新一輪世界減稅潮：特征、影響與應(yīng)對

袁紅英

(山東社會科學(xué)院，山東 濟南 250002)

引　言

當(dāng)前，包括我國在內(nèi)的世界各國稅制改革頻仍。其中，尤其以美國特朗普政府的《減稅與就業(yè)法案》影響為甚。近年來，圍繞減稅議題，我國學(xué)者從多視角進行了較為廣泛的研究。如袁紅英等(2016)從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度分析了我國減稅調(diào)控的施力方向和著力點*袁紅英,張念明:《供給側(cè)改革導(dǎo)向下我國財稅政策調(diào)控的著力點及體系構(gòu)建》,《東岳論叢》,2016年第3期。；賈康、歐純智(2017)探討了世界減稅潮背景下我國的應(yīng)對方案*賈康,歐純智:《世界減稅潮背景下的中國方案》,《中國黨政干部論壇》,2017年第6期。；周克清、楊昭(2017)從國際比較視角分析了世界各國減稅的內(nèi)容和啟示*周克清,楊昭:《世界各國新一輪減稅浪潮：比較與啟示》,《稅務(wù)研究》,2017年第8期。；龐鳳喜等(2017)從企業(yè)稅負角度分析了我國減稅改革的實施路徑*龐鳳喜,張念明:《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革導(dǎo)向下我國企業(yè)稅負優(yōu)化及操作路徑研究》,《經(jīng)濟與管理評論》,2017年第1期。；胡怡建(2018)分析了美國減稅法案的制度設(shè)計與政策導(dǎo)向*胡怡建:《美國稅改法案制度設(shè)計、政策導(dǎo)向和減稅分析》,《稅務(wù)研究》,2018年第1期。?？傮w而言，我國學(xué)者對減稅的研究視角多元化，但從國際國內(nèi)綜合研究的視角較少，且在思路和觀點上存有差異，筆者認(rèn)為仍有進一步的研究空間。因此，本文力圖對新一輪世界減稅潮的特征、源起、影響與應(yīng)對進行梳理和探討，以期對稅制改革有所裨益。

一、減稅的類型及其作用機理

(一)周期性減稅

周期性減稅，是指為因應(yīng)經(jīng)濟起伏的周期性變化，相機采取減稅計劃，待經(jīng)濟運行駛?cè)肷闲型ǖ蓝刂茰p稅劑量，以保障經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定增長的稅收操作范式。周期性減稅類型源起于凱恩斯主義的需求管理理論，該理論認(rèn)為，由于盲目性、滯后性等特征，自由放任的市場經(jīng)濟會出現(xiàn)失靈，導(dǎo)致經(jīng)濟運行的供需失衡，有效需求不足，且在短期內(nèi)，市場機制本身難以熨平經(jīng)濟的周期性波動，必須依靠政府的外部力量予以介入，通過宏觀政策調(diào)控增加有效需求，“人為”撥動經(jīng)濟復(fù)蘇的時間表，實現(xiàn)經(jīng)濟止跌回升。其中，抑制經(jīng)濟下行的宏觀政策有政府直接投資、減稅或兩者并舉的幾種操作方式。由于政府直接投資的作用力強，短期刺激效果明顯，若采用政府投資的直接機制，則可不采取減稅路徑，即便減稅，后者也處于輔助地位。雖然增加政府支出的短期乘數(shù)效應(yīng)頓顯，但其所誘致的結(jié)構(gòu)固化、擠出效應(yīng)、通貨膨脹等后遺癥也較為顯著。相較而言，減稅通過政府對市場和納稅人讓利的間接方式進行，經(jīng)濟自主選擇權(quán)仍在市場，資源配置仍然按照市場規(guī)律進行，雖然其時滯較長，但有助于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整和經(jīng)濟增長動力的有效復(fù)歸。

