預算業(yè)務內(nèi)部控制建設問題研究
——以H高校為例

劉曉光

（河南醫(yī)學高等?？茖W校財務處，河南 鄭州 451191）

改革開放以來，我國高等教育事業(yè)獲得長足發(fā)展，改革取得令人矚目的成績，為社會主義現(xiàn)代化建設培養(yǎng)了大批高級專門人才，在國家經(jīng)濟建設、科技進步和社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是，高等院校作為高等教育的載體，在辦學規(guī)模不斷擴大展，涉及領域日益復雜，經(jīng)濟活動日趨頻繁的同時，內(nèi)部控制體系建設滯后，預算管理體制不完善，風險防范意識不強，資金使用效益較低，仍然存在“不顧成本、重購輕管”等現(xiàn)象。追根溯源，這是高校內(nèi)部控制出現(xiàn)了一些問題，高校需要從主觀層面進行分析，積極采取應對政策予以糾正，從根源上解決高校內(nèi)部管理和預算管理的問題，不斷提高內(nèi)部管理水平。本文以H高校預算管理為例，從其預算業(yè)務內(nèi)部控制存在問題入手，通過分析產(chǎn)生的原因，有針對性地提出對策建議。

一、H高校存在的問題

（一）預算業(yè)務控制環(huán)境不佳

1.總會計師制度未落實。2011年，為貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，進一步加強高等學校財經(jīng)管理,完善高等學校治理結構，強化經(jīng)濟責任，規(guī)范財經(jīng)行為，防范財務風險，提高財務管理水平，教育部制定了《高等學?？倳嫀煿芾磙k法》，要求各高校建立落實總會計師制度。但是，H高校還是實行傳統(tǒng)的校長代行總會計師職責主管學校財務工作，即由一名副校長在管理后勤、基建、保衛(wèi)等工作的同時，兼管財務工作，這樣會產(chǎn)生兩個弊端，一是校領導并非財務專業(yè)人士，缺乏對學?？傮w財務情況統(tǒng)籌的專業(yè)技術能力，二是難以均衡所屬部門之間事權、財權關系，容易在所屬部門間形成經(jīng)濟運行風險。

2.決策審批權高度集中。H高校的最高權力機構為學校教職工代表大會，但是，實際執(zhí)行中，學校重大項目的審批、決策主要集中在學校領導班子成員手中，教職工代表大會多數(shù)是教職工代表舉舉手，投投票，民主參與的形式化嚴重。同時，紀檢和審計等監(jiān)督評議部門也普遍存在形式化監(jiān)督，這就造成預算編制與執(zhí)行過程難以得到實質(zhì)性改善。

（二）預算控制重形式、輕執(zhí)行

預算控制既是學校內(nèi)部控制制度的基石，也是預算管理的重中之重，但H高校的預算控制可以說是存在形式主義。主要表現(xiàn)在三個方面：

1.學校管理層對于預算控制環(huán)節(jié)可以說是形式重于實質(zhì)，將預算控制的權限與責任全部下放給財務部門。按照學校預算編報規(guī)定程序來說，學校在進行下一年度的預算編制時，應當由各個處室在每年11月份，根據(jù)當年的實際情況進行預估進而編報下年預算，然后遞交申請，在審批通過后還要再遞交給相關部門進行復核。但在實際情況下，大多數(shù)處室在編報預算時，并沒有進行總結和預測，僅僅依靠經(jīng)驗感覺進行估計，而其主管領導也沒有盡到審核的責任義務，把預算審核責任倒推給財務部門。

2.編制模式趨于刻板化，即在基數(shù)上與固定的百分比相乘。預算編制工作還不夠細化，完全是為了達成預算結果而草率得出結果，從而得出的預算并不具有科學性和適用性，與實際預算執(zhí)行過程并不相符甚至相去甚遠。

3.在預算審批階段多出現(xiàn)計劃外超額情況，缺失科學的獎懲手段。H高校有的部門進行夸大預算申報，年中甚至接近年末則出現(xiàn)大量批復預算沒有用完的情況；另一種情況下有的部門又在預算申報階段進行壓縮，通常在年中時在預算上就捉襟見肘甚至超預算支出。按照規(guī)定，部門預算超支的需要調(diào)整的必須經(jīng)由校長辦公會審批，但這種狀況下通常不會受到限制和壓力，使得對申請預算與實際預算支出較為符合或相差甚遠的部門均沒有得到相應的的獎懲。因此，學校的預算控制制度也就成了形式主義，最初“剛性預算”的口號并沒有得到實現(xiàn)。

