責任的，產(chǎn)品制造者、銷售者有權(quán)要求賠償損失?！薄吨腥A人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十六條規(guī)定：“本法所指缺陷，是指產(chǎn)品存在危及人身、財產(chǎn)安全的不合理危險；產(chǎn)品有保障人身健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的，是指不符合該標準。”《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第七條第二款規(guī)定：“消費者有權(quán)要求經(jīng)營者提供的商品和服務，符合保障人身、財產(chǎn)安全的要求?！庇纱丝梢?，我國對產(chǎn)品缺陷同時采用了“不合理危險”標準和強制性標準。這種雙重標準導致了產(chǎn)品缺陷訴訟中的很多問題，有時產(chǎn)品符合國家標準、行業(yè)標準，卻存在不合理危險，而國家標準、行業(yè)標準往往成為侵權(quán)損害擔責與賠償?shù)膰乐卣系K。

第二，不同法律對不合格產(chǎn)品的處罰標準不完全一致。如在食品安全方面，《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條規(guī)定“生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的產(chǎn)品的，責令停止生產(chǎn)、銷售，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額等值以上三倍以下的罰款，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”，而《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條規(guī)定“違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”?？梢姡词箤ν唤?jīng)營不合格食品的違法行為，依照這兩個不同的法律，處理結(jié)果也會有較大差別。因此，急需統(tǒng)一對不合格產(chǎn)品的處罰標準。

第三，對“產(chǎn)品”范圍的定義太狹窄?！吨腥A人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條把產(chǎn)品限定為用于銷售的產(chǎn)品，范圍定得太狹窄。因為企業(yè)、商場經(jīng)常會以免費品嘗、免費試用、無償贈送、出租或者以對員工發(fā)放福利的形式把商品交給消費者或者使用者，當消費者或使用者因使用上述商品造成損害而向企業(yè)、商場索賠或提起訴訟時，企業(yè)、商場會以商品未經(jīng)銷售為理由，拒絕承擔產(chǎn)品責任或要求免除應當承擔的產(chǎn)品責任；同時，《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》把摻沙大米、地溝油、變質(zhì)蜂蜜等產(chǎn)品也排除在外，而這些摻假摻雜，以假充真，以次充好、以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的行為卻屬于我國《中華人民共和國刑法》明文規(guī)定的生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪的犯罪行為；而且《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的產(chǎn)品范圍過窄，往往導致《中華人民共和國刑法》采取刑事處罰措施時無據(jù)可依。此外，一些特殊產(chǎn)品如智力產(chǎn)品包括計算機軟件、音像制品、書籍、建筑設計圖及其他文字信息資料等產(chǎn)品是否歸為產(chǎn)品責任調(diào)整的范疇還存在較大爭議；另外對藥品、疫苗、血液等產(chǎn)品是否要歸入《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》的調(diào)整范圍也并未提及。因此，根據(jù)我國質(zhì)量發(fā)展的需要，適當超前的對產(chǎn)品的概念和范圍作擴大解釋與規(guī)定，也是立法所必須的。

對產(chǎn)品歸責原則的規(guī)定含義不清導致爭議大?！吨腥A人民共和國民法通則》第一百二十二條規(guī)定：“因產(chǎn)品質(zhì)量不合格造成他人財產(chǎn)、人身損害的， 產(chǎn)品制造者 、銷售者應當依法承擔民事責任。運輸者、倉儲者對此負有責任的，產(chǎn)品制造者、銷售者有權(quán)要求賠償損失。”2009年《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》在《中華人民共和國民法通則 》第一百二十二條的基礎上對產(chǎn)品責任的承擔問題做了相應的完善，其中第四十一條規(guī)定、第四十二條規(guī)定、第四十三條規(guī)定都作了類似規(guī)定，但很難分清各自的責任是什么，這些規(guī)定非但沒有澄清原本產(chǎn)品責任歸責原則的模糊認識，反而加劇了產(chǎn)品責任歸責原則的爭議，導致形成了若干不同的觀點，主要有“過失責任說”“過錯推定說”“嚴格責任說”以及“綜合責任說”等。《中華人民共和國侵權(quán)責任法》第四十一條基本沿襲了《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十一條的規(guī)定 ，《中華人民共和國侵權(quán)責任法》第四十二條基本沿襲了《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十二條的規(guī)定。《中華人民共和國侵權(quán)責任法》通過后，就生產(chǎn)者承擔產(chǎn)品責任的歸責觀點頗為一致，均認為應承擔無過錯責任（嚴格責任原則）。但就銷售者承擔侵權(quán)責任的歸責原則，卻存在截然不同的兩種觀點 ：第一種觀點認為，銷售者承擔產(chǎn)品責任實行過錯責任原則；第二種觀點認為，銷售者承擔產(chǎn)品責任仍然必須實行無過錯責任原則[11]。由于各個法律之間法律含義的不一致，導致理論界爭論大，追責部門就只能按各自的理解去執(zhí)行。

