發(fā)展農(nóng)民的發(fā)展權(quán)（下）

劉 奇

劉奇，博士生導(dǎo)師，國(guó)務(wù)院參事室特約研究員，中國(guó)農(nóng)經(jīng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)農(nóng)村政策研究中心研究員，清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、首席專家。

優(yōu)先

“三農(nóng)”問(wèn)題是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中最難解決的基本問(wèn)題。在不同時(shí)期、不同條件下，“三農(nóng)”問(wèn)題的主要矛盾不同，解決問(wèn)題的思路和對(duì)策也不相同。改革開(kāi)放之初，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期短缺，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、保障糧食安全是首要任務(wù)。經(jīng)過(guò)20多年的改革與發(fā)展，中國(guó)的糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的供給已經(jīng)由長(zhǎng)期短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭炕酒胶馇邑S年有余。自1997年以后，每年農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)凈出口數(shù)十億美元?？傮w看來(lái)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)問(wèn)題已基本上解決。但是農(nóng)民問(wèn)題和農(nóng)村問(wèn)題遠(yuǎn)沒(méi)有解決。新形勢(shì)下中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的主要方面和相互關(guān)系發(fā)生了重大變化，農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)成為“三農(nóng)”問(wèn)題之首。

農(nóng)民問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是什么？許多人認(rèn)為是收入問(wèn)題。然而應(yīng)清醒地看到，困擾8億農(nóng)民的不僅僅是收入低，更根本的是相對(duì)城市居民而言在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面所能享受的公共產(chǎn)品不足乃至嚴(yán)重匱乏，在就業(yè)和社會(huì)生活的諸多方面遭受歧視、排斥等。城鄉(xiāng)之間的差距也不僅表現(xiàn)在收入和財(cái)產(chǎn)差距上，還表現(xiàn)在就學(xué)、就醫(yī)和就業(yè)的機(jī)會(huì)不同，以及政府公共財(cái)政支出的差異方面。教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源的匱乏，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的生活質(zhì)量，增加了農(nóng)民的發(fā)展成本，降低了農(nóng)民及后代改變生活現(xiàn)狀的可能。 可見(jiàn)，農(nóng)民問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為收入問(wèn)題，而是以收入、就業(yè)、教育、健康等為核心內(nèi)容的綜合性問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是農(nóng)民在溫飽問(wèn)題基本解決之后，如何獲得進(jìn)一步發(fā)展的問(wèn)題。

堅(jiān)持農(nóng)民問(wèn)題優(yōu)先解決，應(yīng)是鄉(xiāng)村振興的核心理念。如何體現(xiàn)優(yōu)先，當(dāng)前必須放在“經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大戰(zhàn)略中”“城市與農(nóng)村的大背景中”“農(nóng)民與市民的大格局中”“一二三產(chǎn)業(yè)的大結(jié)構(gòu)中”去考量。

一應(yīng)優(yōu)先強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。加大公共財(cái)政支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜，引導(dǎo)金融和社會(huì)資金投向農(nóng)村。重點(diǎn)要加大對(duì)欠賬較多地區(qū)的交通、電力、飲水和信息等基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。尤其對(duì)國(guó)家糧食主功能區(qū)和重要農(nóng)特優(yōu)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)集中力量徹底完善配套，確保區(qū)域功能的有效發(fā)揮。推動(dòng)國(guó)家鐵路網(wǎng)、國(guó)家高速公路網(wǎng)連接貧困地區(qū)的重大交通項(xiàng)目建設(shè)，提高國(guó)道省道路況標(biāo)準(zhǔn)，村村通工程應(yīng)逐步向自然村和田間生產(chǎn)主干道延伸，構(gòu)建鄉(xiāng)村外通內(nèi)聯(lián)的交通運(yùn)輸通道。加強(qiáng)病險(xiǎn)水庫(kù)水閘除險(xiǎn)加固、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等水利項(xiàng)目建設(shè)。實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，全面解決貧困人口飲水安全問(wèn)題。近些年，國(guó)家集中力量治理大江大河，成效突出，但中小農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，效用無(wú)法發(fā)揮。對(duì)于小型農(nóng)田水利、“五小水利”工程等，國(guó)家應(yīng)加大投資力度。加快推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)網(wǎng)改造升級(jí)，全面提升農(nóng)網(wǎng)供電能力和供電質(zhì)量。完善電信普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，加快推進(jìn)寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋所有鄉(xiāng)村。實(shí)施電商扶貧工程。加快鄉(xiāng)村物流配送體系建設(shè)，支持郵政、供銷合作社等系統(tǒng)在鄉(xiāng)村建立服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。加快農(nóng)村危房改造和人居環(huán)境整治，以整村推進(jìn)為平臺(tái)，加快完善貧困村生產(chǎn)生活條件，扎實(shí)推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。大力開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游，幫助有條件的地方打造具有現(xiàn)代化水平的鄉(xiāng)村景點(diǎn)。支持農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)的食物保障功能、就業(yè)收入功能、原料供給功能、生態(tài)保育功能、休閑旅游功能、文化傳承功能等多功能的綜合效應(yīng)，以延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，拓展功能鏈，提升價(jià)值鏈，促進(jìn)農(nóng)民增收。改善生態(tài)環(huán)境，對(duì)鄉(xiāng)村垃圾收集處理等公共衛(wèi)生環(huán)境治理加大投資力度，為鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)創(chuàng)造條件。

