讓大城市群吸納更多外來人口

□民進(jìn)中央

2017年全國兩會(huì)，民進(jìn)中央提交《關(guān)于讓大城市群吸納更多外來人口的提案》，得到國家發(fā)改委的答復(fù)。答復(fù)中表示，將配合公安部，督促指導(dǎo)各地緊密結(jié)合本地實(shí)際，加快戶籍制度改革；將會(huì)同有關(guān)部門，繼續(xù)做好跨省級(jí)行政區(qū)域城市群規(guī)劃編制工作，指導(dǎo)地方編制其他城市群規(guī)劃；將配合國土資源部，對(duì)土地利用高效、人口流入多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)和大中小城市，按“應(yīng)保盡?！钡脑瓌t安排用地。

我國目前仍處在城市化快速發(fā)展時(shí)期，雖然按常住人口計(jì)算的2015年城市化水平已達(dá)到56.1%，但按戶籍人口計(jì)算的城市化率只有39.9%。推進(jìn)以人為本的新型城市化，特別是加快農(nóng)民工和“鎮(zhèn)民”的市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來20～30年中保持我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

一、優(yōu)先發(fā)展大城市群的理由

第一，大城市群具有更大的聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、公共服務(wù)等成本會(huì)因?yàn)槌鞘幸?guī)模的擴(kuò)大而攤薄，聚集在大城市群中的個(gè)人、企事業(yè)單位乃至整個(gè)社會(huì)都將因相互之間的正外部性而從中受益。從土地（耕地）節(jié)約的角度看，農(nóng)村居民點(diǎn)（自然村）－建制鎮(zhèn)－小城市（含縣城）－中等城市－大城市－特大城市－超大城市，人均用地面積依次減少。從控制污染的角度，大城市群在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中小城市和城鎮(zhèn)。而且，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，大城市群降低單位污染的成本也遠(yuǎn)低于中小城市和城鎮(zhèn)。從解決就業(yè)問題來看，特大和超大城市更能為外來人口提供就業(yè)機(jī)會(huì)。由于第二產(chǎn)業(yè)特別是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要依托大城市群，大城市群遠(yuǎn)比中小城市和城鎮(zhèn)更能為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

第二，與國際相比，我國特大和超大城市數(shù)量明顯偏少?；诔鞘幸?guī)模分布的齊普夫法則（也稱位序-規(guī)模法則）的研究發(fā)現(xiàn)，由于改革開放以來我國大城市人口比重逐漸提高，城市規(guī)模分布正朝著合理化的方向發(fā)展，但大城市數(shù)量仍然偏少。考慮到我國總?cè)丝谝?guī)模巨大，而國外人口因國家眾多而分割，我國1000萬人以上的城市數(shù)量應(yīng)達(dá)10個(gè)以上。

第三，在城市化中后期，人口向大城市群集聚是普遍國際現(xiàn)象。大城市群理應(yīng)繼續(xù)大力吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為全國的新型城市化戰(zhàn)略作出貢獻(xiàn)。

第四，從人口密度和經(jīng)濟(jì)承載力看，我國大城市群仍有較大發(fā)展空間。以人口規(guī)模計(jì)，北京都市區(qū)、上海市分別為3535人/平方公里、2583人/平方公里，明顯低于其他都市區(qū)4000～5300人/平方公里的水平。從經(jīng)濟(jì)承載力看，全球大多數(shù)城市的經(jīng)濟(jì)份額占比與人口份額占比的比值多處于1.0～1.4區(qū)間，而北京、上海均高達(dá)2以上，意味著將引致外來人口不斷凈流入。

二、新型城市化要以大城市群為依托

第一，國家相關(guān)總體規(guī)劃要求以城市群的形態(tài)推進(jìn)新型城市化?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》都強(qiáng)調(diào)以城市群的形態(tài)推進(jìn)我國的城市化?！丁笆濉币?guī)劃綱要》進(jìn)一步明確，要優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育中西部地區(qū)城市群，發(fā)展壯大東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原城市群，規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。從2015年開始，我國啟動(dòng)了城市群規(guī)劃編制工作，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，目前已印發(fā)了長江中游、哈長、成渝和長三角等4個(gè)城市群發(fā)展規(guī)劃，北部灣和中原城市群發(fā)展規(guī)劃也已編制完成。2016年11月，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快城市群規(guī)劃編制工作的通知》（發(fā)改辦規(guī)劃［2016］2526號(hào)），明確了其余12個(gè)城市群規(guī)劃編制工作安排。

第二，提高大城市群人口承載力。在區(qū)域進(jìn)行合理功能定位的基礎(chǔ)上，形成“政府調(diào)控產(chǎn)業(yè)，市場選擇崗位，個(gè)人決定去留”的人口間接調(diào)控機(jī)制。進(jìn)一步優(yōu)化空間格局，提升城市管理水平，提高大城市群的人口承載力。

第三，應(yīng)根據(jù)常住人口增長分配新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。2006—2014年，20萬人以下城市城區(qū)常住人口減少4%，但建成區(qū)面積卻增長了21%；與此同時(shí)，1000萬人以上城市的土地供應(yīng)明顯偏少。2014年2月，國土資源部在《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》中要求，“重點(diǎn)控制東部地區(qū)特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設(shè)用地規(guī)模，對(duì)耕地后備資源不足的地區(qū)相應(yīng)減少建設(shè)占用耕地指標(biāo)……嚴(yán)格審核城市建設(shè)用地，除生活用地及公共基礎(chǔ)設(shè)施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區(qū)新增建設(shè)用地”。在過去一輪房價(jià)上漲中，北京、上海、深圳等一線城市，南京、蘇州、合肥等二線城市房價(jià)大幅上漲，顯然不是偶然的。為此，應(yīng)按照2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，落實(shí)人地掛鉤政策，根據(jù)人口流動(dòng)情況分配建設(shè)用地指標(biāo)：房價(jià)上漲壓力大的城市要合理增加土地供應(yīng)，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展。