基于霧霾防治視角的大氣環(huán)境審計研究

趙慧琪 李宏欣

近些年我國多地受霧霾籠罩，大氣污染治理任務(wù)艱巨。2017年10月中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會要求著力解決突出環(huán)境問題，持續(xù)實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。大氣污染防治審計不僅是審計部門的職責(zé)所在，更關(guān)系著國泰民生，因此實施大氣環(huán)境審計工作勢在必行。

一、我國大氣環(huán)境審計的現(xiàn)狀分析

（一）審計主體以政府機關(guān)為主

我國的政治體制獨具特色，國務(wù)院是政府審計機關(guān)的上級行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，政府審計機關(guān)主導(dǎo)大氣環(huán)境審計的開展。1998年，我國專職的環(huán)境審計部門，即農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計司成立，目前已發(fā)展至擁有五千多名政府審計人員；2003年，我國大氣環(huán)境審計工作的領(lǐng)導(dǎo)組織——環(huán)境審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，要求將環(huán)境審計擴展至空氣污染防治領(lǐng)域；2015年發(fā)布的《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》明確將空氣污染防治審計確定為重要試點。

（二）審計對象以財政資金、企業(yè)減排治理為主

我國政府審計機關(guān)有權(quán)審計并監(jiān)督環(huán)境保護部門的財政收支、環(huán)保稅費的征收、管理和使用的情況等項目，因此我國環(huán)境審計的主要內(nèi)容大多集中在政府大型的生態(tài)環(huán)境保護資金審計、大型的環(huán)保項目的專項審計以及企業(yè)節(jié)能減排審計等合規(guī)性審計，即主要監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)濟活動是否遵守現(xiàn)有的環(huán)境保護法律和法規(guī)。

（三）審計依據(jù)以國家環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)為主

我國有關(guān)環(huán)境法律法規(guī)主要包括 《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》等；我國大氣環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)包括大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣固定源污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、大氣監(jiān)測規(guī)范和方法以及地方政府和環(huán)保部門或者企業(yè)結(jié)合具體情況制定的相關(guān)規(guī)范性文件。上述這些環(huán)境法規(guī)、環(huán)保政策、方針以及標(biāo)準(zhǔn)為我國霧霾治理審計提供一定的執(zhí)行依據(jù)。

（四）我國大氣環(huán)境審計成效差強人意

2015年中國清潔空氣聯(lián)盟秘書處發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃實施的投融資需求及影響》分析報告指出由于我國京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域大氣環(huán)境審計存在如審計制度不完善、審計體系不協(xié)調(diào)、審計信息公開披露不充分、審計技術(shù)和手段落后以及審計專業(yè)人才匱乏等問題?？傮w來看，我國環(huán)境審計對空氣污染治理應(yīng)有的制約和促進作用不明顯，大氣環(huán)境審計整體收效不佳。

二、我國大氣環(huán)境審計存在的問題

（一）大氣環(huán)境審計主體單一

我國的大氣環(huán)境審計以政府環(huán)境審計為主，審計工作容易因權(quán)責(zé)分配模糊、人際關(guān)系和行政干涉等影響并限制大氣環(huán)境審計的客觀公正性；此外，我國審計機關(guān)的審計人員仍然以財務(wù)審計專業(yè)為主，缺少環(huán)境科學(xué)專業(yè)背景知識的儲備，審計人員的綜合素質(zhì)無法滿足有效開展環(huán)境審計工作的需要。

（二）大氣環(huán)境審計內(nèi)容單薄

我國大氣環(huán)境審計偏重開展環(huán)保資金財務(wù)收支審計和重點項目的專項審計，而對于大氣環(huán)境績效審計開展力度不夠，缺乏審計資源整合意識；其次，我國大氣環(huán)境審計僅限于事后審計的消極防范而非預(yù)防，未充分發(fā)揮環(huán)境審計在資源管理與環(huán)境保護中的積極作用?？偟膩碚f我國大氣環(huán)境審計內(nèi)容不全面、不深入，研究領(lǐng)域較為局限。

（三）缺乏對大氣環(huán)境審計的專門立法

雖然我國大氣環(huán)境審計環(huán)境保護方面的法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)已有了一定數(shù)量和質(zhì)量的成果，但我國大氣環(huán)境審計的法律法規(guī)體系不完善，尤其缺乏對大氣環(huán)境審計的專門立法，并很少關(guān)注環(huán)境審計政策的選擇、審計立法與準(zhǔn)則、環(huán)境審計的程序與方法等應(yīng)用或?qū)崉?wù)研究，缺乏對實施大氣環(huán)境審計的具體指導(dǎo)措施和評估標(biāo)準(zhǔn)，大氣環(huán)境審計依據(jù)不夠充足。