產(chǎn)品質(zhì)量標準過低無法與國際接軌。我國產(chǎn)品質(zhì)量的國家標準、行業(yè)標準在企業(yè)的涵蓋率并不高，國家有關部門對企業(yè)制定的產(chǎn)品國家標準也普遍偏低，無法與國際上發(fā)達國家對接。截至2016年，我國企業(yè)采用國際標準和國外先進標準的比率在80%左右，而發(fā)達國家普遍達到90%以上。由于多年來我國企業(yè)質(zhì)量實行雙重標準，促使不少國際著名企業(yè)在我國也實行雙重標準，這些企業(yè)為了追逐更大利益放棄自身更高的標準，反而采用中國的低標準，即實行雙重標準，使我國消費者得不到這些企業(yè)給他國消費者的同等待遇，并給消費者造成安全隱患。國內(nèi)質(zhì)量標準低也導致一些符合國家標準的國內(nèi)產(chǎn)品成為問題產(chǎn)品，致使我國出口產(chǎn)品遭遇美日歐等國家和地區(qū)的技術性貿(mào)易壁壘，造成較大的損失?！皳?jù)統(tǒng)計，2014年我國約23.9%的出口企業(yè)受到國外技術性貿(mào)易措施的影響，因退貨、銷毀、扣留、取消訂單等直接損失達685億美元?！盵12]

很少法律規(guī)定有精神損害賠償，且懲罰性損害賠償?shù)臉藴瘦^低?！吨腥A人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》（2009年修訂）第四十四條并沒有規(guī)定精神損害賠償，第四十九條規(guī)定了懲罰性損害賠償。2009年實施的《中華人民共和國侵權(quán)責任法》第二十二條和第四十七條規(guī)定了精神損害賠償和懲罰性賠償。我國1993年制定的《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第四十九條突破了民事賠償?shù)难a償性原則，是對懲罰性賠償?shù)某姓J，也是我國在立法上第一次對懲罰性賠償作出了規(guī)定。2009 年頒布的《中華人民共和國食品安全法》第九十六條中進一步規(guī)定了懲罰性賠償制度，并且根據(jù)最高法院的司法解釋，法院支持消費者的十倍賠償申請并不以是否明知食品的質(zhì)量問題為構(gòu)成要素。2014年新修改的《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》針對懲罰性賠償進行了更加嚴格的規(guī)定，將原來的“退一賠一”制度規(guī)定改為“退一賠三”，這是產(chǎn)品質(zhì)量立法的一大進步。《中華人民共和國民法通則》第一百二十二條并沒有規(guī)定精神損害賠償責任，也沒有規(guī)定懲罰性賠償責任。

