留守兒童體育活動關(guān)愛保護(hù)幫扶制度建設(shè)分析

王仕虎，萬一春

（安徽交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 合肥 230051）

留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護(hù)能力、不滿16周歲的未成年人。它是社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期的特殊產(chǎn)物。據(jù)民政部2016年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國的留守兒童數(shù)量達(dá)到了902萬人。針對這一現(xiàn)狀，黨中央、國務(wù)院高度重視。黨的十八屆三中、五中全會分別對建立健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系做出了決策部署，如國務(wù)院連續(xù)4年在《政府工作報(bào)告》中對農(nóng)村留守兒童工作提出明確要求，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次作出重要批示；2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作列為重點(diǎn)工作任務(wù)；2016年2月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》（以下簡稱《意見》），對農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)作出了專門的制度性安排；2016年全國“兩會”審議通過的《“十三五”規(guī)劃綱要》也將農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)列為基本公共服務(wù)內(nèi)容等。這些充分說明了黨中央、國務(wù)院對農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和未成年人保護(hù)工作的關(guān)心和重視，詮釋農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作對保護(hù)未成年人合法權(quán)益、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。近年來，隨著國家或地方政府鼓勵外出打工人員回鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，部分省市的留守兒童數(shù)量呈現(xiàn)回落趨勢，這是一個(gè)可喜的現(xiàn)象。但是，偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的留守兒童現(xiàn)狀并未出現(xiàn)根本性改觀。因此，留守兒童關(guān)愛保護(hù)幫扶工作路還很長，任重道遠(yuǎn)。國家、社會和家庭重視留守兒童工作，群力群策，多方并舉，從各個(gè)層面、各個(gè)角度進(jìn)行關(guān)愛與幫扶。但具體到留守兒童體育活動幫扶則少有鮮見，特別是在留守兒童體育活動具體制度制定方面，如在《意見》這一綱領(lǐng)性文件中提出關(guān)注留守兒童體育活動的內(nèi)容僅有一處，即“寄宿制學(xué)校要完善教職工值班制度，落實(shí)學(xué)生宿舍安全管理責(zé)任，豐富校園文化生活，引導(dǎo)寄宿學(xué)生積極參與體育、藝術(shù)、社會實(shí)踐等活動，增強(qiáng)學(xué)校教育吸引力”。其他政策法規(guī)中也基本未見留守兒童體育幫扶內(nèi)容。應(yīng)以體育活動為切入點(diǎn)，加強(qiáng)留守兒童體育幫扶力度，在留守兒童關(guān)愛保護(hù)幫扶制度建設(shè)與落實(shí)上突出體育活動內(nèi)容，促進(jìn)留守兒童體育幫扶機(jī)制的有效形成。這些對留守兒童權(quán)益保障制度建設(shè)，體育教育活動指導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，體育活動動機(jī)機(jī)制建設(shè)及各種監(jiān)督機(jī)制建設(shè)等均具有積極意義。

1 留守兒童關(guān)愛保護(hù)幫扶制度建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 國家層面法制建設(shè)

農(nóng)村留守兒童是弱勢群體，是需要國家、社會、家庭攜手關(guān)愛的特殊群體，它受聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》和我國的《憲法》《民法》《刑法》等法律的保護(hù)。在對兒童權(quán)益保護(hù)方面，國家配套制定了一系列的法律法規(guī)，如《未成年保護(hù)法》《民法通則》《義務(wù)教育法》等。針對留守兒童這一重大的社會問題，近年來由于社會關(guān)注度的提升，相關(guān)的國家層面政策法規(guī)相應(yīng)出臺，如《意見》《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和教育工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》等，這些政策法規(guī)對留守兒童保護(hù)都起到積極作用，但依然不能充分滿足留守兒童及留守家庭的需求。由于廣大農(nóng)村及某些社會群體存在片面認(rèn)識，認(rèn)為留守兒童的教育、生活、發(fā)展是學(xué)校、留守家庭和留守兒童父母的責(zé)任，潛意識中淡化留守兒童的社會責(zé)任。造成在政策執(zhí)行與落實(shí)方面存在偏差與疏漏，很難達(dá)到預(yù)期保護(hù)效果。留守兒童問題的出現(xiàn)已近30年，它還將在很長一段時(shí)間存在，國家與社會不能有絲毫的松懈，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)完善相關(guān)法制建設(shè)。