(二)制度性減稅

制度性減稅，是指為實現(xiàn)經(jīng)濟在中長期的健康、可持續(xù)增長，通過優(yōu)化稅制與稅制結(jié)構(gòu)的體系重構(gòu)方式，大幅度降低稅率水平和優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，大范圍豐富和拓展稅源基礎(chǔ)，大力度簡化稅制并降低征納成本的稅收操作范式?！袄デ€”可被認(rèn)為是制度性減稅的理論淵源之一，該理論認(rèn)為，稅收收入為稅率與稅基之間的乘積，高稅率并非意味著高稅收收入，因為高稅率下稅基會縮窄，最佳稅負處于稅率與稅基之間的平衡點，在此點上，納稅人稅負處于最優(yōu)區(qū)間，政府稅收收入實現(xiàn)最大化。此可以奧爾森的“流寇—坐寇”模型為詮釋。在匪寇橫行的流竄搶奪條件下，由于流寇間存在著搶奪競爭，為實現(xiàn)搶奪收入最大化，其會采取最大程度的搶光策略，但久而久之，高搶奪率會壓窄稅基，民眾會選擇不生產(chǎn)或少生產(chǎn)策略，以應(yīng)對高額搶奪。隨著主導(dǎo)匪寇的不斷強大，眾多的流寇逐漸演化為穩(wěn)定的寡頭型或獨占型“坐寇”，由于流寇模式下的高搶奪率會竭澤而漁，為在穩(wěn)定的治理區(qū)域內(nèi)獲取收入的最大化，坐寇會降低征收率，并將其控制在一個合理區(qū)間內(nèi)，從而促使轄內(nèi)民眾的生產(chǎn)潛力得以挖掘，稅基得以擴實，即通過對“高稅率、窄稅基”流寇搶奪模式的“低稅率、寬稅基”制度重塑，稅收收入得以持續(xù)、穩(wěn)健增長。

(三)競爭性減稅

競爭性減稅，是指在主權(quán)國家之間或一國區(qū)域之間，為實現(xiàn)本土經(jīng)濟發(fā)展的特定目標(biāo)，通過競相減稅降低轄內(nèi)的公共負擔(dān)水平，來營造低負擔(dān)的寬松營商環(huán)境，從而吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素流入，并提升本土市場和經(jīng)濟競爭力的稅收操作范式。競爭性減稅表現(xiàn)為國際和國內(nèi)兩個層面：在國際層面上，在經(jīng)濟全球化背景下，各國通過減稅降負吸引資本、人才、技術(shù)、無形資產(chǎn)等優(yōu)質(zhì)要素資源的競爭從未間斷，尤其在經(jīng)濟處于下行周期的低迷區(qū)間時，減稅競爭愈發(fā)激烈。從一國內(nèi)部看，無論是聯(lián)邦制抑或是單一制國家，區(qū)域間的發(fā)展競爭始終存在，在聯(lián)邦制國家，州政府可通過法治框架下的顯性稅收自主權(quán)實施減稅降負，培育發(fā)展本區(qū)域的新動能和核心競爭力；在單一制國家，雖然稅權(quán)集中于中央，但地方政府仍會擁有一定范圍內(nèi)的隱性稅收權(quán)限，通過給予轄內(nèi)市場特定的稅費優(yōu)惠，來提升本區(qū)域的政策競爭力。從更廣泛的層面看，競爭性減稅不僅限于以經(jīng)濟效率為目標(biāo)的減稅，還應(yīng)包括以社會公平為目標(biāo)的減稅競爭。

(四)轉(zhuǎn)嫁性減稅

轉(zhuǎn)嫁性減稅，是指在特定的條件下，實際減稅效果與名義上的減稅形成偏差，導(dǎo)致稅負或公共福祉在代內(nèi)各階層之間或代際之間進行不同程度轉(zhuǎn)嫁的稅收操作范式。從財政運行的基本原理看，稅收從納稅人角度看是公共負擔(dān)，從政府角度看是財政收入，政府通過財政支出通道又最終將納稅人負擔(dān)轉(zhuǎn)化為公共福祉。但在現(xiàn)實的財政實踐中，由于納稅人階層的存在和稅制結(jié)構(gòu)的差異，以及作為延遲性稅收的公債對減稅的補位，名義上的減稅會在各階層之間和代際之間實現(xiàn)轉(zhuǎn)嫁。如一國實施大幅降低所得稅稅率的同時提高流轉(zhuǎn)稅稅率的減稅方案，由于所得稅減稅的受益者主要是高收入階層，而流轉(zhuǎn)稅的稅負歸宿主要由中低收入階層承擔(dān)，則此方案從政府收入層面看是減稅，但從納稅人角度看，稅負結(jié)構(gòu)卻實現(xiàn)逆向調(diào)整，即對高收入階層的減稅份額在一定程度上轉(zhuǎn)嫁由中低收入者承擔(dān)。進一步，從財政再平衡的角度看，政府減稅導(dǎo)致財政收入的減少，為控制財政風(fēng)險，政府一方面會通過增加債務(wù)的渠道補充收入，另一方面會通過壓減公共福利維持財政平衡，但從實質(zhì)層面看，無論選擇哪一財政舉措，均意味著稅負的轉(zhuǎn)嫁。作為延遲性稅收的公債的發(fā)行增加，將當(dāng)代納稅人的減稅受益轉(zhuǎn)嫁由未來納稅人來承擔(dān)，而公共福利的受益者主要是中低收入階層，福利的削減會導(dǎo)致其稅收的非直接償還價值貶損，稅負痛感指數(shù)攀升。

