城市精細化管理如何包容地攤經(jīng)濟
——基于上海中心城區(qū)的實證調(diào)查研究

王 巖

作者單位：上海師范大學知識與價值科學研究所

2017年8月6日，李克強總理簽署國務院令公布《無證無照經(jīng)營查處辦法》，規(guī)定了“在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農(nóng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動”不屬于無證無照經(jīng)營。此辦法自2017年10月1日起施行。這意味著“地攤”的存在具有法律依據(jù)。十九大報告指出，“就業(yè)是最大的民生。要堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，……鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)?！膭钋趧谑胤ㄖ赂?，擴大中等收入群體，增加低收入者收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入。……拓寬居民勞動收入和財產(chǎn)性收入渠道?！卑l(fā)展地攤經(jīng)濟作為解決弱勢群體自雇就業(yè)的有效形式，也是落實十九大精神，保障民生促進就業(yè)的有效途徑。

地攤經(jīng)濟概念及背景分析

（一）地攤經(jīng)濟概念及其特征

地攤經(jīng)濟，作為一種特殊的經(jīng)濟形式，自古有之，在現(xiàn)代城市生活中仍發(fā)揮重要作用。由于地攤經(jīng)濟是未在工商管理部門登記注冊的、臨時性、流動性的經(jīng)濟形式，所以在經(jīng)營和管理過程中，往往容易產(chǎn)生矛盾和問題，成為社會焦點和備受關(guān)注的熱點問題。

現(xiàn)代城市里的地攤經(jīng)濟，指城市中外來人群或者本市低收入人群為了在城市中生存發(fā)展而采取的一種低成本、經(jīng)營自由的商業(yè)經(jīng)濟模式，是一種典型的自雇就業(yè)經(jīng)濟形式，即城市弱勢群體在城市街頭通過自己勞動、向社會提供服務或銷售商品獲利謀生。地攤經(jīng)濟屬于城市的邊緣經(jīng)濟，一般不被人重視，但其靈活性和方便性給居民的日常生活帶來了極大便利。

地攤經(jīng)濟具有靈活性、便利性、流動性、臨時性、自由性等特征。地攤經(jīng)濟的靈活性是指地攤經(jīng)營的時間、地點、范圍具有變化性，與商場、店鋪、超市不同，地攤可以根據(jù)消費者的需求，隨時調(diào)整擺攤時間、地點和品種；地攤的便利性是指地攤一般擺設在居民區(qū)、或者人流量大的道路口，居民可以就近購買生活用品，為他們的生活提供了便利；地攤經(jīng)濟的流動性是指有的地攤是一個大包袱，可以背著隨處賣，有的地攤是一輛三輪車，推著到處賣；地攤經(jīng)濟的臨時性是指地攤是未經(jīng)注冊的非正規(guī)的商業(yè)經(jīng)營行為，是非常設的、臨時性的擺攤設點；地攤經(jīng)濟的自由性是指地攤很少受到有關(guān)部門的監(jiān)督和監(jiān)管，經(jīng)營的隨意性比較強，賣什么、在哪里賣、何時賣由地攤經(jīng)營者自己決定。

（二）地攤經(jīng)濟背景分析

據(jù)統(tǒng)計，目前上海市共有地攤約5萬多個，地攤直接從業(yè)人員近10萬人，這些地攤從業(yè)人員中，五分之一以上是上海市戶籍居民，地攤經(jīng)營收入是這些地攤從業(yè)人員家庭的主要收入來源。所以，對這些地攤是“全面解禁”，還是“趕盡殺絕”，一直是城市管理部門懸而未決的問題。黨的十九大報告提出要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，地攤管理考驗城市管理能力。

近年來，上海市著力提高城市精細化管理水平，打造全球城市，需要健全和完善城市管理的體制機制。地攤經(jīng)濟，對于城市管理來說，實際上是居民“生存空間”和城市“公共空間”擠壓與共生的矛盾問題，釋放居民的“生存空間”，有可能會侵占城市的“公共空間”，尤其是對于人口密度本來就高的上海來說，這對矛盾更加突出，這一矛盾的解決，需要多部門、多角度、多論證解決，切不可一刀切、“粗放式”管理。

