尹子軒
2008年以來(lái),每年一度讓小報(bào)編輯們下“歐盟即將解體”之類標(biāo)題的時(shí)候又來(lái)了—外有和美國(guó)的貿(mào)易爭(zhēng)端,內(nèi)有因難民問題責(zé)任不均,民粹勢(shì)力乘虛沖擊而引發(fā)的沖突,從表面上看,歐盟是步履蹣跚。
的確,德國(guó)總理默克爾在移民問題及歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)管治問題上,遇到了姐妹黨基社盟的挑戰(zhàn),而早前歐盟16國(guó)“迷你峰會(huì)”也未能就難民責(zé)任問題達(dá)成共識(shí);波蘭和匈牙利等國(guó)政府,接連有破壞歐盟原則、挑戰(zhàn)歐盟權(quán)威的動(dòng)作;在外部,歐盟承受著美國(guó)對(duì)自由貿(mào)易和伊朗核協(xié)議的攻擊,更不用說(shuō)特朗普厭惡北約以及英國(guó)脫歐將引致的歐盟共同防御問題了。
但是,這些問題沒有一個(gè)動(dòng)搖到歐盟真正的根基—?dú)W元以及單一市場(chǎng)所帶來(lái)的國(guó)際保護(hù)傘,而且成員國(guó)就這些問題在歐盟體制內(nèi)的角力,實(shí)際是有益于歐盟機(jī)構(gòu)的茁壯成長(zhǎng),以至整個(gè)歐洲統(tǒng)合進(jìn)程的。
難民問題作為民粹和民族主義者的稻草人,在國(guó)家層面及歐盟層面都帶來(lái)麻煩。歐盟峰會(huì)之前一度威脅德國(guó)大聯(lián)合政府穩(wěn)定的動(dòng)蕩,便是一例。但是,即便難民問題助長(zhǎng)了許多歐盟國(guó)家的民粹主義,這個(gè)不穩(wěn)定因素也并非德國(guó)政府及歐盟架構(gòu)無(wú)法消化的,更非一個(gè)可以將歐盟超國(guó)家架構(gòu)擊墜的因素。
在國(guó)家層面,有歐盟平臺(tái)作為緩沖及協(xié)調(diào)的機(jī)制,默克爾避免了和長(zhǎng)期盟友巴伐利亞基社盟決裂的后果。
6月15日,德國(guó)基民盟長(zhǎng)久以來(lái)權(quán)傾巴伐利亞的姐妹黨基社盟的領(lǐng)袖、現(xiàn)任內(nèi)政大臣澤霍費(fèi)爾(Horst Seehofer),選擇在州選舉之前發(fā)難,以兩黨關(guān)系為賭注要挾默克爾實(shí)施他制定的難民限額計(jì)劃。
澤霍費(fèi)爾此舉,其實(shí)是一個(gè)在政治上自保的舉動(dòng)。這位默克爾的老對(duì)頭,在巴伐利亞以政治光譜上更右翼、更保守的立場(chǎng),去輔佐基民盟默克爾所代表的中間派保守主義基本盤??墒窃谏蠈么筮x中,基社盟不但創(chuàng)下歷年得票率的新低,更在議會(huì)失去了10席,許多票源被在移民問題上更右的另類選擇黨(AfD)奪走。在10月州選舉前,澤霍費(fèi)爾感到他們必須重振聲勢(shì),以保在州政府長(zhǎng)年的絕對(duì)多數(shù)不受AfD威脅。
然而,澤霍費(fèi)爾這場(chǎng)背棄盟友的豪賭風(fēng)險(xiǎn)甚大。根據(jù)民調(diào)機(jī)構(gòu)Forsa在6月21-22日收羅的數(shù)據(jù),基社盟在巴伐利亞的支持率依然停留在40%,并未回復(fù)到上屆2013年州選舉接近49%的支持率。在民調(diào)中,不僅54%原本基社盟在巴伐利亞的選民表態(tài)稱,會(huì)在兩黨決裂后“轉(zhuǎn)投”進(jìn)軍州選舉的基民盟,更有39%的選民將基社盟選為“困擾巴伐利亞最大因素”,排在難民(30%)和房地產(chǎn)市場(chǎng)(24%)之前。顯然,基社盟一旦和基民盟決裂,結(jié)果只會(huì)是兩敗俱傷。