立法宗旨和產(chǎn)品責任缺乏對“產(chǎn)品安全性”的首要規(guī)定?！吨腥A人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》（2009修訂）第一條明確規(guī)定了立法宗旨是“為了加強對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理， 提高產(chǎn)品質(zhì)量水平，明確產(chǎn)品質(zhì)量責任，保護消費者的合法權(quán)益，維護社會經(jīng)濟秩序”。從這條可以看出產(chǎn)品質(zhì)量法的立法宗旨缺少對產(chǎn)品安全性的要求。此外，《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》對產(chǎn)品監(jiān)管的產(chǎn)品安全目的也沒有明確體現(xiàn)，存在以下問題：第一，產(chǎn)品的合格與否與產(chǎn)品的安全性沒有必然的聯(lián)系， 導致現(xiàn)實生活中合格產(chǎn)品出現(xiàn)傷人甚至死人事件時有發(fā)生；第二，對可能危及人體健康和人身、財產(chǎn)安全的工業(yè)產(chǎn)品提出了產(chǎn)品安全性的要求，“但對于哪些產(chǎn)品屬于可能危及人體健康和人身、財產(chǎn)安全的范圍沒有明確規(guī)定，由于立法使用了一個‘可能，又使得立法規(guī)定的產(chǎn)品安全性的要求難以落實”[13]。

此外，產(chǎn)品質(zhì)量責任也未圍繞“產(chǎn)品安全性”進行設定?！吨腥A人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》對于行政責任就用了20多條的法律條文詳細規(guī)定了罰則，如責令停止生產(chǎn)、停止銷售、沒收違法產(chǎn)品和違法所得、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等，但是立法的宗旨卻難以實現(xiàn)，我國頻繁發(fā)生的重大產(chǎn)品責任事故就證實了這點。相反，美國的法律對產(chǎn)品的安全性界定的比較明確，1979 年美國商業(yè)部發(fā)布的《統(tǒng)一產(chǎn)品責任示范法》進一步將產(chǎn)品責任分為以下四類：“（1）產(chǎn)品制造商存在不合理的不安全性；（2）產(chǎn)品設計上存在不合理的不安全性；（3）未給予適當警示或指示，致使產(chǎn)品存在不合理的不安全性；（4）產(chǎn)品不符合產(chǎn)品銷售者的明示擔保，致使產(chǎn)品存在不合理的不安全性。”[14]

技術標準中也缺乏“安全、衛(wèi)生、健康、綠色、環(huán)?！钡戎匾獦藴?。我國的強制性標準不少是由行政主管部門或授權(quán)行業(yè)內(nèi)某些大企業(yè)制定的，有的質(zhì)量標準是直接將企業(yè)標準上升為國家標準。但是行政主管部門或者企業(yè)在制定標準時，卻往往難免從部門或企業(yè)自身的利益出發(fā)，這樣的標準較少考慮產(chǎn)品的安全性。如果完全遵守這樣的標準，并不能起到保證產(chǎn)品安全的作用。有時產(chǎn)品質(zhì)量符合技術性標準，但卻仍然存在不合理的危險而造成損害后果的，就不能免除生產(chǎn)者的產(chǎn)品質(zhì)量責任。我國的技術標準由于缺乏安全、衛(wèi)生、健康、綠色、環(huán)保等元素，使得我國的產(chǎn)品出口往往遭遇國外發(fā)達國家的技術壁壘而損失巨大，發(fā)達國家一般以質(zhì)量、安全、衛(wèi)生、健康、環(huán)保和反欺詐為由制定和實施技術性貿(mào)易措施?！白?008年以來，國外技術性貿(mào)易措施已經(jīng)成為我國企業(yè)出口遇到的第二大障礙（僅次于匯率），僅2008—2014年對我國出口造成的直接損失就超過4387億美元，新增企業(yè)成本約1800億美元，每年有超過 1/3的出口企業(yè)受到影響；2015年直接損失額更是達到933.8億美元，新增成本247.5億美元，受損企業(yè)比例達到40%?！盵15]

三、完善我國質(zhì)量法律體系的對策

綜觀發(fā)達國家的產(chǎn)品質(zhì)量法律體系，一個較完善的產(chǎn)品質(zhì)量法律體系，都包括產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管法、產(chǎn)品質(zhì)量責任法、產(chǎn)品質(zhì)量促進法、缺陷產(chǎn)品召回法等內(nèi)容。因此，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，針對我國現(xiàn)有的產(chǎn)品質(zhì)量法律體系存在的問題，提出如下對策建議。