（四）大氣環(huán)境審計技術(shù)與方法缺乏多樣性

近些年我國部分學(xué)者在大氣環(huán)境審計技術(shù)方法上不斷探索，跳出傳統(tǒng)財務(wù)審計方法、程序的禁錮，從最初的靜態(tài)評估發(fā)展到運用環(huán)境專業(yè)知識進行持續(xù)、動態(tài)評估。但是國內(nèi)大氣環(huán)境審計大部分主要還是采用傳統(tǒng)的規(guī)范研究方法進行定性分析，缺乏對大氣環(huán)境審計進行深入調(diào)研，且綜合應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的理論對環(huán)境審計進行分析研究的能力較差，缺乏創(chuàng)新性和多樣性。

三、加強我國大氣環(huán)境審計的對策

（一）加強我國大氣環(huán)境審計主體的協(xié)同效應(yīng)

首先，應(yīng)加快我國審計治理主體由政府主導(dǎo)型向政府、企業(yè)內(nèi)部審計、社會審計(會計師事務(wù)所為主)為主的共同治理模式的轉(zhuǎn)變，促進三者的合理互動和優(yōu)化整合，推動立體的、全方位的多元審計體系；此外我國應(yīng)重點培養(yǎng)精通大氣環(huán)境審計的復(fù)合型專業(yè)人才，考慮通過開展專題和會議講座、定期培訓(xùn)、舉辦各種案例及競賽活動，培養(yǎng)大氣環(huán)境審計人員不斷朝著專業(yè)背景多元化方向發(fā)展。

（二）豐富我國大氣環(huán)境審計的內(nèi)容

今后的學(xué)術(shù)研究應(yīng)當(dāng)在基礎(chǔ)理論研究的基礎(chǔ)上進一步構(gòu)建并完善指導(dǎo)大氣環(huán)境審計實踐的環(huán)境審計理論框架，建立起一套適合我國國情的大氣環(huán)境審計內(nèi)容體系。此外，審計機關(guān)應(yīng)結(jié)合財政審計、經(jīng)濟責(zé)任審計積極開展全面的大氣環(huán)境績效審計，加大審計監(jiān)管力度，推進大氣環(huán)境審計資源有效整合。

（三）加快大氣環(huán)境審計專門立法

我國立法機關(guān)應(yīng)立足國情，借鑒國外經(jīng)驗，加快制定專門的環(huán)境審計法律法規(guī)，推動環(huán)境審計走向制度化、規(guī)范化的道路，完善大氣環(huán)境審計法律體系。同時應(yīng)借助新聞媒體等輿論力量，加強大氣環(huán)境審計和環(huán)保事業(yè)的宣傳力度，培養(yǎng)社會公眾遵守、維護、宣傳環(huán)境保護律法規(guī)的責(zé)任意識。

（四）創(chuàng)新大氣環(huán)境審計技術(shù)與方法

應(yīng)立足于我國的實際情況，綜合運用案例分析、實地研究、問卷調(diào)查、經(jīng)驗分析、實驗研究等多種方法進行大氣環(huán)境審計，并要合理借鑒國外先進的技術(shù)和方法，如運用環(huán)境經(jīng)濟學(xué)、制度經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等相關(guān)理論進行邏輯推理，收集大量且全面的與大氣環(huán)境審計相關(guān)的數(shù)據(jù)并運用數(shù)理模型進行推演證明，從而加大實證及案例研究的力度，不斷創(chuàng)新大氣環(huán)境審計方法及技術(shù)。

綜上所述，我國霧霾現(xiàn)象頻發(fā)，空氣污染狀況嚴峻，大氣環(huán)境審計研究處于初步探索階段，審計的實際成效與預(yù)期效果有較大差距。但相信未來在我國政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，依靠審計機構(gòu)客觀公正地審查和監(jiān)督，加快立法部門制定專門大氣環(huán)境審計法律的步伐，鼓勵企業(yè)積極配合并完善內(nèi)部控制體系，提升社會公眾環(huán)保意識，我國大氣環(huán)境審計工作將會順利開展，霧霾治理將會取得豐碩成果，最終實現(xiàn)我國經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的和諧與統(tǒng)一。