二、當(dāng)前新一輪世界減稅潮的基本特征與內(nèi)在源起

(一)減稅：當(dāng)前世界稅制改革的基本趨向

近年來，世界各國稅制改革頻仍。在當(dāng)前國際經(jīng)濟體系重構(gòu)的激烈競爭格局下，各國稅制改革的目標(biāo)不再僅局限于本國內(nèi)部的稅收訴求，如何通過稅收改革提升本國稅制的全球競爭力，進而促進本國經(jīng)濟在全球價值鏈中的地位和優(yōu)勢提升，愈發(fā)成為影響一國稅收決定的重要參考因素。減稅，成為各國優(yōu)化稅制與稅制體系、促進本國稅收與經(jīng)濟競爭力提升的共同選項。在眾多的稅改方案中，尤其以美國特朗普政府于2017年年底簽署生效的《減稅與就業(yè)法案》影響為甚，作為1986年以來美國稅收制度的最重大改革，本減稅法案不僅將重塑美國稅制體系，并將對世界稅制改革產(chǎn)生深遠影響。當(dāng)前，世界主要國家和地區(qū)的減稅改革如表1所示。

表1　當(dāng)前世界部分代表性國家和地區(qū)稅制改革概覽

(二)當(dāng)前新一輪世界減稅潮的基本特征

1.降低稅率與擴實稅基兩端并舉

由于稅率水平與稅率結(jié)構(gòu)是稅負的基本表征，立足稅制結(jié)構(gòu)，瞄準(zhǔn)主體稅種，降低稅率水平和優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)通常是一國減稅改革的首要選擇。其示范意義在于，一方面通過降低名義稅率，彰顯減稅意圖，另一方面，通過對稅率布局的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，力求最大限度地惠及各階層納稅人，凸顯公平減稅導(dǎo)向，以抑制政治上的反對和異議。以美國特朗普稅改方案為例，其將作為主要稅種的個人所得稅最高邊際稅率由39.6%降至37%，將作為重要稅種的股份公司所得稅最高稅率由35%降至21%，首先通過降減名義稅率水平向市場和納稅人彰顯其減稅決心，其中，公司所得稅的最高邊際稅率降幅高達40%。同時，為凸顯減稅的廣受益性，稅改法案對個人所得稅的七級稅率結(jié)構(gòu)中各檔稅率均實現(xiàn)不同程度下調(diào)(除35%檔稅率保持不變外)，將年度標(biāo)準(zhǔn)扣除額基本翻倍，增加兒童專項補貼等。從歐洲來看，愛爾蘭12.5%的低所得稅率長期成為國際投資的稅收“洼地”，意大利在 2017 年將公司所得稅的法定稅率從27.5%下調(diào)到24%，而英國實施的“專利盒”制度規(guī)定，凡境外無形資產(chǎn)在英注冊，可享受10.25%的超低稅優(yōu)惠，從而形成國際資本流入和利潤轉(zhuǎn)存的“蓄金池”。特朗普稅改對公司所得稅率的大幅降減，可視為對歐洲低稅競爭政策的正面回應(yīng)。

另一方面，實際稅負的形成不僅決定于名義稅率的調(diào)整，還取決于稅基范圍和厚度的調(diào)整，且受制于財力約束，各國政府在降低名義稅率昭示減稅意圖的同時，往往會通過稅基調(diào)整規(guī)范課稅基礎(chǔ)，進而實現(xiàn)對名義稅率下調(diào)幅度的對沖。如特朗普稅改法案在降低個人所得稅名義稅率的同時，在標(biāo)準(zhǔn)扣除中，取消了對個人、配偶和兒童每人4050美元的豁免額度，在專項扣除中，將對州和地方的全額扣除改為僅準(zhǔn)許扣除財產(chǎn)稅、所得稅和銷售稅，且設(shè)置1萬美元的上限，取消住宅抵押貸款利息抵扣，并限制投資性住宅貸款利息稅前扣除等。