歐盟委員會(huì)及歐洲理事會(huì)(即歐盟首腦會(huì)議)6月下旬的兩次會(huì)議,可以說(shuō)是拯救了默克爾的聯(lián)合政府。圍繞著兩次會(huì)議有關(guān)移民問題的博弈,可簡(jiǎn)約至兩個(gè)陣營(yíng):在難民抵達(dá)前線,急需其他成員國(guó)遵守歐盟委員會(huì)有關(guān)難民分配額度法案的國(guó)家,比如說(shuō)意大利和希臘等;以及強(qiáng)調(diào)控制邊境,對(duì)于移民過境問題極為強(qiáng)硬的國(guó)家,比如匈牙利和波蘭。
在歐盟輪值主席國(guó)奧地利的“85后”總理塞巴斯蒂安·庫(kù)爾茨口中,柏林、羅馬和維也納之間所謂的“意愿軸心”,正是這種博弈下的產(chǎn)物。意大利政府盡管現(xiàn)正由兩個(gè)民粹政黨聯(lián)合執(zhí)政,但是始終位處地中海難民抵達(dá)前線的意大利,在移民問題上的天然盟友只可能是德奧兩國(guó),而非中歐國(guó)家們。
有歐盟平臺(tái)作為緩沖及協(xié)調(diào)的機(jī)制,默克爾避免了和長(zhǎng)期盟友巴伐利亞基社盟決裂的后果。
最終,6月29日凌晨4時(shí)多歐盟成員國(guó)首腦之間的協(xié)議,奇跡般地滿足了這兩個(gè)陣營(yíng)的需求,并為默克爾之后和西班牙、希臘等國(guó)就轉(zhuǎn)移德奧邊境難民的雙邊協(xié)議鋪平了道路。
協(xié)議的邏輯,主要在于利用歐盟共同資源,在歐盟境外如北非地區(qū)設(shè)立難民營(yíng),以減少抵達(dá)歐盟成員國(guó)的難民數(shù)量;而已經(jīng)抵達(dá)歐盟成員國(guó)的難民,則交由成員國(guó)共同設(shè)立分流中心進(jìn)行篩選,除了因人道危機(jī)而必須予以救助的難民,都將被遣返。
在限制入德難民人數(shù)的要求得到部分滿足后,7月2日澤霍費(fèi)爾收回辭呈,繼續(xù)擁護(hù)默克爾的領(lǐng)導(dǎo)。難民問題所引發(fā)的德國(guó)政治鬧劇,在歐洲各國(guó)參與政策協(xié)調(diào)后告一段落,正說(shuō)明了歐盟制度的生命力。通過多國(guó)在歐盟層面合作決策,歐盟成員國(guó)們無(wú)需僅以雙邊主義手段去處理跨國(guó)問題,歐洲大陸的平穩(wěn)由此多了一重保障。
2017年以來(lái),波蘭、匈牙利兩個(gè)逐漸走向威權(quán)主義的國(guó)家,開始挑戰(zhàn)歐盟的自由、民主和法治原則,引起了歐盟的制裁警告。
波蘭的法律與公正黨(PiS)政府一再地嘗試削弱波蘭的司法獨(dú)立,加強(qiáng)控制媒體以及攻擊公民社會(huì)的行徑,違反了當(dāng)初入盟時(shí)許諾的“哥本哈根標(biāo)準(zhǔn)”。今年初,歐洲議會(huì)在法德兩國(guó)元首支持下,正式通過歐盟委員會(huì)向波蘭當(dāng)局啟動(dòng)歐盟《里斯本條約》第七條的動(dòng)議,亦即懲治違反歐盟自由民主精神之成員國(guó)的所謂“法律核選項(xiàng)”。該選項(xiàng)一旦通過,理論上波蘭是可以被歐盟暫停一切歐盟議事投票權(quán)的。
當(dāng)然,正如所有歐盟管制成員國(guó)的條款一樣,該選項(xiàng)必須獲得包括波蘭盟友匈牙利—另一個(gè)被歐洲議會(huì)以打壓公民社會(huì)為由,在今年4月建議啟動(dòng)《里斯本條約》第七條予以警告的國(guó)家—在內(nèi)的歐洲理事會(huì)代表的4/5,即22個(gè)成員國(guó)元首的通過。而目前來(lái)看,波匈兩國(guó)離在政治上被制裁的日子尚遠(yuǎn)。