二應(yīng)優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村教育事業(yè)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最重要的是培養(yǎng)懂農(nóng)業(yè)愛(ài)農(nóng)民愛(ài)農(nóng)村的干部隊(duì)伍和現(xiàn)代化的職業(yè)農(nóng)民，而要培養(yǎng)出這樣兩支人才隊(duì)伍，首要問(wèn)題在于發(fā)展農(nóng)村教育。百年大計(jì)，教育為本，十年樹(shù)木，百年樹(shù)人。鄉(xiāng)村教育與城市相比，本來(lái)就十分落后，既缺設(shè)備，又缺師資，但畢竟還基本保證一村一校，孩子還能就近有書讀。自2001年全國(guó)推行教育體制改革以來(lái)，鄉(xiāng)村教育大幅萎縮，撤點(diǎn)并校更使農(nóng)村孩子面臨新的上學(xué)難。全國(guó)鄉(xiāng)村最多時(shí)有學(xué)校60多萬(wàn)所，目前59萬(wàn)多個(gè)行政村僅有20多萬(wàn)所學(xué)校，農(nóng)村孩子不得不到城鎮(zhèn)借讀。義務(wù)教育有兩個(gè)特點(diǎn)，一是就近，二是免費(fèi)。撤點(diǎn)并校使孩子不能就近，雖然免費(fèi)，但在城鎮(zhèn)借讀多花的錢比收費(fèi)不知要高出多少倍。更令人擔(dān)憂的是孩子遠(yuǎn)離鄉(xiāng)土社會(huì)環(huán)境，他們看的、聽(tīng)的、身邊感受的全是“逆鄉(xiāng)土化”教育，以后讓他們?cè)倩剜l(xiāng)振興鄉(xiāng)村恐怕是難上加難。應(yīng)大力恢復(fù)鄉(xiāng)村學(xué)校，保障單程半小時(shí)就讀的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。福建永泰縣78所農(nóng)村學(xué)校，其中19所只有一個(gè)學(xué)生，但縣里多年堅(jiān)持一個(gè)學(xué)生也不撤并的方針，保障孩子的受教育權(quán)，對(duì)此應(yīng)予提倡推廣。

三應(yīng)優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。智力是農(nóng)民發(fā)展的關(guān)鍵，而體力是農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)，沒(méi)有健康強(qiáng)壯的體魄，發(fā)展便無(wú)從談起，不少貧困地區(qū)因病致貧者高達(dá)50%—60%甚至更高，可見(jiàn)強(qiáng)健的體魄對(duì)于保障農(nóng)民的發(fā)展是多么重要。當(dāng)前農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)消費(fèi)行為基本表現(xiàn)為“小病不出村，大病到縣及縣以上醫(yī)院”，有關(guān)資料顯示，近60%的門診服務(wù)是由村衛(wèi)生室或私人診所提供的，僅1/4左右是由鄉(xiāng)衛(wèi)生院提供的。由于政府投入不足，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系通過(guò)“有償服務(wù)”進(jìn)行“創(chuàng)收”仍然存在，導(dǎo)致本應(yīng)無(wú)償提供的一些公共衛(wèi)生項(xiàng)目變成了有償服務(wù)，影響了預(yù)防保健措施的落實(shí)。要盡快改革基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平。借鑒安徽等一些地方農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革做法，以縣為單位，建立域外醫(yī)聯(lián)體、域內(nèi)醫(yī)共體的新體制機(jī)制，解決農(nóng)民看病難看病貴的老問(wèn)題。加快構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障規(guī)范管理，繼續(xù)提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，完善重大疾病保險(xiǎn)和救治制度。針對(duì)農(nóng)民工群體，要強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)；要完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接機(jī)制，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，完善并整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度；要提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，全面落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。