2.簡化稅制與降減成本兩相并重

歷史的看，在稅制改革的基本取向上，存在著“稅制精致”和“稅制簡化”兩種不同的改革路徑。前者以不同情況不同對待的分類原則為基本指引，力求稅負分配精確、細致和公平，發(fā)達經(jīng)濟體多稅率級次、累進稅率結(jié)構(gòu)、多種類扣除和豁免的個人所得稅制即為例證。后者以同等情況同等對待的一致原則為基本指引，力主稅負分配簡約、明確、公平和易遵從，此以大多數(shù)國家普遍實施的中性增值稅制為典型代表。從當(dāng)前世界各國稅制改革的基本取向看，雖然“精致稅制”設(shè)計的精準(zhǔn)性和確切性優(yōu)勢凸顯，但在稅制趨同競爭的國際背景和繁復(fù)變動的國內(nèi)現(xiàn)實條件下，復(fù)雜稅制體系所誘致的遵從難度大、征納成本高、籌劃空間大、富者受益多的劣勢也較為突出，而“簡化稅制”所具有的稅制透明度高、簡約公平、易協(xié)同、征納成本低、稅收效率高等優(yōu)勢為各國所看重，普遍成為各國稅制改革的基本選擇。如特朗普稅改法案，在降低稅負水平、規(guī)范課稅基礎(chǔ)的同時，通過清理稅收優(yōu)惠、規(guī)范限制扣除項目，提升個人替代最低稅(AMT)門檻，取消公司替代最低稅，以求簡化稅制，降低征納成本，提升稅收治理質(zhì)量和效率。印度于2017年7月正式實施GST(商品和服務(wù)稅務(wù)法案)，GST稅制的建立與完善，具有統(tǒng)一規(guī)范稅制、加快國內(nèi)稅制一體化進程、減輕納稅人稅收負擔(dān)的積極功效。

3.制度性減稅與競爭性減稅交相疊加

本輪世界減稅改革的一個突出特征是，從供需兩端發(fā)力，通過對本國稅收體系的制度性重塑，力圖為本國經(jīng)濟社會的中長期發(fā)展塑造優(yōu)良的制度框架。各國稅制改革均立足本國稅制結(jié)構(gòu)，通過對主體稅種和重要稅種的制度性改革來規(guī)范稅制，健全稅制體系。發(fā)達經(jīng)濟體立足其直接稅稅制模式，對作為其主體稅種的所得稅進行優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)、規(guī)范課稅基礎(chǔ)、簡化稅收制度的重大改革；發(fā)展中經(jīng)濟體多立足其間接稅稅制模式，對作為其主體稅種的流轉(zhuǎn)稅進行降低稅收負擔(dān)、規(guī)范統(tǒng)一稅制、降減征納成本的制度性改革。同時，由于公司所得稅在各國稅制結(jié)構(gòu)中的重要地位，以及其對資本流動的重要價值，各國均立足本土國情，對其做出了程度不同的降低名義稅率、重塑課稅基礎(chǔ)、清理稅收優(yōu)惠、降低遵從成本的制度化改革。相較而言，本輪世界減稅改革的制度性特征與2008年國際金融危機誘發(fā)的減稅潮的周期性特征形成鮮明對比，后者為應(yīng)對來勢洶洶的國際金融危機的深度沖擊，程度不同地在既定稅制體系框架下被動采取了“眉毛胡子一把抓”的減稅策略，其中不乏對具有“短、平、快”效應(yīng)的稅收優(yōu)惠的過度使用，且周期性減稅的結(jié)果雖然對反周期起到積極功效，但其“規(guī)則內(nèi)選擇”的減稅特征也強化了稅制體系的運行慣性，加大了稅制體系重構(gòu)的難度和成本。本輪世界減稅改革大都是因應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新變化的主動作為，且是對稅制與稅制體系進行“規(guī)則間選擇”的制度性優(yōu)化。