1.2 地方層面保障制度建設(shè)

由于地方政府公務(wù)人員，學(xué)校教師在日常生活工作中能廣泛接觸留守兒童，直接面對不同的留守兒童家庭，熟悉留守兒童現(xiàn)狀，在國家層面法律制度出臺之前，地方政府已足夠重視留守兒童問題，根據(jù)屬地留守兒童現(xiàn)狀制定相應(yīng)政策，采取相應(yīng)措施，關(guān)愛保護(hù)幫扶留守兒童。例如，江西省在2015年6月下發(fā)《關(guān)于指導(dǎo)村（居）民委員會協(xié)助做好社會救助工作的意見》，山東省2015年11月出臺《關(guān)于建立和完善農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系的意見》，江蘇省在2016年2月下發(fā)《關(guān)于在全省開展兒童家庭監(jiān)護(hù)缺失社會干預(yù)工作試點(diǎn)的通知》等。2016年《意見》發(fā)布作為一個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。在這之后全國各省、自治區(qū)、直轄市立即行動，從本省留守兒童實(shí)際現(xiàn)狀出發(fā)，快速研判，出臺相關(guān)配套實(shí)施意見和實(shí)施辦法。例如，安徽省出臺《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的實(shí)施意見》和《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見〉的實(shí)施辦法》法規(guī)制度；江西省出臺《江西省農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作規(guī)程（試行）》法規(guī)；貴州省出臺《進(jìn)一步加強(qiáng)留守兒童困境兒童關(guān)愛救助保護(hù)工作的實(shí)施意見》和《留守兒童“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長”關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動實(shí)施方案》法規(guī)制度文件。部分縣級政府也根據(jù)本地情況制定相關(guān)政策，如江蘇沭陽縣出臺《推進(jìn)未成年人社會保護(hù)和困境兒童分類保障工作實(shí)施方案》等?！兑庖姟返陌l(fā)布提升了各級政府對留守兒童的關(guān)注度，加大了各級政府對留守兒童的幫扶力度，促進(jìn)了各級政府對留守兒童權(quán)益保障制度建設(shè)，將留守兒童保護(hù)幫扶工作提升到新高度。

1.3 關(guān)愛保護(hù)幫扶制度執(zhí)行落實(shí)情況

為了貫徹落實(shí)《意見》精神，將留守兒童工作做扎實(shí)，提升各級政府對留守兒童工作認(rèn)識高度。2016年11月，民政部會同其他7部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全國開展農(nóng)村留守兒童“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長”關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動的通知》，推動農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作實(shí)施。2017年11月，民政部正式上線啟用全國農(nóng)村留守兒童信息管理系統(tǒng)。這套信息管理系統(tǒng)既是黨中央、國務(wù)院的決策要求，也是做好農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的客觀需要。信息管理系統(tǒng)包括留守兒童數(shù)據(jù)錄入、審核報(bào)送、匯總分析等功能模塊，實(shí)現(xiàn)了與最低生活保障信息系統(tǒng)、建檔立卡貧困戶信息系統(tǒng)、殘疾人信息管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，為開展農(nóng)村留守兒童數(shù)據(jù)更新、比對核實(shí)、組合查詢、定期通報(bào)、實(shí)時(shí)報(bào)送等工作提供了可靠的平臺支撐和有效的技術(shù)保障，對建立詳實(shí)完備的農(nóng)村留守兒童信息臺賬，推動社會資源的有效對接，實(shí)現(xiàn)對留守兒童的精準(zhǔn)關(guān)愛、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)保護(hù)具有十分重要的意義。

