事故責(zé)任追究政策演變歷程規(guī)律特點(diǎn)

趙學(xué)江

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視安全生產(chǎn)。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把安全生產(chǎn)擺在前所未有的突出位置，出臺(tái)了一系列重大安全舉措，有力推動(dòng)了安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，全國生產(chǎn)安全事故起數(shù)、死亡人數(shù)已多年實(shí)現(xiàn)“雙下降”。嚴(yán)肅責(zé)任追究是有效壓實(shí)地方政府監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任，遏制重特大生產(chǎn)安全事故，推動(dòng)安全生產(chǎn)形勢根本性好轉(zhuǎn)的重要舉措之一。

建國以來不同時(shí)期出臺(tái)責(zé)任追究政策

建國初期（1949年～1957年）。我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域百業(yè)待興，百廢待舉，安全工作體制處于“行業(yè)管理、工會(huì)監(jiān)督、勞動(dòng)部門檢查”的狀態(tài)，安全生產(chǎn)形勢較平穩(wěn)。1956年5月，國務(wù)院發(fā)布《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》，規(guī)定多人事故、重傷事故和死亡事故，應(yīng)該由企業(yè)組織調(diào)查小組盡速進(jìn)行調(diào)查，提出對(duì)事故負(fù)責(zé)人的處分意見。對(duì)于職工傷亡事故，如果有隱瞞不報(bào)、虛報(bào)或者故意延遲報(bào)告的情況，責(zé)任人應(yīng)該受紀(jì)律處分；情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)該受刑事處分。

“大躍進(jìn)”及文革時(shí)期（1958年～1976年）?！按筌S進(jìn)”“文化大革命”等政治運(yùn)動(dòng)，使政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域處于混亂狀態(tài)，安全工作失去正常的秩序，不斷發(fā)生重特大事故。1963年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項(xiàng)規(guī)定》，再次強(qiáng)調(diào)企業(yè)在事故查處方面的職責(zé)。同時(shí)要求對(duì)于違反政策法令和規(guī)章制度或工作不負(fù)責(zé)任而造成事故的，應(yīng)該根據(jù)情節(jié)的輕重和損失的大小，給以不同的處分，直至送交司法機(jī)關(guān)處理。

恢復(fù)和整頓提高期（1978年～1991年）。粉碎“四人幫”后，治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境和整頓經(jīng)濟(jì)秩序，為加強(qiáng)安全生產(chǎn)創(chuàng)造了較好的宏觀環(huán)境。

1979年7月發(fā)布，自1980年1月1日起施行的我國首部《刑法》，將安全生產(chǎn)方面的犯罪行為列入“危害公共安全罪”，可處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑。

1986年3月，最高人民檢察院與原勞動(dòng)人事部聯(lián)合制發(fā)《關(guān)于查處重大責(zé)任事故的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》，規(guī)定既要追究職工犯有重大責(zé)任事故罪的責(zé)任人員的刑事責(zé)任，也要追究國家工作人員犯有玩忽職守罪的責(zé)任人員的刑事責(zé)任。對(duì)重大傷亡事故中，構(gòu)成重大責(zé)任事故罪和玩忽職守罪的人員，任何機(jī)關(guān)、單位都不能以經(jīng)濟(jì)處罰代替刑事處罰；不能以黨紀(jì)、政紀(jì)處分代替依法懲處。

1988年5月，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)布《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴(yán)重官僚主義失職錯(cuò)誤黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》，規(guī)定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在安全工作方面，存在不認(rèn)真執(zhí)行安全生產(chǎn)方面的法規(guī)、不采取措施排除事故隱患等行為造成重大損失的責(zé)任者給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或留黨察看處分。

1991年1月，監(jiān)察部發(fā)布《監(jiān)察機(jī)關(guān)參加特別重大事故調(diào)查處理的暫行規(guī)定》，明確對(duì)瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)事故、故意破壞事故現(xiàn)場及提供偽證等行為加重處分。

適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)期（1992年～2002年）。實(shí)行“企業(yè)負(fù)責(zé)，行業(yè)管理，國家監(jiān)察，群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)管理體制。