上海中心城區(qū)地攤經(jīng)濟現(xiàn)狀分析

（一）地攤區(qū)域、選點分布

從上海地攤的抽樣結(jié)果來看，越靠近核心城區(qū)的繁華地段，地攤分布越密集。按照地攤密集度從高到低排序，依次是黃浦、普陀、靜安、徐匯、浦東、長寧、虹口、松江、閔行、楊浦，其中黃浦、普陀、靜安、徐匯、浦東、長寧六個核心城區(qū)地攤數(shù)占了85%。

表1 上海地攤抽樣區(qū)域分布

上海中心城區(qū)地攤經(jīng)營者主要集中在人流量比較集中的區(qū)域，比如人流量大的道路兩邊、地鐵口、居民小區(qū)、旅游景區(qū)、購物中心、公園、火車站、汽車站等。因為地攤售賣的商品，一般都是過往行人或居民急需的生活小物品或生活服務，一般價格便宜，深受消費者喜愛。同時，由于是物美價廉的小商品或便宜的生活服務項目，對于地攤經(jīng)營者來說，必須把地攤設在人流量大的地方，所以人流量大的道路兩旁、地鐵出入口成為地攤經(jīng)營者的首選。只有薄利多銷，地攤經(jīng)營者們才能生存下去。

（二）地攤經(jīng)營種類分布、營業(yè)額情況

常見的地攤經(jīng)營種類主要有廢品回收、果蔬售賣、拉車載客載物、手機貼膜、小商品售賣、食品售賣、修鞋修傘等維修服務、燒烤小吃等。其中早點小吃、果蔬、食品和廢品回收分布較廣。

地攤的日營業(yè)額一般在100元至800元之間，利潤率一般在30%—40%之間，利潤率比較高的地攤是廢品回收，一般可達50%以上，日營業(yè)額300元至1800元，日利潤180元至1200元。日營業(yè)額較低的地攤是小商品售賣、手機貼膜等，日營業(yè)額在200元以下。日營業(yè)額不穩(wěn)定的是拉車的車主，他們的營業(yè)額受到天氣、節(jié)日、交通監(jiān)管等情況影響較大，收入水平也相對較低，一般情況下，只可以維持家人在上海的生活生存需要。

（三）地攤經(jīng)營者戶籍分布

從地攤經(jīng)營者的戶籍分布來看，一半以上的地攤經(jīng)營者來自上海、江蘇、安徽、河南四個省市。四個省市在滬地攤經(jīng)營者的數(shù)量都占到百分之十幾。一方面，這四省市在滬人口基數(shù)比較大，在滬生活時間較長，對小微商業(yè)市場了解。其他省份的地攤經(jīng)營者，比如內(nèi)蒙古、吉林、陜西、云南等離上海較遠，在滬流動人口相對較少。

（四）地攤經(jīng)營者年齡分布

從調(diào)查的結(jié)果來看，地攤經(jīng)營者的年齡分布較廣，從20多歲的大學生到70多歲的老人都有，主要分布在30歲至60歲之間。年輕人中，一部分是白領兼職，一部分是在校大學生兼職；老年人中，主要是上海本地居民，在自己居住區(qū)附近擺攤。

（五）地攤經(jīng)營者家庭收入情況

圖5橫軸表示地攤經(jīng)營者家庭年收入數(shù)（單位：萬元），縱軸表示地攤家庭數(shù)量。從調(diào)查數(shù)據(jù)分析，地攤經(jīng)營者家庭年收入主要分布在10萬元至30萬元之間，占抽樣調(diào)研總數(shù)的67.7%。從經(jīng)營范圍來說，燒烤小吃、食品售賣、手機貼膜、小商品銷售、拉車載客載物等地攤經(jīng)營者家庭年收入一般在20萬至30萬元之間；廢品回收、維修服務、水果蔬菜的地攤經(jīng)營者家庭年收入水平較高，一般在40萬元左右。