（一）建議全國人大加快制定產(chǎn)品質(zhì)量責任法

在制定與產(chǎn)品質(zhì)量責任相關的法律，必須明確以下一些產(chǎn)品質(zhì)量法律責任：一是確立嚴格責任原則?！吨腥A人民共和國民法通則》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國侵權(quán)責任法》等法律，對產(chǎn)品質(zhì)量責任實行了不同的歸責原則，有的實行過錯責任原則，有的實行嚴格責任原則，有的實行侵權(quán)責任，而有的實行過錯責任原則與嚴格責任原則并用等。在制定產(chǎn)品質(zhì)量責任法時，應該全部實行統(tǒng)一的“嚴格責任原則”，這樣既可以預防各責任主體和追責主體產(chǎn)生不同的理解而致糾紛不斷，也可防止可能出現(xiàn)的同一性質(zhì)的產(chǎn)品缺陷造成的損失實行不同的追責原則而導致的不公平不合理現(xiàn)象。二是明確產(chǎn)品質(zhì)量責任主體各自承擔的責任。一方面，在立法中進一步擴大產(chǎn)品責任主體的范圍。為了便于因產(chǎn)品質(zhì)量有缺陷而提起訴訟的受害人行使索賠權(quán)，我國可以借鑒國外的做法，擴大產(chǎn)品責任主體和產(chǎn)品責任人的范圍。明確界定生產(chǎn)者和銷售者的范圍，生產(chǎn)者應該包括產(chǎn)品總裝制造人、零部件制造人，也包括原材料生產(chǎn)者，銷售者應該包括進口商、中間商和出租人等。我國《中華人民共和國食品安全法》（2015年）第一百四十八條第1款就率先明確規(guī)定食品領域銷售者應當實行“首負責任制”，先行賠付，不得推諉。因此，應當全面統(tǒng)一《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國侵權(quán)責任法》《中華人民共和國民法通則》等法律中因缺陷產(chǎn)品造成消費者人身、財產(chǎn)損害的賠償責任，明確規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營者實行“首負責任制”[16]。另一方面，也可以采用市場份額責任原則確定責任承擔。在消費者不能確定由誰的產(chǎn)品造成損害的情況下，通過采用市場份額責任原則來確定責任承擔，這樣有利于實現(xiàn)責任公平分擔和分散風險。但是，采用市場份額來確定責任，要有嚴格的條件限制，并不意味著在任何情況下都可適用。此外，責任承擔主體僅限于制造商，而不能擴大到銷售商。

（二）建議全國人大加快制定質(zhì)量促進法

建立質(zhì)量獎勵制度和法律是世界通行的做法。在質(zhì)量獎勵方面我國近年來已經(jīng)有了較好的實踐。但是，只有制定《質(zhì)量促進法》，才能從法律上保障獎勵制度的落實。制定《質(zhì)量促進法》，在內(nèi)容設計上可以包括以下方面：一是總則部分包括立法宗旨、適用范圍、概念界定和基本原則等內(nèi)容。二是質(zhì)量促進主體及其職責，要明確各類質(zhì)量促進主體的基本職責，以及履行職責的權(quán)力與邊界。國家質(zhì)量發(fā)展促進的主體包括政府、企業(yè)、消費者、社會組織和質(zhì)量技術服務機構(gòu)。三是質(zhì)量促進的路徑，包括質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃的編制要求、質(zhì)量升級、實施政府質(zhì)量工作考核、質(zhì)量技術基礎建設、質(zhì)量創(chuàng)新與市場開拓、質(zhì)量獎勵、質(zhì)量文化與質(zhì)量人才培養(yǎng)、質(zhì)量信息披露和傳遞等信息化建設、第三方機構(gòu)、建立質(zhì)量激勵機制、開展群眾性質(zhì)量管理活動、構(gòu)建質(zhì)量誠信體系等內(nèi)容。四是質(zhì)量促進的政策工具應該包括財稅金融政策、市場競爭政策、產(chǎn)業(yè)促進政策、外貿(mào)政策等。五是質(zhì)量促進主體的法律責任，要明確規(guī)定政府、行政部門、企業(yè)、獨立第三方、消費者等社會主體的相關法律責任等。

