精準(zhǔn)扶貧小額貸款在廣河縣的實(shí)踐與思考

樊娜　王致萍

摘要：以甘肅省廣河縣為例，分析精準(zhǔn)扶貧小額貸款的實(shí)踐情況，梳理在精準(zhǔn)扶貧小額貸款發(fā)放與使用過程中存在的問題，有針對性地提出相應(yīng)的建議，建立動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中存在的問題；當(dāng)?shù)仄髽I(yè)帶動就業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會；脫貧經(jīng)驗(yàn)助力貧困農(nóng)戶脫貧。以期為今后的精準(zhǔn)扶貧小額貸款的發(fā)放與使用提供理論參考。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧小額貸款；廣河縣；動態(tài)監(jiān)測；就業(yè)；脫貧

一、研究背景

甘肅省有56個民族成份，少數(shù)民族人口244萬人，占全省總?cè)丝诘?.4%。民族地區(qū)普遍存在自然環(huán)境敏感脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、人力資本水平低等問題，消除少數(shù)民族地區(qū)的絕對貧困是精準(zhǔn)脫貧的最大難題?！笆濉睍r期是全省扶貧攻堅(jiān)的沖刺時期，在過去的扶貧實(shí)踐過程中，小額信貸作為金融扶貧的創(chuàng)新之舉，在減貧脫貧方面發(fā)揮重要作用。但金融機(jī)構(gòu)追求利益最大化的本質(zhì)，使得小額信貸難以瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶，“扶富不扶貧”現(xiàn)象突出。為了破解貧困農(nóng)戶“貸款難”、“貸款貴”等問題，全面促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，甘肅省制定《精準(zhǔn)扶貧小額信貸支持計(jì)劃的實(shí)施方案》，為全省97萬戶，417萬建檔立卡貧困人口量身打造無抵押、無擔(dān)保的小額信用貸款，讓貧困戶享受利率優(yōu)惠政策。聚焦甘肅省少數(shù)民族地區(qū)，了解精準(zhǔn)扶貧小額貸款的運(yùn)行機(jī)制和落實(shí)情況，實(shí)證分析其對貧困農(nóng)戶的增收效應(yīng)，對于補(bǔ)齊短板，消除民族地區(qū)貧困，全面建成小康社會有重要意義。

二、理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)回顧

起源于孟加拉、印度尼西亞的小額信貸在窮人群體中的成功實(shí)踐，現(xiàn)在被作為各國扶貧到戶行之有效的信貸模式。小額信貸資金的投放可以通過改變農(nóng)戶的生產(chǎn)可能性邊界來提高技術(shù)或增加規(guī)模，也可以彌補(bǔ)生產(chǎn)生活中暫時性投入的空缺，兩者都對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營性收入產(chǎn)生影響。現(xiàn)有關(guān)于小額信貸對農(nóng)戶影響研究的基本結(jié)論是，小額信貸對于農(nóng)戶的生產(chǎn)收入是積極的。Rashid（2011）利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)構(gòu)建代理人模型，驗(yàn)證小額信貸在提高窮人財富水平方面的作用不容小覷。徐淑芳等將歷史貸款次數(shù)和貸款是否用于生產(chǎn)納入考核變量，得出農(nóng)戶收入和小額信貸具有顯著正向關(guān)系。朱乾宇通過追蹤少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)投向小額信貸和非農(nóng)業(yè)投向小額信貸對農(nóng)戶收入的影響，發(fā)現(xiàn)小額信貸的非農(nóng)業(yè)投向增收效果更佳，且農(nóng)業(yè)投向中，將小額信貸投向茶葉等經(jīng)濟(jì)作物對農(nóng)民增收顯著。鑒于傳統(tǒng)小額信貸主要流向貧困地區(qū)中的中高收入的現(xiàn)實(shí)，小額信貸對貧困農(nóng)戶的扶貧功效大打折扣?；谝陨涎芯浚疚囊詮V河縣實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，實(shí)證分析精準(zhǔn)扶貧小額信貸在甘肅省民族地區(qū)的政策效果，定量研究小額信貸對貧困農(nóng)戶收入的影響。

