深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的思考

梁開勇

一、改革的主要做法和成效

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，制定方案。2009年成立了由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)的國(guó)庫(kù)集中支付改革領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了國(guó)庫(kù)集中支付改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，為改革提供有力保障。本著便于規(guī)范操作，便于監(jiān)督管理，便于單位用款，便于穩(wěn)步推進(jìn)等原則，依據(jù)《汶上縣財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革實(shí)施方案》，先后制定下發(fā)《汶上縣財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革資金支付管理辦法》、《汶上縣財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革會(huì)計(jì)核算辦法》、《汶上縣國(guó)庫(kù)集中支付制度改革銀行清算辦法》等配套改革文件。

二是依法采購(gòu)，構(gòu)建平臺(tái)。按照“公開、公平、公正”的原則，進(jìn)行了硬件設(shè)備采購(gòu)，擇優(yōu)選擇了代理銀行，搭建了國(guó)庫(kù)集中支付管理信息計(jì)算機(jī)硬件網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了人行國(guó)庫(kù)、代理銀行、國(guó)庫(kù)集中支付中心、財(cái)政局內(nèi)部科室、預(yù)算單位的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。

三是明確責(zé)任，強(qiáng)化培訓(xùn)。印發(fā)了《汶上縣縣級(jí)國(guó)庫(kù)管理制度改革資金支付工作規(guī)程》，明確了汶上縣財(cái)政局各科室工作職責(zé)。對(duì)參與改革的財(cái)政局職能科室、預(yù)算單位、代理銀行、人行國(guó)庫(kù)等相關(guān)部門的業(yè)務(wù)人員集中進(jìn)行崗前培訓(xùn)。為全面實(shí)施改革打下了良好基礎(chǔ)。

四是總體規(guī)劃，分步實(shí)施。2009年汶上縣首先將納入會(huì)計(jì)集中核算的所有單位納入集中支付改革范圍，2011年7月份又將物貿(mào)公司、縣聯(lián)社、縣糧食局、縣總工會(huì)等原未納入集中支付改革的單位納入集中支付范圍，縣直129個(gè)預(yù)算單位全部納入集中支付改革范圍。與義務(wù)教育特設(shè)專戶所在銀行實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，義務(wù)教育特設(shè)專戶資金上線運(yùn)行，2012年全面完成會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付轉(zhuǎn)歸工作、2014年全面實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革，實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊，縱向到底”的改革目標(biāo)。通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)了資金集中支付、賬戶集中管理，財(cái)政資金的運(yùn)行步入了網(wǎng)絡(luò)化、集中化和規(guī)范化的軌道，取得了顯著成效。國(guó)庫(kù)集中支付范圍不斷擴(kuò)大，截止2018年8月，納入國(guó)庫(kù)集中支付的單位129個(gè)，鎮(zhèn)街16個(gè)，實(shí)現(xiàn)了縣、鄉(xiāng)單位全覆蓋；國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)辦理支付業(yè)務(wù)筆數(shù)逐年提高，2017年共辦理支付業(yè)務(wù)36602筆，同比增長(zhǎng)8.4%，比2012年增加了7.75倍；國(guó)庫(kù)集中支付資金逐年增加，2017共支付資金年502793萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)4.5%，比2012年增加了3倍。

二、當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

(一)預(yù)算編制不科學(xué)不細(xì)化不規(guī)范

國(guó)庫(kù)集中支付是對(duì)預(yù)算具體執(zhí)行的管理，預(yù)算編制是源頭，國(guó)庫(kù)集中運(yùn)行質(zhì)量和效率取決于對(duì)新《預(yù)算法》的執(zhí)行力度，依賴于預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化和規(guī)范化。一是預(yù)算編制不科學(xué)。預(yù)算編制內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，范圍不完整，部分收入未完全納入預(yù)算，資金使用透明度不高。二是預(yù)算編制不精細(xì)。項(xiàng)目支出預(yù)算粗放，部分資金沒(méi)有細(xì)化到實(shí)體項(xiàng)目，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)。三是預(yù)算約束剛性不強(qiáng)。預(yù)算編制缺乏預(yù)見(jiàn)性，實(shí)際執(zhí)行中調(diào)整預(yù)算較多，指標(biāo)和實(shí)際支出內(nèi)容不能做到對(duì)應(yīng)，擠占、混用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(二)業(yè)務(wù)量增加導(dǎo)致人員配置不足

改革后，國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)系統(tǒng)單獨(dú)設(shè)置，資金支出管理鏈條拉長(zhǎng)，原來(lái)一筆資金可以撥付的要分解為若干筆資金支出核算，原來(lái)一個(gè)環(huán)節(jié)支出的資金，要經(jīng)過(guò)幾個(gè)環(huán)節(jié)，支出流程較以前嚴(yán)密和繁項(xiàng)，工作任務(wù)更加繁重。按照一級(jí)財(cái)政實(shí)施改革模式需要在財(cái)政部門設(shè)置預(yù)算、審核、支付、會(huì)計(jì)崗位，按照不相容崗位分離原則至少需要3個(gè)人操作業(yè)務(wù)，對(duì)人員的數(shù)量和業(yè)務(wù)水平要求較高。全縣各單位財(cái)政工作人手不足，人員結(jié)構(gòu)老化，不適應(yīng)改革的要求。多個(gè)系統(tǒng)用戶名一人操作現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了財(cái)政資金支付的安全性。

