石羊河流域生態(tài)補(bǔ)償研究

馬雁萍

(甘肅省水利廳石羊河流域管理局，甘肅 武威 733000)

生態(tài)補(bǔ)償是指以環(huán)境資源為關(guān)注對象，通過管理，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用，是近年來與環(huán)境保護(hù)相關(guān)學(xué)科研究的熱點(diǎn)[1]。生態(tài)補(bǔ)償可以區(qū)別于實(shí)施補(bǔ)償?shù)姆秶皖I(lǐng)域。流域生態(tài)補(bǔ)償是指因其生態(tài)投入或者喪失發(fā)展機(jī)會，流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者給流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者提供的經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[2]。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，資源短缺和水環(huán)境惡化趨勢日益嚴(yán)重，建立生態(tài)補(bǔ)償制度有利于上游生態(tài)環(huán)境的激勵(lì)，流域協(xié)調(diào)保護(hù)，尤其是環(huán)境與資源的上下游沖突，改善流域整體生態(tài)環(huán)境，有助于促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，推動流域經(jīng)濟(jì)生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟(jì)化[3]。

1 流域概況

石羊河是我國西北地區(qū)三大內(nèi)陸河之一，位于甘肅河西走廊東段，烏鞘嶺以西，祁連山北麓，地理位置介于36°29′～39°27′N、101°41′～104°16′E之間，地屬黃土高原、青藏高原、內(nèi)蒙古高原的三地交匯處，面積約4.16×104km2。匯集了烏鞘嶺、毛毛山、冷龍嶺的冰雪融水和降水，年徑流量可達(dá)17億m3。石羊河流域概況如圖1所示。

圖1 石羊河流域概況圖

石羊河是我國內(nèi)陸河流域中開發(fā)利用程度最高的流域之一，徑流主要來自于地下水，主要由紅崖山水庫進(jìn)行水量調(diào)節(jié)。全流域太陽輻射強(qiáng)，日照強(qiáng)度大，年降水量150～600mm，分布不均勻，由南向北大幅度減少，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，特別是地下水位下降、江河湖泊萎縮、土地荒漠化、植被退化等生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重。金淑婷等根據(jù)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)類型的發(fā)生頻率，強(qiáng)度和危害程度，采用層次分析法確定同一災(zāi)害不同區(qū)域的災(zāi)害指標(biāo)，以及石羊河流域重災(zāi)害，石羊河綜合災(zāi)害中的各類災(zāi)害指標(biāo)的中下游(Ri)見表1[4]。

表1 石羊河流域自然災(zāi)害指數(shù)

近年來隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，石羊河流域生態(tài)受到嚴(yán)重威脅，主要問題有：第一、二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)型污染問題嚴(yán)重；流域內(nèi)水質(zhì)存在安全隱患，尤其部分飲用河水水源地問題更是突出；超承載力畜禽養(yǎng)殖引發(fā)嚴(yán)重的流域水環(huán)境污染；污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)滯后；流域內(nèi)局部河段和河口水環(huán)境問題突出；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力嚴(yán)重不足，流域周邊生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)峻威脅。針對石羊河流域現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在問題，筆者提出治理措施建議，也為其他流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供參考借鑒。

2 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

隨著石羊河流域經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，人口不斷增加，環(huán)境不斷惡化，水質(zhì)污染嚴(yán)重且地下水開采過度，尤以下游民勤綠洲災(zāi)害最重。近年來流域各部門采取綜合措施致力于治理石羊河流域污染問題，治理工作開展近10年以來，頗有成效，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢在一定程度上得到有效遏制。但治理項(xiàng)目還存在一些問題。

(1)流域生態(tài)補(bǔ)償范圍不完善，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償范圍劃分籠統(tǒng)，有相當(dāng)一部分具有重要生態(tài)功能區(qū)域未得到認(rèn)定和補(bǔ)償。石羊河流域普遍存在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低問題，不合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不僅不能改善流域人民的生活條件，反而愈發(fā)導(dǎo)致其貧窮，在一定程度上阻礙經(jīng)濟(jì)和社會健康的可持續(xù)發(fā)展。石羊河流出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償政策實(shí)施未達(dá)目標(biāo)效果等問題，主要由于政府財(cái)力有限，制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不完善，利益相關(guān)者如牧民等的權(quán)益受到不可避免的損害。

(2)補(bǔ)償資金不足，項(xiàng)目延續(xù)難度較大。治理工程主要面臨問題是缺乏后期維護(hù)資金，滴灌工程設(shè)施缺乏后期扶持資金，許多設(shè)施超過設(shè)計(jì)壽命設(shè)備嚴(yán)重老化，軟硬件維護(hù)和更新不足，頻繁出現(xiàn)故障，嚴(yán)重影響使用，資金問題或成目前流域生態(tài)補(bǔ)償最大問題。

(3)法律法規(guī)執(zhí)行未能貫徹落實(shí)到位，且法律法規(guī)間缺乏銜接，流域區(qū)域管理間溝通協(xié)調(diào)急需加強(qiáng)。悅珂珂等曾從法律、管理等方面探討過石羊河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中存在的問題，并指出石羊河流域生態(tài)補(bǔ)償意識薄弱且缺乏有效的法律指引、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的管理體制混亂、缺乏有效的融資體系等問題[5]。