（三）預算管理意識不強

學校預算決策層或者管理層，對預算管理工作的責任意識不強，從根本意識上沒有對自己的定位進行精確的認識，預算管理意識也沒有深入其腦海之中，在學校預算編制、執(zhí)行中存在較大隨意性，同時，學校內(nèi)部也沒有形成全員參與預算管理意識。學校預算執(zhí)行者也缺乏預算意識，不能夠接受新的預算管理理念，不能將預算業(yè)務控制的職責做到層層落實，加之相關人員的積極性、主動性不夠，也就導致預算業(yè)務控制不能發(fā)揮有效作用，預算控制難以得到嚴格執(zhí)行。此外，學校教學運行管理、設備采購、后勤管理等職能部門采取消極的態(tài)度參與學校財務預算管理之中，被動接受學校規(guī)定，存在“給多少錢，干多少事”現(xiàn)象。

上述問題的存在，使得H高校在預算管理責任、分工、執(zhí)行上存在不明確、不制衡、不到位、不清晰等現(xiàn)實問題。

二、H高校問題產(chǎn)生原因分析

（一）管理層短期行為

學校主要領導普遍實行任期制，校領導想在任期內(nèi)做出成績，取得跨越式發(fā)展成果，勢必在學校發(fā)展目標制定上存在短期行為，這就導致學校管理層對預算重視不夠，對預算的管理僅僅落實在制度制定上，體現(xiàn)在文件修訂上。學校決策層的短視行為阻礙了學校中長發(fā)展規(guī)劃，不僅限制了學科建設發(fā)展，制約了教師隊伍能力提高，也對預算業(yè)務控制的公平性和權威性產(chǎn)生較大影響，上行下效，最終勢必削弱教職工參與預算業(yè)務控制的積極性和主動性，影響學校預算執(zhí)行效果。該因素也是導致學校各級管理者預算管理意識不強的主要原因。

（二）缺乏有效地激勵機制

在預算業(yè)務控制中，學校盡管建立了考評機制，但并沒有將各部門預算經(jīng)費編制、執(zhí)行與年初工作目標以及各項工作任務的工作實績相掛鉤，也未落實各部門的經(jīng)濟責任，且事權、財權與權責利不相統(tǒng)一。同時，對于預算經(jīng)費節(jié)約的部門缺乏有效的激勵機制，對于預算經(jīng)費執(zhí)行緩慢、執(zhí)行率低下甚至預算經(jīng)費超支的部門沒有節(jié)制和處罰措施，預算執(zhí)行的效果并沒有做到實質(zhì)性的客觀總結和科學評價，導致預算業(yè)務控制毫無時效、考評制度流于形式。

（三）人員因素

H高校原為成人高校的底子，2013年才由成人高等職業(yè)院校轉(zhuǎn)制為普通高等職業(yè)學校，部分教職工、中層管理者的業(yè)務水平和職業(yè)素養(yǎng)并不高，造成相關部門辦事效率較低，內(nèi)部行政運行成本較高，預算業(yè)務內(nèi)部控制效果不佳。同時，相關預算執(zhí)行與控制人員業(yè)務水平有限，學校也未對相關人員組織預算業(yè)務的專業(yè)培訓，缺乏相互交流、探討、學習的機會，長而久之，形成了在預算業(yè)務控制的關鍵崗位、重點環(huán)節(jié)，業(yè)務能力強的人員面臨無人能替，業(yè)務能力弱的人員面臨無崗可聘的被動局面，損害了預算業(yè)務控制的嚴肅性和權威性，也增加了關鍵崗位、重點環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制風險。

三、預算控制對策建議

從現(xiàn)代企業(yè)的和管理實踐中我們可以學到“得控則強，失控則弱，無控則亂”這一理念?？茖W有效的理論指導體系的建設，是實現(xiàn)H高校預算管理的基本途徑，也是H高校保持高效率運轉(zhuǎn)、健康穩(wěn)步發(fā)展的關鍵，因此從對策建議上主要囊括以下幾點：