說(shuō)到底,歐盟并沒有將兩國(guó)“逐出”的選項(xiàng),但華沙和布達(dá)佩斯亦沒有任何立場(chǎng)去脫歐。這主要因?yàn)?,民粹威?quán)政府的管治合法性,往往反映在經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)上,而正是此因素令波、匈兩國(guó)政府都不可能切斷和歐盟的紐帶。
在PiS上臺(tái)之前,波蘭曾被視為東歐集團(tuán)在歐盟內(nèi)的楷模。作為成員國(guó)中少數(shù)快速走出歐債危機(jī),自2010年開始維持增長(zhǎng)的國(guó)家,波蘭一步步地利用了歐盟單一市場(chǎng)機(jī)制,以及同周邊國(guó)家貿(mào)易的優(yōu)勢(shì),仿效德國(guó)模式加強(qiáng)出口,在東歐地區(qū)建立起某種領(lǐng)導(dǎo)地位。波蘭在全球價(jià)值鏈中的出口增加值,僅僅13%來(lái)自歐盟以外國(guó)家。換句話說(shuō),歐盟單一市場(chǎng)帶來(lái)的紅利,是PiS主席兼創(chuàng)始人雅羅斯瓦夫·卡欽斯基聲稱波蘭“付得起(改革)代價(jià)”之底氣的由來(lái)。
已經(jīng)被青民盟掌握達(dá)7年之久的匈牙利,相比波蘭更“進(jìn)取”,不僅同樣地利用歐盟帶來(lái)的機(jī)遇,其總理歐爾班的寡頭伙伴,更是在六成由歐盟結(jié)構(gòu)基金支付的政府基建合約上大快朵頤。這種以經(jīng)濟(jì)甜頭和民族主義情緒鼓動(dòng)選民投票,另一方面侵害公民社會(huì)以及司法獨(dú)立、滋潤(rùn)黨羽的伎倆,正是新世紀(jì)歐洲民粹政治經(jīng)濟(jì)模型的核心。
目前,波匈兩國(guó)是歐盟基金第一和第四大獲益國(guó)家,再加上兩國(guó)本身對(duì)于單一市場(chǎng)的依賴,經(jīng)濟(jì)上和歐盟的紐帶無(wú)可根絕,“聰明”的波蘭PiS和匈牙利青民盟政府也自是心知肚明。
至于政治上藉強(qiáng)人挑戰(zhàn)組織權(quán)威,在歐盟史上也不是沒有過。1966年,認(rèn)為剛誕生的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體(歐盟前身)權(quán)力過大,威脅到法國(guó)所獲農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的戴高樂將軍,杯葛所有歐共體會(huì)議將近一年,最后憑借其戰(zhàn)后歐洲大國(guó)的身份得到了歐洲其他國(guó)家的讓步,即所謂“盧森堡協(xié)議”。該協(xié)議規(guī)定歐洲市場(chǎng)整合的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)理權(quán)由成員國(guó)間制定,而非由超國(guó)家組織負(fù)責(zé)。
但是,這種博弈的長(zhǎng)遠(yuǎn)得益是屬于歐盟整體,而非單一國(guó)家的。當(dāng)時(shí)法國(guó)的短期得益,依賴于其他國(guó)家在盟內(nèi)的合作,這反而維護(hù)了歐共體本身。盧森堡協(xié)議之后,歐盟引入了將成員國(guó)人口加入投票決定考慮因素的“有效多數(shù)表決制”;歐洲議會(huì)在《里斯本條約》后又獲得批準(zhǔn)法案的實(shí)權(quán),這些都讓成員國(guó)“提案脫離歐盟”的成本無(wú)限地超過得益。
雖然波蘭和匈牙利目前有恃無(wú)恐,但兩國(guó)脫歐乃至觸發(fā)骨牌效應(yīng)引致歐盟解體的可能性,幾乎不存在。面對(duì)下一個(gè)歐盟七年財(cái)政預(yù)算(2021-2027)的談判前景,患得患失的應(yīng)該是華沙和布達(dá)佩斯當(dāng)局,而非法德等預(yù)算凈支出國(guó)。
