從“減證”看“簡政”：必須打破審批結構的怪圈

陳融雪 烏夢達

減證與簡政是互為表里、刀刃向內的自我革命

2018年6月28日，國務院辦公廳印發(fā)《關于做好證明事項清理工作的通知》，部署全面清理各類證明。

事實上，從2015年11月27日國務院辦公廳印發(fā)《關于簡化優(yōu)化公共服務流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》算起，中國的減證之路已走了兩年多。

以北京為例，兩年來分三批取消了201項證明事項，在實踐中進行了踏破鐵鞋的大量調研、有勇有謀的多方博弈，以及大膽的創(chuàng)新和思考。

“北京的減證充分顯示了地方堅決貫徹黨中央、國務院決策的決心，也取得了良好的社會效果?！眹倚姓W院教授汪玉凱接受《瞭望東方周刊》采訪時表示，“從‘減證看‘簡政，如果說簡政放權是全面深化改革的‘先手棋和轉變政府職能的抓手，那么‘減證就是與‘簡政互為表里、刀刃向內的自我革命。是政府職能轉變的過程，真正牢固樹立為民宗旨的過程?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2018/07/17/qkimageslwdflwdf201827lwdf20182711-1-l.jpg"/>

北京海淀區(qū)中關村創(chuàng)業(yè)大街創(chuàng)業(yè)會客廳內的五證合一服務窗口

逼出322項證明

全國一共有多少證明？這恐怕是難以回答的問題。

為了摸清北京的情況，厘清證明的法理和減證的原則，北京市政府在2016年減證之初請社會組織做了個課題調研。

“結果，專家也搞不清楚?！北本┦姓畬徃霓k相關負責人接受《瞭望東方周刊》采訪時說，他們只能自己擼起袖子，屆委會街道辦挨個跑，竟然摸出了1000多項證明。

由于沒有統(tǒng)一的標準和口徑，這些證明五花八門。比如，關于家庭困難的證明，開具出的名稱就有十多種；關于住址的證明，對應的管理事項就多達二十多項。

更令人頭疼的是，審改辦拿了這些證明讓各部門認領，好多部門都不認賬，說不是自己要求開具的。

“怎么辦？我們只能讓部門自己報。他們報出了100多項?！痹撠撠熑讼虮究貞?，在這個基礎上，北京研究取消了74項，保留了36項。

保留36項證明——這個數(shù)字看起來不錯。但審改辦決定更進一步。

“我們不相信原有證明只有一百多項！”該負責人告訴本刊記者，為了逼出所有隱瞞的項目，北京啟動了第二批減證舉措，發(fā)文通知各部門要做證明保留目錄，目錄清單外的證明將來一律不算。

這一下，各部門又報了200多項。

前后一共322項證明的內容涉及居民婚姻家庭、住房服務、社會保障、收入財產(chǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)，涉及企業(yè)設立、法人變更、資質許可等多個方面，涉及國務院相關部門在京機構、駐京部隊、市（區(qū)）黨政群團機關、市高級法院等30多個部門。

動之以情曉之以理，也要斗智斗勇

報上來的證明，如何減？北京摸著石頭過河，先集中培訓，再開門清減。

“每一次清減，我們都集中了市、區(qū)兩級審改辦和部門工作人員進行動員培訓?！北本┦姓畬徃霓k相關負責人介紹，培訓內容包括三個方面：一是明確清理工作意見、任務和要求。二是部署清理任務范圍、原則、方式方法，完成時間節(jié)點和注意事項。三是講解示范本批清理摸底調查表和研究報告模板。

拿著國務院的文件講精神，請基層干部來訴苦。

某屆委會負責人說，有孕婦到醫(yī)院檢查時發(fā)現(xiàn)腹中胎兒畸形，要求醫(yī)院做引產(chǎn)手術，但醫(yī)院要求須居委會開具“腹中胎兒畸形證明”才能手術，屆委會實在無從下手。

又比如，某女士整容后，因面容發(fā)生改變，需要到派出所更換身份證，但派出所提出需提交居委會開具的“某人是某人的證明”才能辦理換證手續(xù)，居委會對此也是“提心吊膽”。

集中培訓之后，各部門根據(jù)要求提交研究報告，審改辦據(jù)此展開清減證明的會談。

“從證明名稱、設立依據(jù)、年受理量、取消還是保留，取消后的辦理方式……一個部門半小時的流水席，一項項都要談?！痹撠撠熑苏f，高峰期一個禮拜能開五十次會，每天都在研究材料，每減一項都是動之以情、曉之以理，都是斗智斗勇。

在這樣的氛圍里，多數(shù)部門都很配合清減。

“但也有部門不愿意減證，找上門來拍桌子、吵架?！痹撠撠熑巳缡钦f。

“成熟一批，清理一批”

“骨頭再硬也得啃?！北本┦袑徃霓k相關負責人向本刊表示，在北京市委市政府的支持下，各部門的減證成果被納入了年度績效考核。

按照“成熟一批，清理一批”的原則，自2016年5月至今，北京分三批共取消了201項證明，另有26項已報國務院清理，全市準備暫時保留95項證明。

百度作業(yè)幫的法務總監(jiān)何敏鳳接受《瞭望東方周刊》采訪時說：“五證合一后，我們跑一趟海淀政務中心就全部搞掂，比以前方便多了，對企業(yè)來說極大地降低了成本?！?/p>