(三)風(fēng)控機(jī)制和制度建設(shè)相對(duì)滯后

目前，國(guó)庫(kù)集中支付的制度、管理模式、業(yè)務(wù)操作手段等還在不斷完善和變化，國(guó)庫(kù)集中支付工作的其他參與各方尚未建立成熟完善的內(nèi)控制度和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政支付審核的附件要求、報(bào)送流程、支付信息變更程序等，還沒(méi)有形成統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)務(wù)規(guī)范以及系統(tǒng)的制度體系，預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理水平較低，從而導(dǎo)致國(guó)庫(kù)集中支付存在一定的資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

(四)監(jiān)督管理機(jī)制還不健全

財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、代理銀行等部門的協(xié)作機(jī)制尚未形成，還不能利用國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)提供的信息開展多部門聯(lián)合監(jiān)管。財(cái)政部門對(duì)于預(yù)算單位集中支付特別是授權(quán)支付業(yè)務(wù)的真實(shí)性、難以核實(shí)，監(jiān)督重點(diǎn)基本上在事后監(jiān)督，事前，事中監(jiān)督機(jī)制還不健全。代理銀行執(zhí)行集中支付業(yè)務(wù)的合法性、規(guī)范性主要依賴其內(nèi)部監(jiān)管，沒(méi)有定致期對(duì)代理銀行和預(yù)算單位支付情況進(jìn)行實(shí)地檢查，監(jiān)督手段和力度不強(qiáng)。

三、深化改革的建議

（一）統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革

一是推進(jìn)預(yù)算管理改革。按照新《預(yù)算法》的要求，加強(qiáng)部門預(yù)算編制管理，進(jìn)一步細(xì)化編制，構(gòu)建預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)定額體系，避免“打捆項(xiàng)目”，做以實(shí)基本支出預(yù)算，細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算，編制全級(jí)口徑預(yù)算，提高預(yù)算編制的完整性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性。嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算約束力，降低預(yù)算編制的隨意性，減少超預(yù)算、資金來(lái)源的調(diào)整等由于預(yù)算調(diào)整所導(dǎo)致的后續(xù)集中支付中的調(diào)整。二是推廣公務(wù)卡制度改革。在公務(wù)支出中逐步以公務(wù)卡支付代替現(xiàn)金支付，切實(shí)減少預(yù)算單位現(xiàn)金使用量，降低財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

(二)深化財(cái)政信息化建設(shè)

一是推進(jìn)財(cái)政大平臺(tái)和核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)的優(yōu)化升級(jí)。對(duì)預(yù)算編制、指標(biāo)管理、集中支付、非稅收入等信息進(jìn)行有效整合，構(gòu)建流程通暢、有機(jī)銜接、信息共享的一體化管理系統(tǒng)。二是健全管理制度。健全國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行、維護(hù)管理、定期檢查、主要資料保管、重要事項(xiàng)備案制度，保證集中支付系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全。三是適時(shí)實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付電子化管理。實(shí)現(xiàn)紙制單據(jù)向電子憑證的轉(zhuǎn)換，降低行政運(yùn)行成本，進(jìn)一步提管高財(cái)政資金支付的效率、透明度和安全性。

（三）優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)程序

進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)流程，對(duì)支付用款申請(qǐng)、支付額度下達(dá)、資金支付憑證傳遞、會(huì)計(jì)核算等環(huán)節(jié)科學(xué)定位。財(cái)政內(nèi)部之間，進(jìn)一步精簡(jiǎn)上下游業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，減少不必要的審批手續(xù)；財(cái)政與單位之間，進(jìn)一步精簡(jiǎn)單位申請(qǐng)審核程序，減少審核附件，提高業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)時(shí)效。

(四)健全國(guó)庫(kù)集中支付管控機(jī)制

一是健全崗位設(shè)置和人員配備。進(jìn)一步理順機(jī)構(gòu)職能、充實(shí)人員、穩(wěn)定隊(duì)伍。健全崗位考評(píng)、輪崗制約機(jī)制，形成有效的內(nèi)部制衡機(jī)制。二是健全外部監(jiān)控機(jī)制。完善財(cái)政部門、預(yù)算單位、代理銀行之間資金申請(qǐng)、支付、清算、對(duì)賬環(huán)節(jié)的內(nèi)控管理制度，形成“環(huán)環(huán)相扣、相互制衡、有始有終”的內(nèi)控機(jī)制。三是完善內(nèi)部控制操作規(guī)程。進(jìn)一步健全資金管理、支付憑證專人管理、銀行單據(jù)簽收傳遞、撥款印鑒分人分印保管、大額支付批報(bào)、代理銀行及財(cái)政內(nèi)部對(duì)賬管理等制度。四是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管體系建設(shè)。建立國(guó)庫(kù)集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，重點(diǎn)監(jiān)管資金支付超時(shí)、單位內(nèi)部轉(zhuǎn)款、提現(xiàn)超額等行為，通過(guò)對(duì)資金撥付所有環(huán)節(jié)流量、流向等實(shí)行完整監(jiān)控，前移監(jiān)控關(guān)口，不斷拓展監(jiān)控重點(diǎn)，提前預(yù)警，跟蹤查處，最大限度地保障資金安全。