（三）建議全國人大加快制定缺陷產(chǎn)品召回法

缺陷產(chǎn)品召回制度是企業(yè)承擔社會責任最直接、最切實的體現(xiàn)。因此，一是要加快制定單行的《缺陷產(chǎn)品召回法》。通過制定《缺陷產(chǎn)品召回法》作為一般法，對缺陷產(chǎn)品內(nèi)涵的界定、缺陷產(chǎn)品召回的具體范圍、缺陷產(chǎn)品召回各主體的權(quán)力和義務、缺陷產(chǎn)品召回的適應條件、缺陷產(chǎn)品召回的途徑、缺陷產(chǎn)品召回的法定程序、缺陷產(chǎn)品的合法檢測機構(gòu)、缺陷產(chǎn)品不及時召回及處理不當時的法律責任等作出詳細規(guī)定。二是對產(chǎn)品質(zhì)量的相關單行法律進行修改。因此，建議對現(xiàn)行的《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》做如下修改：在第一章內(nèi)容中增加關于缺陷產(chǎn)品召回法律制度的有關規(guī)定；在《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》中還要增加缺陷產(chǎn)品召回信息的記錄、通報制度；建議《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第五章罰則中增加關于缺陷產(chǎn)品沒有召回，按照給消費者造成損失的程度，依據(jù)相關法律追究其民事或刑事責任。

（四）完善產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管法律體系的內(nèi)容，使之與國際接軌

針對我國產(chǎn)品質(zhì)量立法不全面、監(jiān)管存在缺陷等問題，建議修改產(chǎn)品質(zhì)量法律體系的相關內(nèi)容，使之系統(tǒng)、完整、內(nèi)涵統(tǒng)一。

一是確立“產(chǎn)品安全性”第一的立法宗旨。立法宗旨是立法的指導思想、基本原則和價值取向的直接體現(xiàn)，也是產(chǎn)品質(zhì)量的風向標。發(fā)達市場經(jīng)濟國家立法強調(diào)的是，政府的職能是確保產(chǎn)品質(zhì)量的安全性，而判斷產(chǎn)品質(zhì)量的好壞和多樣性的職能則交給市場。在市場經(jīng)濟條件下，對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理具體包括：一個是作為宏觀層面的政府對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理；一個是微觀層面的企業(yè)自身對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理。因此，如果企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量不能保證產(chǎn)品的安全，就要承擔相關法律規(guī)定的民事和刑事責任。如果企業(yè)不能生產(chǎn)質(zhì)量好的產(chǎn)品以及多樣性的產(chǎn)品，企業(yè)則難以生存，進而被市場所淘汰。因此，建議《產(chǎn)品質(zhì)量法》在規(guī)定了生產(chǎn)者、銷售者一般義務的前提下，再進一步明確企業(yè)對產(chǎn)品安全性的主體責任。除了生產(chǎn)者和銷售者是責任主體外，對于把產(chǎn)品投入到流通領域的設計者、倉儲者、運輸者等相關主體，因其過錯導致產(chǎn)品安全缺陷的，一樣應當承擔相應的法律責任，在無法分清各自責任的情況下，一起承擔連帶責任。

二是各單行法律要統(tǒng)一規(guī)定“產(chǎn)品”定義的范圍?！吨腥A人民共和國消費者權(quán)益保護法》（2014年新法）第二條規(guī)定：“消費者為了生活消費的需要購買、使用商品或接受相關服務，其權(quán)益受本法保護；本法未作規(guī)定的，受其他有關法律、法規(guī)的保護?！睆倪@個定義可以看出將“產(chǎn)品”界定為消費者為了生活需要購買、使用的商品，包括動產(chǎn)，如家用電器，也包括不動產(chǎn)，如商品住宅，甚至還包括初級農(nóng)產(chǎn)品等，只要是購買用來消費的，都受該法保護。但是，《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條規(guī)定：“本法所稱產(chǎn)品是指經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品。建設工程不適用本法的規(guī)定；……”這個“產(chǎn)品”的定義把電、天然氣、油品、煤炭等產(chǎn)品、血液及其制品、計算機軟件等幾乎排除在外。因此，有必要將采掘、提煉、采集、制作等均應列入產(chǎn)品的范疇，這樣才能與《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定的產(chǎn)品內(nèi)涵一致、范圍一致。此外，建議將“銷售”改為“流通”，這樣就把贈品、試用品等產(chǎn)品也可以納入到監(jiān)管范圍之內(nèi)，因為在生活中由于贈品、試用品而導致?lián)p害的事例時有發(fā)生。