三、研究區(qū)域概況

廣河縣地處黃土高原丘陵溝壑地帶，土壤貧瘠，旱災(zāi)、雹災(zāi)等自然災(zāi)害頻繁，是國列、省列的扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣。全縣以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，但農(nóng)業(yè)環(huán)境惡劣，人均耕地1.85畝，山旱地占70%。少數(shù)民族高度聚居，回、東鄉(xiāng)等少數(shù)民族占總?cè)丝诘?7.9%，人們大多信奉伊斯蘭教，縣內(nèi)民族特色鮮明。農(nóng)民大多從事牛、羊養(yǎng)殖和玉米種植，生產(chǎn)種類單一且缺乏經(jīng)濟(jì)作物種植，使得農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入有限。由于廣河縣歷來是中國西部的重要商埠，皮毛交易尤其盛行，使得民間資本相對充裕，民間借貸極為普遍。并且，信仰穆斯林的群眾把發(fā)放貸款收取利息看作是有違信仰的行為，這使得廣河縣的小額信貸發(fā)展一度停滯不前。

四、甘肅省精準(zhǔn)扶貧小額信貸的運(yùn)行機(jī)制和發(fā)展現(xiàn)狀

（一）運(yùn)行機(jī)制

1. 發(fā)放對象和發(fā)放方式

精準(zhǔn)扶貧小額信貸是甘肅省在總結(jié)“婦小貸”、“雙業(yè)貸”和“雙聯(lián)惠農(nóng)貸款”等扶貧小額信貸成功發(fā)放的基礎(chǔ)上由政府部門和金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合推出的一款惠農(nóng)信貸產(chǎn)品。區(qū)別于前面幾種貸款，精準(zhǔn)扶貧小額信貸是對全省有勞動能力、有貸款意愿并具備還款能力的建檔立卡貧困農(nóng)戶量體裁衣打造的一款信貸產(chǎn)品，它是在扶貧攻堅(jiān)階段由“普惠金融”向“特惠金融”轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新之舉，對瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶解決其發(fā)展資金不足問題有重要意義。當(dāng)年有貸款計(jì)劃的貧困農(nóng)戶先向村委會提出申請，村委會和駐村工作隊(duì)通過走訪摸底，了解貧困農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展的基本需求完成初審核和復(fù)審核，在村內(nèi)張榜公示無異議后向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提交清單做進(jìn)一步審核，此后由縣（市、區(qū)）扶貧辦匯總后和縣財政接洽初步確定貸款名單，最后承貸金融機(jī)構(gòu)根據(jù)縣財政提供的花名冊完成最后的審核并聯(lián)系農(nóng)戶做貸款的發(fā)放工作。在貸款申請后由村委會、駐村工作隊(duì)等基層組織對貧困農(nóng)戶的基本信息摸底反饋，能有效避免金融機(jī)構(gòu)和貧困農(nóng)戶直接對話導(dǎo)致的“信息不對稱”，并減少了銀行繁瑣冗長的審查，極大地提高了貸款發(fā)放效率。

2. 利率、期限和額度

精準(zhǔn)扶貧小額信貸是按照基準(zhǔn)利率發(fā)放的五萬以下，三年之內(nèi)的信貸產(chǎn)品。貸款額度是對貧困農(nóng)戶調(diào)查統(tǒng)計(jì)后根據(jù)其生產(chǎn)發(fā)展的基本需求確定的，同時也符合貧困農(nóng)戶對資金的管理額度和還款能力的實(shí)際情況。承貸金融機(jī)構(gòu)收取利息由一季一收調(diào)整為一年一收，并將貸款期限限制在三年以內(nèi)，符合甘肅省富民產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展周期普遍較長的現(xiàn)實(shí)。

3. 保障機(jī)制

在貸款的風(fēng)險防范方面建立三道防線，一是將縣委、縣政府作為責(zé)任主體，縣長是貸款的第一責(zé)任人；二是按貸款數(shù)量的3%，由各級政府和金融機(jī)構(gòu)按7：3的比例逐年建立貧困戶風(fēng)險補(bǔ)償基金；三是政府適當(dāng)補(bǔ)助保費(fèi)支持推廣扶貧小額貸款保險。此外，各級人民銀行加大支農(nóng)再貸款對承貸銀行的政策傾斜，銀監(jiān)會和保監(jiān)會各司其職，做好監(jiān)督防范。