（六）地攤經(jīng)營者居住類型分析

表2 上海地攤?cè)諣I業(yè)狀況

抽調(diào)的數(shù)據(jù)匯總，地攤經(jīng)營者的居住類型主要有7種，按照數(shù)量多少排列分別是自租住房（66%）、自有住房（17%）、親朋家（7%）、合租房（4%）、群租房（2%）、公司宿舍（2%）、學生宿舍（2%）。自有住房中，83%是上海人，6%是安徽人；自租住房中，也有4%是上海人；租房地攤經(jīng)營者的租金一般在2000元以下；公司白領和大學生兼職者，分別住在公司宿舍和學生宿舍。

（七）地攤經(jīng)營者家庭在滬工作學習情況

在抽調(diào)的數(shù)據(jù)中，80%的地攤經(jīng)營者家庭有2-3名家庭成員在滬工作，承擔1-2名孩子在滬上學；17%的家庭有4名家庭成員在滬工作，承擔1-2名孩子在滬上學；1名家庭成員在滬工作的一般為未結(jié)婚的單身。所以，地攤經(jīng)營者的家庭一般為三四口在滬一起工作、上學。地攤經(jīng)營者中，有3名孩子在滬上學的只占4%，1-2名孩子在滬學習的占77%，沒有在滬上學的占19%?？梢姡蠖鄶?shù)地攤經(jīng)營者是帶著孩子在上海工作的。

地攤經(jīng)營存在的問題

（一）私人生存空間與城市公共空間相互擠壓矛盾

一方面，地攤經(jīng)營者分布在城市人流量相對集中的公共區(qū)域，有的在交通網(wǎng)絡連接點，如地鐵口、火車站、公交站、汽車站等；有的在商業(yè)繁華地段，如商業(yè)街、步行街、商場等；有的在居民小區(qū)密集區(qū)域；有的在文化娛樂場所附近，如演藝中心、酒吧街等。在這些車流、人流相對集中的公共區(qū)域設立地攤，會進一步加重公共道路交通擁堵不暢的矛盾。另一方面，地攤一般是流動的百貨市場，沒有穩(wěn)定的合法的經(jīng)常場所，比如商場、店鋪等，所以只能占據(jù)小區(qū)道路、活動廣場、道路兩邊等公共空間，二者存在嚴重的空間交叉矛盾。

（二）地攤設點的流動性隱秘性與市場監(jiān)管的固定化透明化的矛盾

對于地攤的市場監(jiān)管部門，無論是市容城管還是街道居委會的管理部門，其人手都是有限的，工作時間也是相對固定的，管理方法也是相對透明化的，而地攤經(jīng)營者是無孔不入、無時不入。盡管政府經(jīng)常加大地攤的整治力度，但是地攤經(jīng)營者為了生存，“道高一尺魔高一丈”，經(jīng)常與執(zhí)法人員玩“游擊戰(zhàn)”“地道戰(zhàn)”“貓捉老鼠”的游戲。比如在地鐵口，經(jīng)常有幾個地攤經(jīng)營者組成“游擊隊”，一旦有任何一個口子一個方向來人檢查，立即通知其他口子人員，他們馬上“潛伏”。有的夜排檔、燒烤店甚至等到晚上9∶30以后，城管下班后再“擺攤設點”。還有的地攤，在外面只有一個不起眼的攤位，主要用來宣傳和接單，而實際攤點隱藏在出租房內(nèi)，外面接單后，進行送貨上門服務。公共管理部門對于這種機動性靈活性隱蔽性非常強的攤販，往往毫無辦法。

（三）地攤虛實結(jié)合經(jīng)營模式的靈活性與管控主體多元化的矛盾

一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的地攤也借助于網(wǎng)上平臺進行宣傳和銷售，通過微信“搜一搜”附近美食燒烤，就能找到附近地攤燒烤，網(wǎng)上下單，30分鐘內(nèi)即送貨上門，這種“互聯(lián)網(wǎng)”的地攤經(jīng)營模式，讓地攤的輻射能力更強，一般輻射半徑可達好幾公里。另一方面，由于地攤經(jīng)營的監(jiān)管涉及工商管理、城管市容、交通管理、社區(qū)街道等很多部門，部門之間的協(xié)調(diào)監(jiān)管難度較大，加上互聯(lián)網(wǎng)模式的出現(xiàn)，往往造成很多監(jiān)管盲區(qū)。所以在“貓捉老鼠”的游戲中，“老鼠”總能找到生存空間，不被消滅。