四應(yīng)優(yōu)先解決農(nóng)村缺資金的問(wèn)題。搞活農(nóng)村金融是鄉(xiāng)村振興的重要前提，“金錢不是萬(wàn)能的，但沒(méi)有金錢是萬(wàn)萬(wàn)不能的”是一句老話，它揭示的卻是一個(gè)普遍真理。20多年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)貸款只占全國(guó)貸款總額的5%左右，而印度一直高達(dá)20%以上，致使其三次農(nóng)業(yè)革命取得輝煌成就，由不足溫飽一躍成為重要的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)。2006年，我國(guó)銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)發(fā)展村鎮(zhèn)銀行的新政，2016年已發(fā)展到1500多家，同時(shí)發(fā)展了上千家農(nóng)村商業(yè)銀行、上百家農(nóng)村合作銀行和眾多的農(nóng)村資金互助社，這些對(duì)于緩解農(nóng)村資金短缺起到一定作用，但農(nóng)民貸款難的問(wèn)題仍然困擾著農(nóng)民的發(fā)展?！稗r(nóng)民貸款難”的一個(gè)重要原因是提供涉農(nóng)貸款的金融主體偏少，除了政策性銀行的支持，更需要民間金融的充分活躍。應(yīng)繼續(xù)放寬民間金融政策，大力發(fā)展民間金融，尤其是民間本土金融。要積極探索實(shí)施涉農(nóng)信貸投放與監(jiān)管評(píng)級(jí)、市場(chǎng)準(zhǔn)入的“雙掛鉤”政策。督促金融機(jī)構(gòu)不斷完善“三農(nóng)”金融服務(wù)機(jī)制，提高對(duì)分支機(jī)構(gòu)“三農(nóng)”業(yè)務(wù)考核的分值權(quán)重。結(jié)合涉農(nóng)貸款季節(jié)性特點(diǎn)，對(duì)涉農(nóng)貸款占比較高的縣域法人金融機(jī)構(gòu)實(shí)施彈性存貸比要求。要采取政策性措施，引導(dǎo)自認(rèn)為“白領(lǐng)”的金融業(yè)基層從業(yè)人員，放下身段，深入村戶，深耕農(nóng)村金融這片“藍(lán)?！?，變銀行與農(nóng)戶“互輸”為“雙贏”。在滿足農(nóng)村資金需求方面，還必須發(fā)揮政府投資主導(dǎo)作用，中央基建投資要繼續(xù)向“三農(nóng)”傾斜，優(yōu)先保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資穩(wěn)定增長(zhǎng)。加強(qiáng)資金和項(xiàng)目管理，整合統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金投入力度。

五應(yīng)優(yōu)先注入現(xiàn)代元素。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是弱化地區(qū)，農(nóng)民是弱勢(shì)群體。為何會(huì)出現(xiàn)“三農(nóng)”“三弱”現(xiàn)象，說(shuō)起來(lái)問(wèn)題很復(fù)雜，如果化繁為簡(jiǎn)，實(shí)質(zhì)上就是缺乏現(xiàn)代元素的注入，如現(xiàn)代理念、現(xiàn)代技術(shù)、現(xiàn)代管理、現(xiàn)代設(shè)施、現(xiàn)代金融、現(xiàn)代人才等等。如果像工業(yè)、像城市一樣不失時(shí)機(jī)地注入這些現(xiàn)代元素，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這條腿就不會(huì)再短，三農(nóng)領(lǐng)域就不會(huì)弱化。黨中央提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，實(shí)質(zhì)上就是優(yōu)先注入各種現(xiàn)代元素，讓鄉(xiāng)村跟上時(shí)代步伐，把農(nóng)業(yè)這條短腿加長(zhǎng)，使農(nóng)民發(fā)展權(quán)優(yōu)先保障。中國(guó)有2.3億承包土地的農(nóng)戶，美國(guó)有230萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，英國(guó)有23萬(wàn)個(gè)經(jīng)營(yíng)主體，也就是說(shuō)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)主體數(shù)量是美國(guó)的100倍，英國(guó)的一千倍，要把現(xiàn)代元素注入這樣一個(gè)龐大群體，其難度可想而知，這是中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化最難解決的大問(wèn)題。探索如何實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代化的對(duì)接將是今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段面臨的重大課題，這里有兩大關(guān)鍵點(diǎn)必須抓好，一是提高農(nóng)民組織化程度，二是構(gòu)建社會(huì)化服務(wù)體系，這是解決中國(guó)特殊國(guó)情下小農(nóng)戶與現(xiàn)代化銜接的必由之路、不二選擇。

