鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制存在的問題與對(duì)策探討

劉學(xué)剛

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層行政事業(yè)單位，在我國的行政管理體系中發(fā)揮重要作用。內(nèi)部控制有效提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的管理水平，實(shí)現(xiàn)了國家政策與社會(huì)群眾的對(duì)接，保障了政府職能的合理化實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行內(nèi)部控制的過程中，存在內(nèi)控環(huán)境不夠完善、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不健全及內(nèi)外部監(jiān)督不規(guī)范等問題，這些問題影響了政府職能的發(fā)揮，且容易造成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不規(guī)范、國有資產(chǎn)流失、貪污腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，甚至導(dǎo)致政府的失信行為，影響其社會(huì)職能的實(shí)現(xiàn)。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極開展內(nèi)控規(guī)范，如建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及管控系統(tǒng)、加強(qiáng)相關(guān)主體的內(nèi)外部監(jiān)督及改善服務(wù)水平優(yōu)化資源配置等，這些內(nèi)控措施有助于政府政策的執(zhí)行和管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行內(nèi)部控制的有效意義

1.優(yōu)化資源環(huán)境，提高工作效率

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層性的行政事業(yè)單位，是國家機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾進(jìn)行直接接觸的平臺(tái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的全面性、多樣性和基層性特征，決定了其工作的復(fù)雜性。為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率，實(shí)現(xiàn)資源在特定區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始尋求建立完善的內(nèi)部控制制度。內(nèi)控規(guī)范對(duì)政府的各項(xiàng)職能進(jìn)行系統(tǒng)性約束，即在保證政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，通過建立完善的制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)資源的合理流動(dòng)和工作效率的高水平。

2.實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的合理把控

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的正常開展離不開財(cái)政的支持，財(cái)政資金為政府職能的有效發(fā)揮提供基礎(chǔ)性保障。由于當(dāng)前制度規(guī)范并不完善，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之產(chǎn)生。內(nèi)控制度的實(shí)施，將資金取得、運(yùn)用及外部監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)集合在一起，通過制度性規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金有效運(yùn)用。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有多元性、復(fù)雜性及突發(fā)性等特征，這決定了內(nèi)控實(shí)施的必要性和緊迫性。內(nèi)控規(guī)范的有效實(shí)現(xiàn)，既保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的科學(xué)性、合理性，提升了管理效率，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)兩類財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的合理把控。

3.協(xié)調(diào)內(nèi)部職能關(guān)系，把基層工作落到實(shí)處

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接與社會(huì)公眾相接觸的基層性行政單位，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)及精神文明建設(shè)等任務(wù)。為了保證工作的有效展開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置了民政、財(cái)政及衛(wèi)生等多個(gè)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)之間并不存在隸屬關(guān)系，相互獨(dú)立。一般來說，處理群眾性事務(wù)需要多個(gè)機(jī)構(gòu)的共同參與，這就容易造成各部門之間的扯皮推諉現(xiàn)象。為保證政府各項(xiàng)工作的有效開展，積極實(shí)施內(nèi)控成為所需。內(nèi)控制度將不同機(jī)構(gòu)、不同部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)與約束，并對(duì)政府人員的行為進(jìn)行規(guī)范，從而形成了不相容崗位相分離制度、錢權(quán)分離制度等。這些制度保證了政府工作的成效，梳理了內(nèi)部各部門的職責(zé)，并對(duì)部門關(guān)系加以明確。內(nèi)控實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了政府政策在基層組織的落地，有效推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化事業(yè)發(fā)展。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的一些領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，既沒有建立相應(yīng)的內(nèi)控機(jī)構(gòu)，也不能充分發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察等部門的作用，更無法形成內(nèi)控的系統(tǒng)合力，另外，內(nèi)控制度建設(shè)也并不完善，主要表現(xiàn)為內(nèi)控法律法規(guī)的制定存在滯后性，無法滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的需求，造成內(nèi)控制度的管理不規(guī)范、行為不具體；財(cái)務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中的重要部分，由于該層級(jí)單位的特殊性，決定了其財(cái)務(wù)管理工作更加繁重與復(fù)雜，也容易發(fā)生人為操控等非系統(tǒng)性問題，這些風(fēng)險(xiǎn)能夠表現(xiàn)為虛報(bào)發(fā)票、篡改報(bào)表數(shù)據(jù)及私設(shè)賬外賬等；內(nèi)控執(zhí)行不徹底也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)部控制實(shí)施過程中存在的突出問題，無法取得實(shí)質(zhì)性效果，也就無法對(duì)政府工作人員的日常業(yè)務(wù)行為形成有效約束；內(nèi)外部監(jiān)督不系統(tǒng)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助內(nèi)控手段，對(duì)各部門工作形成制約，但由于內(nèi)部控制不規(guī)范及外部監(jiān)督缺失等原因，造成內(nèi)控的實(shí)施效果較差，無法達(dá)成預(yù)期的管控效果。