(4)水權(quán)交易模式還需進(jìn)一步完善，農(nóng)戶用水者水權(quán)性質(zhì)模糊。石羊河流域相關(guān)部門雖相繼編制出臺了《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》《石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》《水資源分配方案及水量調(diào)度實(shí)施計(jì)劃》《水資源配置和完善水權(quán)制度的意見》等相關(guān)文件以明確流域內(nèi)水權(quán)問題，但對于整體交易的方式方法并沒有做出具體的規(guī)定。石羊河流域現(xiàn)有的農(nóng)戶用水者協(xié)會沒有發(fā)揮作為農(nóng)戶公共水權(quán)代理人的作用，致使農(nóng)戶用水者水權(quán)性質(zhì)模糊。

3 完善流域生態(tài)補(bǔ)償之渠道

我國正在開展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，流域生態(tài)補(bǔ)償問題在于補(bǔ)償資金主要依靠政府支付或安排，政府干預(yù)過多。因此，在流域生態(tài)補(bǔ)償過程中，補(bǔ)償與補(bǔ)償需求不匹配的兩難境地十分普遍，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，生態(tài)補(bǔ)償不到位。針對石羊河地區(qū)現(xiàn)行保護(hù)措施之不足，參考國內(nèi)外的研究經(jīng)驗(yàn)，提出以下治理渠道。

(1)調(diào)整和完善相關(guān)稅種，建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金制度

針對流域生態(tài)補(bǔ)償資金不足的問題，建議調(diào)整完善相關(guān)稅種以緩解資金困乏問題。在我國已有的稅種中，資源稅可以對流域的生態(tài)環(huán)境資源進(jìn)行調(diào)節(jié)，完善這一稅種對于石羊河流域生態(tài)補(bǔ)償工作的開展具有積極的意義。完善資源稅可以通過擴(kuò)大征稅范圍、調(diào)節(jié)計(jì)稅依據(jù)以及稅率的調(diào)節(jié)這三種途徑來實(shí)現(xiàn)。此外，流域生態(tài)補(bǔ)償要兼顧上下游兩方面，既要對流域上游流域環(huán)境保護(hù)造成的損失進(jìn)行貨幣和技術(shù)補(bǔ)償，也要對下游由于上游和中游造成的環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會而造成的損失進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。為拓寬資金籌集渠道，充分發(fā)揮石羊河流域管理委員會職能，還應(yīng)建立流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金以促進(jìn)石羊河流域生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)，以對流域生態(tài)補(bǔ)償基金進(jìn)行統(tǒng)一化管理，防止濫用、腐敗等現(xiàn)象。

(2)確定綜合治理的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，落實(shí)財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)償

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母灸康氖琴Y源的可持續(xù)利用，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，既要金山銀山，也要綠水青山，最終實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展可持續(xù)?，F(xiàn)今流域生態(tài)補(bǔ)償資金主要來自于政府直接轉(zhuǎn)移支付，但生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政需求巨大，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足。對于石羊河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制，應(yīng)該師夷長技，借鑒國內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒Π咐c生態(tài)補(bǔ)償模式。建立生態(tài)補(bǔ)償資金制度，為保護(hù)和生態(tài)修復(fù)提供穩(wěn)定的基礎(chǔ);征收生態(tài)稅，政府應(yīng)征收相關(guān)的環(huán)境稅，限制排放量，為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政府;加強(qiáng)合作，建立多邊合作組織，實(shí)行區(qū)域轉(zhuǎn)移支付。

(3)制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理解決補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)不合理問題

針對目前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低問題，應(yīng)廣泛聽取流域內(nèi)各利益相關(guān)方建議，地方政府應(yīng)通過交流溝通，制定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，尋求相對合理的利益平衡。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由上下游地區(qū)具體情況不同而有所不同，因時(shí)因地評定補(bǔ)償范圍，保持流域水土，恢復(fù)流域環(huán)境，通過項(xiàng)目補(bǔ)償改善移民生產(chǎn)生活條件。應(yīng)根據(jù)污染控制的物質(zhì)投入確定補(bǔ)償金額，生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋壤惨鶕?jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異來確定，將第三方評估機(jī)制引入生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定過程，并完善補(bǔ)償監(jiān)督模式。

(4)加強(qiáng)流域資源統(tǒng)一化管理，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)要依法進(jìn)行

針對流域內(nèi)管理體制混亂、水權(quán)交易不完善等問題，其根本是完善資源的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，樹立權(quán)威，精簡體制，完善運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新流域生態(tài)資源管理制度[6]。加大石羊河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咧С至Χ?，明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾頇C(jī)制和責(zé)任，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，確保石羊河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施。

4 結(jié)語

石羊河流域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制勢在必行，根據(jù)合作區(qū)經(jīng)濟(jì)和市場發(fā)展的需求，完善相關(guān)稅種，建立并完善生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金制度。另外，生態(tài)補(bǔ)償要制定合理生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照既定的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。在制定石羊河流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍時(shí)，應(yīng)與當(dāng)?shù)匾?guī)劃相結(jié)合，因時(shí)、因地制宜，嚴(yán)格規(guī)范資金補(bǔ)償范圍，完善補(bǔ)償監(jiān)督模式，流域生態(tài)補(bǔ)償資金的使用進(jìn)一步規(guī)范，用法律手段保證政策落實(shí)到位。