民粹威權(quán)政府的管治合法性往往反映在經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)上,而正是此因素令波、匈政府都不可能切斷和歐盟的紐帶。
難民政策的分歧和民粹政治,都無(wú)法撼動(dòng)歐盟的根基,但是再一次的歐元區(qū)危機(jī)卻會(huì)。
使用歐元,可以說(shuō)是歐盟成員國(guó)加入歐洲整合進(jìn)程最大的里程碑;使用共同貨幣,是讓歐元區(qū)國(guó)民個(gè)人福祉,由退休金到個(gè)人投資永久性地以匯價(jià)捆綁在一起的大錨。選民對(duì)于脫離歐元區(qū)的利益權(quán)衡,先在法國(guó)阻絕了勒龐和梅朗雄的總統(tǒng)之路,后在意大利堵住了民粹政黨們號(hào)召脫歐之門。
不過,目前歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)的回暖和穩(wěn)定,是建立在歐洲央行幾乎無(wú)限的資源所支持的量化寬松政策上的,歐元區(qū)本質(zhì)的南北分野仍舊存在,共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的改革依然遲遲未見落實(shí)。原本,6月的歐盟峰會(huì)是討論法德之間已談妥的《梅塞堡宣言》、商議歐元區(qū)共同預(yù)算,以及將“歐洲穩(wěn)定機(jī)制”擴(kuò)寬到一個(gè)類似國(guó)際貨幣基金組織的救市機(jī)制的場(chǎng)合,但難民問題引起的聲浪卻將這個(gè)議題蓋過了。
就設(shè)立歐元區(qū)共同預(yù)算而言,操作的政治風(fēng)險(xiǎn)就很高,之前法國(guó)總統(tǒng)馬克龍花費(fèi)良久才說(shuō)服德國(guó)同意。何況,盡管歐債危機(jī)將歐元區(qū)的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)曝光,但要說(shuō)服北歐選民在歐盟整體預(yù)算即將從全歐盟GDP的1%增加到1.3%之外,再以共同預(yù)算分擔(dān)南歐國(guó)家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),中間的博弈恐會(huì)極耗歐盟心神。
歐洲央行的量化寬松計(jì)劃將在今年底結(jié)束,過去幾年改革未如理想的歐元區(qū)國(guó)家(譬如意大利)一旦再次出現(xiàn)突發(fā)性的債務(wù)危機(jī),歐盟團(tuán)結(jié)的根基將無(wú)可避免地受到影響。換言之,雖然歐盟共同資源暫時(shí)保障了歐元的穩(wěn)定性,但結(jié)構(gòu)性改革緩慢的歐元區(qū),并無(wú)任何自滿的本錢。
通過應(yīng)對(duì)2008年以來(lái)多個(gè)共同的危機(jī),歐盟架構(gòu)本身的權(quán)力,隨著各成員國(guó)使用歐盟平臺(tái)去與鄰居協(xié)調(diào)的頻率愈發(fā)頻密而壯大。歐洲整合超過70年的進(jìn)程,讓各國(guó)在經(jīng)濟(jì)上的紐帶無(wú)可割裂,亦讓根植于歐盟機(jī)構(gòu)內(nèi)的共同決策機(jī)制隨之成長(zhǎng)。但是,正如歐元潛在風(fēng)險(xiǎn)所揭示的,只要?dú)W盟各國(guó)依然對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移有保留,歐盟就仍是一個(gè)半成品。