（四）地攤的“自由性”發(fā)展與商場的“規(guī)范性”生存之間的排斥性矛盾

與商場、店鋪相比，地攤經(jīng)營的成本和風險更小，利潤更有保障。所以在管控不嚴的區(qū)域，越來越多的人加入地攤經(jīng)營隊伍，給附近的商場、店鋪經(jīng)營帶來了競爭。地攤經(jīng)營范圍之廣，涵蓋了廢品回收、水果蔬菜食品售賣、小吃燒烤夜排檔、小商品售賣、各類維修、手機貼膜、電瓶車拉客拉貨等，會與附近的便利店、維修鋪等個體戶重疊，造成他們經(jīng)營困難。另外從經(jīng)營的人員來看，既有60歲以上的退休無業(yè)人員，又有20多歲的大學生、30多歲的公司白領，他們有的利用業(yè)余時間擺攤，有的利用上班時間設點，營業(yè)時間覆蓋更廣，搶了很多商場、店鋪的生意。

表3 上海地攤經(jīng)營者居住類型分布

表4 上海地攤經(jīng)營者家庭在滬工作學習情況

解決城市地攤問題的對策

城市地攤與市民的日常生活休戚相關(guān)，有市場需求自然會有市場供應，同時，經(jīng)營地攤也是城市低收入群體的謀生手段，相關(guān)執(zhí)法部門如果一律采用取締方式效果并不明顯。崔占峰認為，“地攤治理是一個綜合問題。宏觀上需要政府的政策引導，中觀上需要部門制度的約束和法律規(guī)范，微觀上還需要社區(qū)的積極參與以及市民對商販的包容姿態(tài)。需要做好對流動商販經(jīng)營活動的時間約定、空間規(guī)劃和倫理關(guān)懷。對流動商販的治理從逐步形成服務規(guī)范系統(tǒng)、社會監(jiān)督系統(tǒng)到最終走向商販自治體系的構(gòu)建目標?！边@種立體治理體系被他稱之為“三維九元”治理結(jié)構(gòu)。

陳立兵認為，以流動商販為代表的“城市弱勢群體自雇就業(yè)經(jīng)濟可能會侵害消費者個人利益，也可能會影響城市環(huán)境和公共衛(wèi)生，甚至還可能會引發(fā)犯罪方面的社會問題等負外部性。但是，這種經(jīng)濟形式也會提高城市弱勢群體收入水平和增加社會就業(yè)，緩解社會穩(wěn)定方面的壓力，還會彌補正規(guī)市場的缺陷等正外部性?！彼裕ㄗh對于流動商販的治理應該做到以下四個方面：一是提升城市治理水平應當以服務市民生活為根本；二是提升城市治理水平應當尊重城市弱勢群體的自雇就業(yè)權(quán)利；三是城市弱勢群體自雇就業(yè)經(jīng)濟的負外部性可以改善；四是對弱勢群體經(jīng)營的管理費用不能超過其承受能力。 筆者經(jīng)過調(diào)研分析，認為應該構(gòu)建“政府規(guī)劃引導，社會組織監(jiān)督，專業(yè)公司運營”一體化的地攤經(jīng)濟管理體系。