各地政府在推行落實(shí)《意見》時(shí)能高度重視，采取多種措施，如召開困境兒童工作會議，建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部際聯(lián)席會議機(jī)制，通過多部門緊密聯(lián)系、通力協(xié)作、分工執(zhí)行，落實(shí)留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作等?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村（居）民委員會基層組織也廣泛深入留守兒童群體之中，認(rèn)真組織開展關(guān)愛保護(hù)行動。定期對監(jiān)護(hù)人進(jìn)行法治宣傳、監(jiān)護(hù)監(jiān)督和指導(dǎo)；村（居）民委員會定期走訪、排查，掌握農(nóng)村留守兒童的家庭情況、監(jiān)護(hù)情況、就學(xué)情況等；通過留守兒童之家建設(shè)，為留守兒童提供與父母保持實(shí)時(shí)有效聯(lián)系通訊支持；依托學(xué)校開展留守兒童關(guān)愛幫扶工作，全程關(guān)注留守兒童學(xué)習(xí)情況，加強(qiáng)留守兒童心理輔導(dǎo)，幫助形成正確的“三觀”；保障留守兒童的各項(xiàng)人身安全，落實(shí)留守兒童安全管理責(zé)任等。積極地、有效地幫扶模式層出不窮。但是，在實(shí)際執(zhí)行過程中也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，如目前還存在留守兒童督導(dǎo)員和留守兒童專職干部思想認(rèn)識不足、工作懈怠和職責(zé)不明情況，專職人員缺少必要的培訓(xùn)，有些基層單位專職工作人員配備不足等；其次是對留守兒童數(shù)據(jù)采集存在誤差，臺賬登記有錯填或漏填現(xiàn)象，一人一檔不健全等；另外，還有工作機(jī)制獎懲問責(zé)機(jī)制不健全，多部門之間協(xié)調(diào)溝通不暢，關(guān)愛幫扶服務(wù)經(jīng)費(fèi)短缺，社會力量參與關(guān)愛保護(hù)工作機(jī)制不健全等問題。總體來講，留守兒童制度建設(shè)與制度執(zhí)行監(jiān)督任重道遠(yuǎn)，需要認(rèn)真考慮和總結(jié)完善。

2 留守兒童體育活動關(guān)愛保護(hù)幫扶制度

2.1 法律法規(guī)及政策建設(shè)

體育是以增強(qiáng)體質(zhì)為主要任務(wù)的教育。它與德育、智育緊密相連，也有別于德育、智育，是具有特殊屬性的一種教育方式。體育活動能促進(jìn)學(xué)生身心健康發(fā)展，幫助培養(yǎng)堅(jiān)強(qiáng)意志品質(zhì)，創(chuàng)新開拓精神。留守兒童因缺失父母關(guān)愛，往往處于悲觀、失望、緊張、焦慮、恐懼或抑郁中，容易得心理疾病。適宜的體育活動可以轉(zhuǎn)移或分解心理壓力，糾正不良心理狀態(tài)，同時(shí)也能促進(jìn)身體發(fā)育，強(qiáng)健體魄。在當(dāng)前，人們的關(guān)注焦點(diǎn)是留守兒童的心理健康教育，對留守兒童體育教育關(guān)注較少，忽視體育教育的重要性，忽略了身體與社會適應(yīng)性教育。所以在留守兒童保護(hù)幫扶上還應(yīng)注重身體鍛煉，加強(qiáng)體育關(guān)愛活動幫扶。截至目前，還未見有專門針對留守兒童體育活動關(guān)愛幫扶法規(guī)制度出臺。各級政府應(yīng)在制定留守兒童幫扶政策時(shí)充分考慮體育活動幫扶因素，以體育幫扶制度建設(shè)為契入點(diǎn)，拋磚引玉，加強(qiáng)留守兒童幫扶制度細(xì)分建設(shè)，做到精準(zhǔn)幫扶。