六應(yīng)優(yōu)先開(kāi)辟農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間。實(shí)現(xiàn)生活富裕，小農(nóng)戶必須兼業(yè)，這是中國(guó)國(guó)情決定的。人多地少，一個(gè)月種田、三個(gè)月過(guò)年、八個(gè)月空閑的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，顯然不能滿足農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的需要，更無(wú)法獲得較高的收入回報(bào)。在不離土不離鄉(xiāng)的第一就業(yè)空間和離土又離鄉(xiāng)的第二就業(yè)空間之外，著力開(kāi)辟擴(kuò)大農(nóng)民第三就業(yè)空間，即發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為主的鄉(xiāng)村第二產(chǎn)業(yè)和為農(nóng)業(yè)服務(wù)的服務(wù)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)，可克服第一、二產(chǎn)業(yè)就業(yè)空間的不足，讓農(nóng)民能夠就地就近利用空閑時(shí)間實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、收入提高、生活富裕。應(yīng)通過(guò)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張，引導(dǎo)和支持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)在環(huán)保達(dá)標(biāo)的情況下向中心鎮(zhèn)集聚，向鄉(xiāng)村延伸，促進(jìn)富余勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，使得勞動(dòng)力在區(qū)域之間合理流動(dòng)和分布。應(yīng)建立完善農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，加大對(duì)農(nóng)村靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)的支持。加快形成政府推動(dòng)、企業(yè)主導(dǎo)、行業(yè)配合、學(xué)校參與、社會(huì)支持、個(gè)人努力的職業(yè)培訓(xùn)工作新格局。順應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)趨勢(shì)，圍繞市場(chǎng)和企業(yè)需求，整合培訓(xùn)資源，創(chuàng)新培訓(xùn)機(jī)制，著力提高農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能和就業(yè)能力。

圖/新華社

人的全面自由發(fā)展，是馬克思主義的最高命題和根本價(jià)值，也是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。旨在改善億萬(wàn)農(nóng)民生存和發(fā)展?fàn)顩r、共享現(xiàn)代化發(fā)展成果是鄉(xiāng)村振興的根本。如果農(nóng)民得不到發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)民“古代化”，即使修了路、建了房，新農(nóng)村遲早還會(huì)變?yōu)榕f農(nóng)村；即使脫了貧，還會(huì)再返貧。近現(xiàn)代長(zhǎng)達(dá)百年的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)說(shuō)明，如果沒(méi)有對(duì)農(nóng)民發(fā)展權(quán)利的尊重和發(fā)展能力的培養(yǎng)，僅靠直接的物質(zhì)投入，并不能使貧窮消亡、落后除根，更難以使農(nóng)民走上自信、自立和自我組織的發(fā)展道路。只有農(nóng)民自身發(fā)展了，他們才會(huì)有信心去應(yīng)對(duì)工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化乃至全球化的發(fā)展環(huán)境，鄉(xiāng)村振興才有可持續(xù)性的基礎(chǔ)。沒(méi)有8億農(nóng)民由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的歷史性轉(zhuǎn)變，沒(méi)有為實(shí)現(xiàn)這一歷史性轉(zhuǎn)變而對(duì)農(nóng)民的人力資源投資，中國(guó)的現(xiàn)代化就很難“化”得起來(lái)，也很難可持續(xù)發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村振興必須克服重物不重人、重業(yè)不重人、重事不重人的老傳統(tǒng)，樹(shù)立目中有人、心中有人、以人為本的新理念，一切工作都應(yīng)該以促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展為中心，以提高農(nóng)民發(fā)展能力、創(chuàng)造農(nóng)民發(fā)展條件、完善農(nóng)民發(fā)展保障為目標(biāo)。