三是建議修改各單行法律，統(tǒng)一規(guī)定“產(chǎn)品缺陷”的定義。從各國的立法來看，一般把產(chǎn)品缺陷按照其產(chǎn)生的原因分為制造、設計、警示、發(fā)展等缺陷?！稓W洲共同體產(chǎn)品責任指令》把產(chǎn)品缺陷界定為：“產(chǎn)品不能給人們以有權(quán)期待的安全程度?！倍吨腥A人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》和《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》都采用雙重標準，即是否存在“不合理危險”的標準和是否符合國家標準和行業(yè)標準的強制標準。我國的《缺陷產(chǎn)品召回管理條例（送審稿）》第三條規(guī)定：“本條例所指缺陷產(chǎn)品，是指因設計、生產(chǎn)、指示等原因在某一批次、型號或者類別中存在具有同一性的已經(jīng)或者可能對人體健康和生命安全造成損害的不合理危險的產(chǎn)品?！边@一定義與《歐洲共同體產(chǎn)品責任指令》對缺陷產(chǎn)品的定義內(nèi)容很相似，“不合理危險”準確地界定了缺陷產(chǎn)品的基本含義。因此，建議對《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》和《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》中關于“產(chǎn)品缺陷”的定義進行修改，統(tǒng)一采用《缺陷產(chǎn)品召回管理條例（送審稿）》對產(chǎn)品缺陷的定義，這個定義較為全面地考慮了產(chǎn)品的制造、設計、警示、發(fā)展等缺陷。

四是建立與國際質(zhì)量標準接軌的產(chǎn)品質(zhì)量標準。最新修改的《標準化法（2017年11月修改）》第一條規(guī)定的立法宗旨是“提升產(chǎn)品和服務質(zhì)量，促進科技進步，保障人身健康和生命財產(chǎn)安全，維護國家和生態(tài)環(huán)境安全，提高經(jīng)濟社會發(fā)展水平”。這條從立法宗旨上體現(xiàn)了對產(chǎn)品安全的要求，體現(xiàn)了對公民健康安全的高度重視。該法第二十一條規(guī)定只允許制定國家強制性標準，取消了一直以來存在的強制性行業(yè)標準和強制性地方標準。因此，我國在制定產(chǎn)品質(zhì)量標準時要大力提升產(chǎn)品標準的技術安全、 健康安全和環(huán)保材料安全，同時，應該更多地采用國際先進技術標準，盡快地與國際先進技術標準接軌。為此，需要做好如下工作：第一，制定國家標準時，讓國家標準盡量接近或等同于國際標準，以防止外資企業(yè)在我國境內(nèi)實行雙重標準，損害我國消費者的事件再發(fā)生。第二，即使有些產(chǎn)品的強制性國家標準還達不到國際標準，也要對外資企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)或銷售的產(chǎn)品質(zhì)量作出嚴格限制，使其在質(zhì)量與價格方面不損害中國消費者的合法權(quán)益。第三，要按照2017年修改的《中華人民共和國標準化法》的要求，全面修訂現(xiàn)行的國家標準、行業(yè)標準、企業(yè)標準等標準的內(nèi)容，在涉及公眾利益的健康、安全、環(huán)保等方面建立統(tǒng)一的符合國際標準的強制性國家標準。