2.2 體育活動幫扶效果

留守兒童體育活動范圍包括學(xué)校體育教學(xué)課、課外體育活動和社區(qū)體育活動三部分。學(xué)校體育課是組織最嚴(yán)密、活動最規(guī)范、安全性最高、運(yùn)動效果最明顯的教育行為，同時(shí)也最能體現(xiàn)出體育活動幫扶效果。幫扶效果是依靠學(xué)生體育成績來體現(xiàn)的，在所有的學(xué)生體育成績考評與測定中，只有初中升學(xué)體育測試及國家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)測試數(shù)據(jù)是最規(guī)范、最準(zhǔn)確的測試數(shù)據(jù)，最能反應(yīng)留守兒童體質(zhì)狀況。為驗(yàn)證《意見》出臺后留守兒童體育幫扶政策實(shí)施效果，抽樣調(diào)查了合肥市柘皋初級中學(xué)等6所學(xué)校2015級、2016級、2017級畢業(yè)班留守兒童與非留守兒童各240人（男女各120人），統(tǒng)計(jì)分析畢業(yè)年國家學(xué)生體質(zhì)健康測試綜合成績和中考體育加試成績數(shù)據(jù)后顯示，2016年留守兒童國家學(xué)生體質(zhì)健康測試綜合平均成績低于非留守兒童1.02分，中考體育加試平均成績低1.25分（注滿分50分）；2017年留守兒童國家學(xué)生體質(zhì)健康測試綜合平均成績低于非留守兒童2.62分，中考體育加試平均成績低0.48分（滿分55分）。經(jīng)檢驗(yàn)比較數(shù)據(jù)不存在顯著差異性。也就是說，留守兒童體育幫扶政策執(zhí)行后，對留守兒童體質(zhì)未產(chǎn)生明顯的影響，留守兒童體育活動狀況仍然需要重視，仍然需要提高關(guān)注度。

3 留守兒童體育活動關(guān)愛保護(hù)幫扶制度建設(shè)展望

3.1 加強(qiáng)留守兒童體育活動關(guān)愛保護(hù)幫扶制度建設(shè)

《意見》目前是留守兒童保護(hù)幫扶綱領(lǐng)性法規(guī)，其中提出“到2020 年，未成年人保護(hù)法律法規(guī)和制度體系更加健全，全社會關(guān)愛保護(hù)兒童的意識普遍增強(qiáng)，兒童成長環(huán)境更為改善、安全更有保障 ”的法規(guī)制度建設(shè)目標(biāo)。并強(qiáng)調(diào)“縣級人民政府要切實(shí)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查，結(jié)合本地實(shí)際制定切實(shí)可行的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)政策措施，認(rèn)真組織開展關(guān)愛保護(hù)行動”。因此，各級地方政府和相關(guān)管理部門必須在綱領(lǐng)法規(guī)的指導(dǎo)下加大留守兒童體育幫扶制度建設(shè)，根據(jù)各地市留守兒童體育活動狀況制定與本地區(qū)相適應(yīng)的體育活動保護(hù)與幫扶制度。將“合力監(jiān)護(hù)、相伴成長”農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動落實(shí)到位。做好學(xué)校體育活動、留守兒童之家、留守兒童服務(wù)站等留守兒童監(jiān)督管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的體育條例制度工作。爭取制定留守兒童體育活動關(guān)愛保護(hù)幫扶專項(xiàng)條例，提高留守兒童體育活動幫扶力度。

3.2 扎實(shí)推進(jìn)留守兒童體育關(guān)愛保護(hù)幫扶政策落實(shí)