（一）政府規(guī)劃引導

做好城市地攤行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，作為科學引導地攤經(jīng)營的法律依據(jù)。首先是制定行業(yè)準入制度。哪些行業(yè)屬于鼓勵地攤經(jīng)營的，哪些行業(yè)屬于限制地攤經(jīng)營的，哪些屬于準許地攤經(jīng)營的。如生活服務類，修鞋、修傘、修車、小飾品等小微生活服務類，市場上較少，又是居民生活必需的服務，可以優(yōu)先鼓勵地攤經(jīng)營者經(jīng)營；小商品類、書報類、時令生鮮果蔬類等，既方便居民生活，又不對城市環(huán)境造成不利影響的行業(yè)，可以準許地攤經(jīng)營者經(jīng)營；對于夜排檔、燒烤等，會對市容環(huán)境造成影響的行業(yè)，就要限制其經(jīng)營。一方面需要地攤經(jīng)營者取得食品衛(wèi)生許可證，另一方面需要根據(jù)規(guī)定在限定區(qū)域和限定時段進行合法經(jīng)營。其次是科學規(guī)劃好地攤經(jīng)營的區(qū)域范圍和時段。以方便居民生活，又不影響居民生活為原則。如時令生鮮果蔬類地攤，每周二、四、六的6∶00—8∶00在居民小區(qū)的活動廣場設攤，方便小區(qū)居民購買。再次是做好激勵、獎懲的配套服務制度。合理引導相關(guān)社會組織、專業(yè)公司參與地攤的統(tǒng)一經(jīng)營與管理。對于地攤經(jīng)營與管理中表現(xiàn)好的給予獎勵，表現(xiàn)不好的給予懲罰。讓社會組織和專業(yè)公司作為地攤協(xié)調(diào)、管理的主體，政府作為引導者。

（二）社會組織監(jiān)督

1．成立地攤行業(yè)協(xié)會，對地攤進行行業(yè)監(jiān)管。首先，地攤經(jīng)營者應該在行業(yè)協(xié)會注冊入會，行業(yè)協(xié)會驗證地攤申請者的身份、戶口等相關(guān)信息，進行相關(guān)資格審核后，方可按規(guī)定進行地攤經(jīng)營。其次，協(xié)會負責建立地攤經(jīng)營者誠信經(jīng)營檔案，對于誠信不好、經(jīng)營狀況不好、不服從行業(yè)監(jiān)管的地攤經(jīng)營者，實施行業(yè)淘汰制，對于嚴重違反規(guī)定，造成不良社會影響的，可列入行業(yè)黑名單，禁止從事地攤行業(yè)經(jīng)營。最后，行業(yè)協(xié)會網(wǎng)站定期公布地攤相關(guān)信息，建立投訴渠道，對地攤通過網(wǎng)絡信息渠道實施行業(yè)監(jiān)督。

2．建立地攤經(jīng)營行業(yè)準入制度，通過地攤經(jīng)營者的資格申請管控地攤經(jīng)營，防止無序經(jīng)營和惡性競爭。一是鼓勵性地攤經(jīng)營者準入。包括本市低收入居民、大學生創(chuàng)業(yè)者等；設攤點的經(jīng)營種類和范圍是市場空白區(qū)域，居民生活急需的申請者；在以前經(jīng)營中未收到不良投訴、居民消費者口碑好的經(jīng)營者。二是禁止性地攤經(jīng)營者準入。對于進入行業(yè)黑名單的申請者，禁止準入；對于禁止地攤經(jīng)營范圍的申請者，禁止準入；對于不按規(guī)定區(qū)域和時段經(jīng)營的，禁止準入。

3．建立地攤經(jīng)營者培訓和業(yè)務學習交流制度。地攤行業(yè)協(xié)會利用行業(yè)信息平臺，把一些地攤經(jīng)營比較好的經(jīng)驗提供給其他地攤經(jīng)營者進行交流學習。定期對地攤經(jīng)營者進行相關(guān)業(yè)務知識的培訓，為地攤經(jīng)營專業(yè)化道路做好準備。

（三）專業(yè)公司運營

政府可通過招投標方式，向社會招標具有相關(guān)管理經(jīng)驗的專業(yè)公司，對地攤實行連鎖經(jīng)營或加盟經(jīng)營。一是可引進具有大型連鎖零售經(jīng)驗的超市、百貨公司進行管理；二是可以整合快遞、物流、網(wǎng)絡平臺公司進行管理。通過大型專業(yè)公司進行統(tǒng)一管理，建立地攤業(yè)務的大數(shù)據(jù)大信息大物流平臺，便于整合各種資源，讓地攤經(jīng)營者和居民消費者獲得實惠，便于地攤的長期有序健康發(fā)展。（本文是上海市人民政府決策咨詢項目“上海中心城區(qū)地攤經(jīng)濟調(diào)查報告”成果）

（參考文獻略）