四、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制的措施

1.改善內(nèi)控環(huán)境，逐步建立系統(tǒng)完善的內(nèi)控實(shí)施規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)內(nèi)部控制，要改善內(nèi)控環(huán)境，逐步建立系統(tǒng)完善的內(nèi)控實(shí)施規(guī)范。為此，一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單位領(lǐng)導(dǎo)要更加重視內(nèi)控工作，將內(nèi)控實(shí)施效果與自身的政績?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)相結(jié)合，綜合提升內(nèi)控的影響力和重視度，從而為內(nèi)控建立與實(shí)施準(zhǔn)備良好的環(huán)境；二是，要建立系統(tǒng)完備的內(nèi)控規(guī)范，當(dāng)前，內(nèi)控制度的建設(shè)較為滯后，也不能適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的需求，為此，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備的內(nèi)控實(shí)施規(guī)范成為現(xiàn)實(shí)之舉，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為指導(dǎo)，并結(jié)合該層級(jí)單位工作管理的需要，制定相符合的內(nèi)控制度。

2.構(gòu)建多元化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)對(duì)機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)內(nèi)部控制，要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，構(gòu)建多元化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)對(duì)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多數(shù)的工作與社會(huì)民眾存在緊密的聯(lián)系，也就意味著管理工作具有多樣性、復(fù)雜性。在工作處理的過程中，由于存在諸多的人為參與環(huán)節(jié)，導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)較多，如在財(cái)務(wù)管理活動(dòng)中，支付、記賬及核算等各項(xiàng)活動(dòng)都會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注重建立系統(tǒng)完備的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別系統(tǒng)，對(duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化與警示，并找出每項(xiàng)活動(dòng)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定與之相匹配的防范政策與控制方案。

3.強(qiáng)化內(nèi)控實(shí)施，保證內(nèi)控活動(dòng)的落地生根

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)內(nèi)部控制，要強(qiáng)化內(nèi)控實(shí)施，保證內(nèi)控活動(dòng)的落地生根。因此，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要豐富內(nèi)控實(shí)施手段，充分利用數(shù)據(jù)庫、計(jì)算機(jī)等技術(shù)，將內(nèi)控管理效率提升到新的水平；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)內(nèi)控活動(dòng)進(jìn)行細(xì)化，將內(nèi)控的執(zhí)行工作做到位。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)控管理活動(dòng)主要包括預(yù)算管理、授權(quán)審批及不相容崗位相分離等，以預(yù)算管理活動(dòng)為例，為了防止因內(nèi)控實(shí)施不具體而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做好預(yù)算的編制、評(píng)價(jià)及調(diào)整工作，對(duì)于可能發(fā)生的資金收支行為，要嚴(yán)格按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則，做好預(yù)算資金的管控，以防止超額支出行為。

4.加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督，減少非規(guī)范性的內(nèi)控行為

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)內(nèi)部控制，要強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督，減少非規(guī)范性的內(nèi)控行為。具體來說，內(nèi)部監(jiān)督主要是內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察等部門的監(jiān)督，為加強(qiáng)這些部門對(duì)內(nèi)控活動(dòng)的監(jiān)督，要突出其獨(dú)立性地位，適當(dāng)?shù)馁x予這些部門獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力；外部監(jiān)督主要是社會(huì)公眾及第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，為加強(qiáng)內(nèi)控效果，社會(huì)公眾要樹立主人公意識(shí)，積極的行使社會(huì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作密切關(guān)注，以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不良行為，而第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督則是指外部設(shè)立的、具有相對(duì)獨(dú)立地位的外部機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)控管理工作進(jìn)行糾偏，及時(shí)調(diào)整內(nèi)控中的錯(cuò)誤并加以修正，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理的高效化。