政策的落實(shí)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政策實(shí)施后的效果若能達(dá)到政策制定的初衷，則必須保證在每個(gè)實(shí)踐環(huán)節(jié)中做到盡善盡美?！兑庖姟访鞔_指出留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)，要從強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任，落實(shí)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村（居）民委員會職責(zé)，加大教育部門和學(xué)校關(guān)愛保護(hù)力度，發(fā)揮群團(tuán)組織關(guān)愛服務(wù)優(yōu)勢和推動社會力量積極參與五方面全面推進(jìn)。政府關(guān)愛機(jī)構(gòu)的合理準(zhǔn)確設(shè)置，專職保護(hù)人員素質(zhì)高、責(zé)任意識強(qiáng)、職責(zé)明晰，政府專項(xiàng)資金的劃撥到位，留守兒童校園體育活動的加強(qiáng)，留守兒童父母的家庭回歸，體育活動鍛煉意識增強(qiáng)，社會群體的參與等方面的具體落實(shí)，均是對留守兒童體育保護(hù)幫扶落實(shí)的最好體現(xiàn)。關(guān)愛幫扶各環(huán)節(jié)的緊密配合，環(huán)環(huán)相扣，良性循環(huán)的形成是建立留守兒童保護(hù)幫扶長效機(jī)制的強(qiáng)有力前提。落實(shí)政策過程中做好政府和社會監(jiān)督工作，完善監(jiān)督機(jī)制，是建立留守兒童保護(hù)幫扶長效機(jī)制的保證。另外，做好保護(hù)幫扶后期評估工作，依據(jù)評估結(jié)果及時(shí)修正實(shí)施措施，并做好獎懲工作也非常重要，是建立留守兒童保護(hù)幫扶長效機(jī)制的有益補(bǔ)充。

3.3 創(chuàng)新、拓展留守兒童體育活動關(guān)愛保護(hù)幫扶路徑

現(xiàn)今是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，我們要充分享受互聯(lián)網(wǎng)帶來的便捷福利。留守兒童政策執(zhí)行與落實(shí)需要一定的時(shí)間跨度，在具體事務(wù)的落實(shí)方面又因地域廣泛、程序繁瑣等因素影響，降低了工作效率。留守兒童體育活動幫扶過程中可以融入“互聯(lián)網(wǎng)+”，創(chuàng)新體育幫扶機(jī)制，高幫扶效率。民政部2017年11月正式上線啟用全國農(nóng)村留守兒童信息管理系統(tǒng)，對留守兒童幫扶工作的巨大支持。地方政府也可以通過開發(fā)留守兒童體育保護(hù)幫扶APP，進(jìn)行線上管理，拉近管理人員與留守兒童距離，貼近留守兒童，實(shí)時(shí)全面掌握留守兒童體育活動信息。同時(shí)，留守兒童管理部門或管理人員通過對留守兒童體育活動大數(shù)據(jù)整理，制訂行之有效的政策措施，完善留守兒童體育保護(hù)幫扶工作。在政府機(jī)構(gòu)精簡和提高辦事效率大環(huán)境影響下，留守兒童體育幫扶工作還可以通過社會服務(wù)購買的方式來實(shí)現(xiàn)。讓成熟富有經(jīng)驗(yàn)的社會機(jī)構(gòu)承擔(dān)保護(hù)與幫扶責(zé)任，有助于提升保護(hù)幫扶層次，給留守兒童提供更好的服務(wù)。購買資金的融資可以通過動員社會慈善機(jī)構(gòu)或成功企業(yè)捐助、教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌劃撥來等方式來實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié) 語

留守兒童關(guān)愛幫扶制度建設(shè)隨著《意見》的頒布得到了加強(qiáng)，政策落實(shí)效果明顯。留守兒童體育幫扶制度建設(shè)與政策執(zhí)行效果還需要加強(qiáng)，任重道遠(yuǎn)。留守兒童問題在很長一段時(shí)間內(nèi)將持續(xù)存在，留守兒童體育活動關(guān)愛保護(hù)幫扶也將持續(xù)。雖然留守兒童總數(shù)量正持續(xù)回落，但在黨和國家的重視與關(guān)懷下，留守兒童關(guān)愛保護(hù)幫扶工作并未削弱，反而得到加強(qiáng)。展望未來：留守兒童體育活動社會關(guān)注度會越來越高，保護(hù)制度會越來越完善，保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)會越來越規(guī)范，參與保護(hù)幫扶隊(duì)伍會越來越龐大。