（一）做好事前控制，培養(yǎng)預算管理意識

良好的預算管理離不開一個高效的制度作為基礎保障，因此，從根源上應該完善預算管理的相關制度，不能出了事之后再來分析問題原因，尋找解決措施，而是需要防治結合，做好事前控制。目前，H高校的預算管理環(huán)境還有待改善，管理人員水平參差不齊，仍然存在一種“前清后亂、邊清邊亂”的現(xiàn)象，特別是預算管理過程中，存在管理部門信息溝通不流暢、執(zhí)行部門管理意識淡薄等問題。因此，學?？梢詫㈩A算管理意識的培養(yǎng)，主觀增加到教職工的績效考核標準中去，將這種意識的建立和培養(yǎng)作為績效考核的主要指標，H高?？梢詫⒉块T績效考核、職工工資收入與其部門預算執(zhí)行效果率掛鉤，實行責任分攤到個人的制度，這將使得預算管理的效用發(fā)揮到最大。

（二）建立落實總會計師制度

隨著高校辦學主體意識不斷加強，政府投入不斷加大，其財務關系也變得愈加復雜，單單依靠財務處這個職能部門來總體協(xié)調(diào)把握全校的財務工作，很難站在全局的高度，也很難調(diào)配好校內(nèi)所有經(jīng)濟活動的關系，某種程度上，其工作不具備全局性、權威性。并且分管財務的副校長自身不具備財經(jīng)類業(yè)務能力，對學校整體的財務工作，很難進行深入的探索，只能在行政上起到領導、指引作用，不能在業(yè)務給予真正的領導和指引。

通過總會計師崗位的設置，將學校的財務管理、會計核算與監(jiān)督、會計隊伍建設交由總會計師管理，讓其參與學校重大項目、重要經(jīng)濟活動的分析與決策，發(fā)揮其專業(yè)特長，這樣有利于優(yōu)化學校領導班子的專業(yè)結構，加強宏觀調(diào)控能力，推行經(jīng)濟責任制，推動H高校各項工作有序、健康發(fā)展

（三）提高預算業(yè)務控制信息化水平

建立一套以信息系統(tǒng)為基礎的上下互動、層層關聯(lián)的預算業(yè)務控制信息化網(wǎng)絡。高校內(nèi)部應建立以財務處為中心，聯(lián)通預算決策層、管理層、執(zhí)行層等預算業(yè)務控制各環(huán)節(jié)所屬部門的預算控制信息化網(wǎng)路，將預算的申請、審批、分配、執(zhí)行、控制、監(jiān)督、分析全過程全要素置于信息系統(tǒng)的控制之下。利用高校自身現(xiàn)有的校園網(wǎng)，推行財務管理系統(tǒng)、賬務處理系統(tǒng)、預算控制系統(tǒng)與學校人事管理系統(tǒng)、學生信息管理系統(tǒng)、一卡通中心等數(shù)據(jù)平臺的無縫對接實現(xiàn)預算編制、預算分配、財務支出申請、審批、支付與記賬的閉環(huán)管理，減少數(shù)據(jù)重復錄入，避免數(shù)據(jù)落地處理，提升財務管理工作效率和財務信息質(zhì)量，切實提高資金分配使用透明度，增加預算信息公開程度。

（四）加強審計監(jiān)督約束

1.進一步明確內(nèi)部審計部門的職能。2018年年初，審計署頒布實施《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，明確了單位內(nèi)部審計機構的職責權限。根據(jù)規(guī)定的相關要求，高校內(nèi)部審計部門應對本校發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務計劃執(zhí)行情況進行審計；對學校及所屬部門經(jīng)濟管理和效益情況進行審計；對學校及所屬部門內(nèi)部控制及風險管理情況進行審計。

2.審計監(jiān)督關口前置。審計部門職能不能僅僅停留在預算執(zhí)行效果考評監(jiān)督環(huán)節(jié)，應該主動參與預算業(yè)務控制的各個環(huán)節(jié)。在預算編制環(huán)節(jié)，審計部門就著手審查預算項目安排的科學性、預算資金分配的合理性，強化各級管理部門經(jīng)濟責任，促進預算編制的科學與合理。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，審計部門應重點關注預算資金的使用效益，采用科學的績效監(jiān)督方法，結合職能部門、各系部對預算資金的使用需求，對其支出行為合規(guī)性、資金使用的有效性、支出結構的合理性進行客觀評估，積極提出規(guī)范預算執(zhí)行的意見和建議。