五是擴大賠償范圍，提高懲罰性賠償標準，確立精神損害賠償制度。為了充分發(fā)揮懲罰性賠償制度的威懾、補償、激勵等功能，就必須在產(chǎn)品質(zhì)量領域建立懲罰性賠償制度，逐步擴大懲罰性賠償?shù)漠a(chǎn)品適用范圍。在賠償數(shù)額方面，《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第四十九條確定的是雙倍賠償原則，《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定的是十倍賠償，《中華人民共和國侵權(quán)責任法》未就賠償限額作具體規(guī)定，而是賦予法官以自由裁量權(quán)。在《產(chǎn)品質(zhì)量法》中如何確定賠償數(shù)額，建議建立基數(shù)倍數(shù)法與最高限額法相結(jié)合的賠償數(shù)額的確定方法，并由法官根據(jù)侵權(quán)人主觀過錯程度、被告財力狀況、侵權(quán)行為的性質(zhì)、情節(jié)、手段等行使自由裁量權(quán)，以達到懲罰與教育相結(jié)合的目的。如我國臺灣地區(qū)有關消費者保護規(guī)定中就明確提出：“由于企業(yè)經(jīng)營者的故意造成的損害，消費者可以請求損害金額三倍以下的懲罰性賠償金。”因此，建議在《產(chǎn)品質(zhì)量法》中規(guī)定受害者不但有權(quán)要求生產(chǎn)者、銷售者賠償損失，還可以請求支付受到人身損害三倍以下的懲罰性賠償金。其他法律對財產(chǎn)損害有懲罰性賠償規(guī)定的，從其規(guī)定。

此外，在《產(chǎn)品質(zhì)量法》中還應建立精神損害賠償制度。多數(shù)發(fā)達國家都建立了缺陷產(chǎn)品侵權(quán)的精神損害賠償制度。因此，有必要借鑒美國侵權(quán)法的“深口袋”理論，即如果損害賠償太小，發(fā)生侵權(quán)時，侵權(quán)方會將之計入成本，或有責任保險來支付，侵權(quán)行為就無法制止。因此，只有在《產(chǎn)品質(zhì)量法》中建立懲罰性損害賠償和精神損害賠償制度，才能更好地保護消費者，預防和補救缺陷產(chǎn)品造成的侵權(quán)行為的發(fā)生。

參考文獻：

[1] 習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[EB/OL].（2017-10-27）[2018-01-15]http：//news.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.html.

[2] 吳啟美. 我國產(chǎn)品質(zhì)量法律規(guī)制研究[D].青島：中國海洋大學，2014.

[3] 高圣平. 產(chǎn)品責任歸責原則研究——以《侵權(quán)責任法》第41條、第42條和第43條為分析對象[J].法學雜志，2010（6）：9-12.

[4] 胡君旸. 我國缺陷產(chǎn)品召回制度立法的若干思考[J].湖北大學學報（哲學社會科學版），2010（4）：79-83.

[5] 黎曉武，郭兆羚，鐘筱紅.對企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量國家標準偏低的法律思考[J].企業(yè)經(jīng)濟， 2015（10）：184-188.

[6] 丹尼爾·史普博.管制與市場[M].余暉，何帆，錢家駿，等，譯.上海：上海人民出版社，2008.

[7] 小賈爾斯·伯吉斯.管制和反壟斷經(jīng)濟學[M].馮金華，譯.上海：上海財經(jīng)大學出版社，2003.

[8] 理查德·波斯納.法律的經(jīng)濟分析[M].蔣兆康，譯.北京：中國大百科全書出版社，1997.

[9] 陳璐.完善我國產(chǎn)品質(zhì)量法治建設探討[D].廣州：暨南大學，2009.

[10] 倪娜.缺陷產(chǎn)品召回制度法律問題研究[D].上海：復旦大學，2008.

[11] 高圣平.產(chǎn)品責任歸責原則研究[J].法學雜志，2010（1）：9-12.

[12] 打破貿(mào)易壁壘 發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)——2014年技術性貿(mào)易壁壘十大熱點回顧[EB/OL].（2015-01-30）[2018-01-01]www.zh_hz.com/2015/01/30/324331.html.

[13] 汪張林.安全視角下我國產(chǎn)品質(zhì)量法的完善[J].維實，2010（11）：28-31.

[14] 魏萌.產(chǎn)品缺陷認定標準的法律適應及其完善[D]. 北京：中國政法大學，2011.

[15] 支樹平.提高供給質(zhì)量 建設質(zhì)量強國[J].行政管理改革，2017（01）：15-20.

[16] 錢玉文.論我國產(chǎn)品責任歸責原則的完善——以《產(chǎn)品質(zhì)量法》第41、42條為分析對象[J].中國政法大學學報，2017（2）：84-91.