北京市廣外街道手帕口南街社區(qū)居委會負責人薛梅告訴本刊記者：“以前一個月要開兩三百個證明，2016年第一次清減后平均每月開具證明約60次，2017年第二次清減后每月約30次，今年第三批次清減后，一個月僅開具10次證明。”

“北京的減證充分顯示了地方堅決貫徹黨中央、國務院決策的決心，也取得了良好的社會效果?！蓖粲駝P評價說。

回看北京清減前的那些證明，依據(jù)法律法規(guī)設定的占35%，依據(jù)部門章規(guī)、規(guī)范性文件設定的占20%，沒有設定依據(jù)的占45%。從基層開具證明的實際看，能夠證實并開出的證明占31%，難以開出的占69%。

對于減證，是否無依據(jù)、難開出的證明就一刀切，有依據(jù)、能證實的證明就保留？

值得注意的是，在實際操作中，北京對41項沒有法律依據(jù)但涉軍涉外或群眾就近開具證明較為便利的證明暫時予以保留。

“其中，下一步能夠實現(xiàn)信息共享等條件成熟的，再進一步予以清理取消；確實需要長期保留的，將要求相關部門提請人大修訂相關法規(guī)?！北本┦姓畬徃霓k相關負責人說。

對此，汪玉凱認為，有些應該存在的證明，比如涉軍、涉外國、涉外地等人員的證明，很難通過其他方式辦理。而這些證明，有的并無相關法律設定依據(jù)，一旦取消，或將造成政府失管或申請人辦事困難。

另一方面，有依據(jù)的證明也并非等同于可以保留。

為何寧可吵架也不愿減證

為何有的部門找上門來，寧可吵架也不愿減證？

“一個重要的原因在于，證明的背后是部門利益。權力部門化，部門利益化，利益?zhèn)€人化，導致了證明難減，以至于有的地方減證越減越多?！蓖粲駝P指出，要清減證明，必須打破審批結構的怪圈。

“長期以來，我國并沒有明確的證明設定管理文件.也沒有相應明確的管理機構，使得一些行政機關和辦事機構想怎么設就怎么設?！蓖粲駝P說。

有的證明，就是為了借機收費，比如專利申請過程中就存在類似問題。

除了這種涉及利益的證明。還有些證明是出于部門和公共服務機構不作為，互相踢皮球逃避責任。

汪玉凱舉出自己的經(jīng)歷，結婚證丟了要補辦，現(xiàn)居住地的民政部門要求去當年結婚的地方開具證明，他就只能專程跑回陜西，找西安的民政部門。

市民張小姐告訴本刊記者，她曾經(jīng)在一個部門的兩個處之間來回開證明。就因為兩個處分屬不同的領導，硬把“部門間的協(xié)調”變成了“讓老百姓協(xié)調部門”。

路線圖與時間表

“讓百姓少跑腿、信息多跑路，解決辦事難、辦事慢、辦事繁的問題?！边@是習近平總書記2016年4月19日在主持召開網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會時的明確要求。

“不能再讓老百姓為個證明東奔西跑了。”在2018年6月6日召開的國務院常務會議上，李克強總理明確提出，全面清理各類證明事項，并為這項工作定下了詳細的“路線圖”與“時間表”。

五證合一

工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證、稅務登記證、社會保險登記證和統(tǒng)計登記證“五證合一”登記制度。

一是對國務院部門規(guī)章和規(guī)范性文件等設定的證明事項，可直接取消的要立即停止執(zhí)行，并抓緊修改或廢止規(guī)章、文件；二是對法律法規(guī)有規(guī)定，但可通過法定證照、書面告知承諾、政府部門間核查等涵蓋或替代的證明事項，要提請修法，依托信息共享和信用體系予以取消；三是對各地自行設定的證明事項，除地方性法規(guī)規(guī)定外，最晚應于年底前取消；四是各地區(qū)各部門要及時公布取消和保留的證明事項清單，對確需保留的要逐項列明設定依據(jù)、辦理指南等。

“取消不是徹底撒手不管了，而是通過政府部門或行業(yè)內部系統(tǒng)進行核查，不再讓辦事人本人四處奔波開證明了?！崩羁藦娬f，“各部門隸屬同一個政府，就應該一個窗口對辦事群眾和企業(yè)。能夠政府內部互相證明的事項，政府就該自己擔起核查的責任來?！?/p>

“實際上，這是一種流程再造，正在倒逼政府信息共享?！蓖粲駝P向本刊指出，2016年政府工作報告提出大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”以來，我國的政府部門信息化已經(jīng)取得了很大的成就.但最大的難點還是數(shù)據(jù)共享。

為解決信息孤島的問題，國務院已于近期提出抓緊推進社會信用體系建設和信息共享。

“既要有打破部門利益藩籬的勇氣和決心，也需要技術的支撐和進步?！蓖粲駝P如此解讀。

除煩苛之弊、施公平之策、開便利之門。減證不僅僅是做減法，更是簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務，是一個牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程。

“黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視轉變政府職能，加快推進‘放管服改革，推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！蓖粲駝P指出，從“減證”看“簡政”，“跑腿的煩惱”越來越少的背后，既有效提高了行政效能，也使群眾的“獲得感”顯著提升。

在北京西城區(qū)綜合行政服務中心，市民在辦理相關事務