1.2001年4月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，被稱為“史上最嚴(yán)厲”的安全生產(chǎn)法令。規(guī)定發(fā)生特大事故，對(duì)負(fù)有責(zé)任的市、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)人，給予降級(jí)或者撤職的行政處分；構(gòu)成玩忽職守罪的，依法追究刑事責(zé)任。由國務(wù)院視情節(jié)及影響對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的省長和國務(wù)院有關(guān)部門正職負(fù)責(zé)人給予行政處分。

2002年，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過的《安全生產(chǎn)法》，是我國第一部有關(guān)安全生產(chǎn)管理的綜合性法律。明確規(guī)定國家實(shí)行生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度，依照本法和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，追究生產(chǎn)安全事故責(zé)任人員的責(zé)任。

中煤集團(tuán)開展液氨泄露事故應(yīng)急演練安監(jiān)人員現(xiàn)場檢查

創(chuàng)新發(fā)展期（2003年～）。2003年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，成立了國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)；2003年事故出現(xiàn)了“拐點(diǎn)”。

2006年6月，第十屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過刑法修正案（六）。將安全生產(chǎn)事故責(zé)任罪的刑期由七年以下修改為五年以上，增設(shè)了不報(bào)、謊報(bào)事故罪。

2006年11月，監(jiān)察部、國家安全監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布的《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》，是我國第一部關(guān)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域政紀(jì)處分方面的部門規(guī)章，對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域中各類違法違紀(jì)行為及其處分量紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定。其中國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員為7類25種，國有企業(yè)及其工作人員為5類18種。

2007年2月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。針對(duì)這一時(shí)期大量存在的瞞報(bào)事故、事故發(fā)生后逃匿、貽誤事故搶救的情況，明確了刑法第139條“情節(jié)嚴(yán)重”及“情節(jié)特別嚴(yán)重”的幾類情形。

2007年4月，國務(wù)院頒布《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，實(shí)現(xiàn)了事故報(bào)告和處理工作的法律化、制度化、規(guī)范化，對(duì)違法違規(guī)行為的處罰等作了明確規(guī)定。

2007年10月，中共中央紀(jì)委發(fā)布關(guān)于《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違紀(jì)行為適用<中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例>若干問題的解釋》。這是中紀(jì)委第一次就某一領(lǐng)域的違紀(jì)行為如何適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》作出解釋，歸納概括了10類違紀(jì)行為，30種具體表現(xiàn)形式，是查處安全生產(chǎn)領(lǐng)域違犯黨紀(jì)案件的重要法規(guī)依據(jù)。

2009年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，規(guī)定政府職能部門管理、監(jiān)督不力，在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時(shí)間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的要對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)。

2010年7月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》，建立了事故查處掛牌督辦制度，配套下發(fā)了《重大事故查處掛牌督辦辦法》《非法違法較大生產(chǎn)安全事故查處跟蹤督辦暫行辦法》，針對(duì)性地解決事故調(diào)查分級(jí)出現(xiàn)的地方保護(hù)，政府部門之間的相互掣肘和推諉等導(dǎo)致重錯(cuò)輕責(zé)、久拖不久等問題。

處華勝項(xiàng)目部青安崗員排查安全隱患

中煤集團(tuán)五建公司充分利用信息化技術(shù)，通過視頻手段監(jiān)控現(xiàn)場安全

2011年12月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)危害生產(chǎn)安全刑事案件審批工作的意見》，首次明確審判危害生產(chǎn)安全犯罪案件的三項(xiàng)原則，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐中對(duì)安全生產(chǎn)危害嚴(yán)重，社會(huì)反響強(qiáng)烈，應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)予以從嚴(yán)懲處的若干情形，規(guī)定具有這些情形的原則上不得適用緩刑。

2014年8月，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過關(guān)于修改《安全生產(chǎn)法》的決定，對(duì)應(yīng)予處罰的所有違法行為都規(guī)定了明確的法律責(zé)任，較大幅度地加重了處罰力度。同時(shí)規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位對(duì)發(fā)生特別重大事故負(fù)有責(zé)任的負(fù)責(zé)人，終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人。

建國以來我國煤礦死亡人數(shù)和百萬噸死亡率

2015年12月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確重大責(zé)任事故罪、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪等的主體范圍和定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，原則上以死亡一人、重傷三人，或者造成直接經(jīng)濟(jì)損失一百萬元作為入罪標(biāo)準(zhǔn)。