（二）精準(zhǔn)扶貧小額貸款在廣河縣的實(shí)踐情況

廣河縣精準(zhǔn)扶貧小額信貸由縣內(nèi)多家金融機(jī)構(gòu)共同承貸。2015年在初次的貸款發(fā)放嘗試中，廣河縣聚焦全縣20個精準(zhǔn)扶貧村，重點(diǎn)扶持修建暖棚的農(nóng)戶對象，合計(jì)發(fā)放6836萬元，惠及1605戶貧困農(nóng)戶；在首次實(shí)踐成功后開始對全縣范圍內(nèi)有貸款意愿的建檔立卡戶陸續(xù)發(fā)放。截至2016年年底，省上下達(dá)廣河縣精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款資金共計(jì)4.53億元，覆蓋農(nóng)戶9064戶，全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)102個行政村已實(shí)現(xiàn)貸款全覆蓋。對有貸款需求卻無經(jīng)營能力的農(nóng)戶，采用“合作社+農(nóng)戶”和“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”形式，由農(nóng)戶貸款入股、參與企業(yè)分紅的方式獲得資金收益。除此之外，企業(yè)還為農(nóng)戶提供就業(yè)機(jī)會，使貧困農(nóng)戶獲取工資性收入改善貧困狀況。

廣河縣小額信貸起步較晚，但是由于其貧困面廣，貸款需求大，使得小額信貸發(fā)展迅速，其發(fā)放小額信貸的數(shù)量占臨夏州的比重較大。

五、精準(zhǔn)扶貧小額貸款發(fā)放過程中應(yīng)該注意的問題

1. 要從政治高度認(rèn)識精準(zhǔn)扶貧小額貸款的重要意義，教育跟指導(dǎo)基層干部遵守精準(zhǔn)扶貧小額貸款的發(fā)放政策。

2. 明確精準(zhǔn)扶貧小額貸款的發(fā)放目的是為了精準(zhǔn)幫扶有困難的農(nóng)戶，而不是為了搞政績工程，要做到?？顚Ｓ?，精準(zhǔn)幫扶。使困難群眾做到“兩不愁，三保障”。

3. 精準(zhǔn)扶貧小額貸款的受貸農(nóng)戶的信息要做到透明監(jiān)督，做到三次張榜公布借款人信息，方便接收廣大群眾的監(jiān)督。增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧小額貸款的使用效率。

4. 加大在貧困群眾中對精準(zhǔn)扶貧小額貸款的宣傳力度，使貧困農(nóng)戶了解精準(zhǔn)扶貧小額貸款的性質(zhì)，解除貧困農(nóng)戶對精準(zhǔn)扶貧小額貸款的顧慮與抵觸情緒，使精準(zhǔn)扶貧小額貸款起到帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)戶增收的目的。

5. 加強(qiáng)對精準(zhǔn)扶貧小額貸款用途的賬務(wù)管理，做到實(shí)時檢查，實(shí)時公布，公開透明，接受群眾監(jiān)督，提高當(dāng)?shù)毓ぷ餍实耐瑫r，也保證?？顚Ｓ?，杜絕徇私舞弊行為。

六、對策建議

1. 當(dāng)?shù)卣纬删珳?zhǔn)扶貧小額貸款動態(tài)監(jiān)測評估機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶在使用精準(zhǔn)扶貧小額貸款時存在的問題，形成有效的信息反饋機(jī)制，使扶貧資金?？顚Ｓ?，減少資源浪費(fèi)和業(yè)的參與度，對扶貧資金的使用去向和日常管理進(jìn)行監(jiān)督。

2. 鼓勵縣企業(yè)招納當(dāng)?shù)刎毨羧肫髽I(yè)，為當(dāng)?shù)刎毨籼峁┩獬鼍蜆I(yè)機(jī)會。即降低了外出務(wù)工的風(fēng)險成本，也方便農(nóng)戶進(jìn)行家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動。聘請已脫貧農(nóng)戶加入到當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ髦衼?，借鑒脫貧農(nóng)戶成功脫貧經(jīng)驗(yàn)，對目前仍處于貧困狀態(tài)的農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)指導(dǎo)與幫助，為當(dāng)?shù)卣w脫貧步伐的加快提供幫助。

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（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)財經(jīng)學(xué)院。王致萍為通訊作者）