2016年5月，國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安全監(jiān)察局印發(fā)《關(guān)于印發(fā)標(biāo)本兼治遏制煤礦重特大事故工作實(shí)施方案的通知》，明確提出“凡發(fā)生造成人員死亡責(zé)任事故的煤礦應(yīng)當(dāng)撤銷礦長職務(wù)。”

2017年，國務(wù)院安委會(huì)下達(dá)的安全工作要點(diǎn)中，明確提出要“推動(dòng)將安全生產(chǎn)過程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為納入刑法追究范圍”。主要是借鑒“醉駕入刑”的立法思路，將極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為納入刑法調(diào)整范圍。

建國以來煤礦安全生產(chǎn)形勢簡要分析

建國以來，煤礦經(jīng)歷了低位穩(wěn)定、異常波動(dòng)、快速上升、高位波動(dòng)和穩(wěn)定下降5個(gè)時(shí)期，出現(xiàn)過5次事故高峰。見下圖。

1959年～1961年，處于"大躍進(jìn)"時(shí)期。片面追求高經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，導(dǎo)致事故上升。1960年5月8日，山西大同老白洞煤礦瓦斯爆炸事故死亡684人，為建國以來最嚴(yán)重的礦難。1963年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項(xiàng)規(guī)定》，恢復(fù)重建安全生產(chǎn)秩序，事故明顯下降。

1977年～1978年，處于“文革末期”。十年動(dòng)亂給安全生產(chǎn)思想上、組織上、制度上造成了巨大混亂。國家及時(shí)扭轉(zhuǎn)“左”的思潮給安全生產(chǎn)帶來的危害，實(shí)行嚴(yán)刑峻法，重典治亂，將安全生產(chǎn)方面的犯罪行為入刑，煤礦安全生產(chǎn)逐步邁入正軌。

1985年～1990年，國家放寬煤礦辦礦政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦快速發(fā)展；1992年～1996年，煤價(jià)放開；2002年～2005年煤炭市場從低迷開始復(fù)蘇。這三次高峰都處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期，在煤炭產(chǎn)量快速攀升，為國家經(jīng)濟(jì)作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，煤礦死亡人數(shù)居高不下，始終在6000人左右高位徘徊，其中1994年煤礦死亡人數(shù)7016人，達(dá)到了最高峰。國家針對(duì)這個(gè)事故易發(fā)期的特點(diǎn)，2002年頒布實(shí)施《安全生產(chǎn)法》，加大事故查處和責(zé)任追究力度，依法嚴(yán)懲事故責(zé)任者，標(biāo)志著我國安全生產(chǎn)的法制化建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的階段。

從2003年起事故呈現(xiàn)下降趨勢。隨著后來一系列政策的密集出臺(tái)，責(zé)任追究的力度不斷加大，事故呈快速下降趨勢，2016年煤礦死亡人數(shù)538人，為歷史最高值的1/13。

結(jié)論

通過對(duì)建國以來有關(guān)生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究的法律法規(guī)等進(jìn)行梳理和回顧，可以得出以下結(jié)論。

1.生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究的法律法規(guī)日趨完善，安全生產(chǎn)行政責(zé)任追究、黨紀(jì)處分、刑事處分都有法規(guī)依據(jù)。

2.面對(duì)不同時(shí)期的安全生產(chǎn)的復(fù)雜情況，實(shí)施嚴(yán)刑峻法后，安全生產(chǎn)形勢能夠保持較長時(shí)間的穩(wěn)定，也充分驗(yàn)證了嚴(yán)肅事故責(zé)任追究是搞好安全生產(chǎn)的有力抓手。

3.國家對(duì)生產(chǎn)安全事故責(zé)任人的責(zé)任追究力度持續(xù)加大，尤其是從2006年以來，相關(guān)法律法規(guī)的密集出臺(tái)，充分反映出黨中央、國務(wù)院對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度及對(duì)生產(chǎn)安全事故“零容忍”的決心。

4.從趨勢規(guī)律來看，國家對(duì)生產(chǎn)安全事故的責(zé)任追究力度始終會(huì)從嚴(yán)、從重，特別是當(dāng)出現(xiàn)重特大事故高發(fā)期或反彈期，責(zé)任追究的政策措施會(huì)更加嚴(yán)厲。