在國際經(jīng)濟競爭日益加劇的語境下，與制度性減稅特征附隨的是競爭性減稅。稅負作為影響國際生產(chǎn)要素流動和國內(nèi)市場活力的重要變量，在稅收權(quán)力為國家主權(quán)的現(xiàn)行體系下，國際稅收的競爭最終體現(xiàn)為稅制與稅制體系的競爭。在美國特朗普稅改法案將本輪稅收競爭引致高潮以前，各國尚可在本國稅制結(jié)構(gòu)下對稅制進行符合本土要求的修修補補，但特朗普稅改法案以美國利益優(yōu)先原則率先調(diào)整稅收規(guī)則，大幅度降低所得稅稅率，將國際通行的屬人征稅原則改為屬地征稅原則，允許美國公司的境外股息所得稅豁免，并向境外提供無形資產(chǎn)減稅，單邊構(gòu)建起有助于其資本等優(yōu)質(zhì)要素引進和輸出的稅制規(guī)則體系，將迫使各國重新審視WTO框架體系下的稅收協(xié)調(diào)規(guī)則體系，并將采取多方策略，力求提升本國稅制與稅制體系的全球競爭力。此從各國爭相承諾或計劃降減公司所得稅名義稅率中可見一斑。如英國承諾2020年將公司稅稅率降至17%，法國政府?dāng)M在2020年前將公司稅稅率降至25%，日本稱“將根據(jù)海外減稅動作，進一步擴大減稅幅度” 。

4.公平性減稅與轉(zhuǎn)嫁性減稅相互并存

總體來看，在效率與公平的權(quán)衡上，經(jīng)濟效率是本輪世界減稅改革的目標(biāo)重心所在，稅收公平是稅制改革的次要目標(biāo)選擇。如美國特朗普稅改法案的目標(biāo)是通過減稅重振實體經(jīng)濟，實現(xiàn)再工業(yè)化，擴大就業(yè)，使美國再次強大。為獲取政治上的選票支持，稅改法案在稅收公平上也施以筆墨，如降低個人所得稅各級邊際稅率，提高遺產(chǎn)稅免征額等，但由于稅負分配的不均衡性，個人所得稅和遺產(chǎn)稅在不同收入階層之間具有不同的減稅效應(yīng)，其結(jié)果是使得高收入階層獲益最多，高稅率州的中產(chǎn)階級受損嚴(yán)重。同時，由于減稅導(dǎo)致政府收入減少，迫使美國政府不得不通過削減公共福祉和發(fā)行國債的方式進行財政平衡，如美國2018財年環(huán)保預(yù)算減幅31.4%，衛(wèi)生預(yù)算減幅16.2%，教育預(yù)算減幅13.5%，公共福利的壓減將使得中低收入階層的稅負痛感指數(shù)攀升。當(dāng)前，美國政府負債已達至20萬億美元，債務(wù)規(guī)模已超越經(jīng)濟規(guī)模，人均負債6.25萬美元，由減稅導(dǎo)致的債務(wù)擴張將使得稅收負擔(dān)后移，且在未來納稅人之間會產(chǎn)生不同的分配效應(yīng)。

(三)新一輪世界減稅潮的內(nèi)在源起

1.經(jīng)濟增速普遍放緩訴求減稅釋放經(jīng)濟活力

當(dāng)前，世界各主要國家的經(jīng)濟增長雖有起色，但并不穩(wěn)固，總體處于緩速增長階段，難以恢復(fù)到2008年國際金融危機以前的水平。經(jīng)濟增長的疲態(tài)訴求宏觀政策層面的減稅回應(yīng)，通過減稅讓利來激發(fā)企業(yè)投資和創(chuàng)新，刺激消費需求，振興實體經(jīng)濟，從而帶動經(jīng)濟增長和就業(yè)。從主要經(jīng)濟體的增長指標(biāo)看，2016年發(fā)達經(jīng)濟體的增長率為1.5%，持續(xù)在低位徘徊，發(fā)展中經(jīng)濟體的增長率由2010年的7.7%一路下滑至2016年的3.6%，經(jīng)濟增速回落態(tài)勢顯著。分國家和地區(qū)來看，2016年美國和歐盟的增長率分別為1.5%和1.8%，印度經(jīng)濟增長較為搶眼，增長率為7.6%，中國告別兩位數(shù)的高速增長階段，經(jīng)濟增長率從2010年的10.6%降至2016年的6.6%，巴西和俄羅斯則呈現(xiàn)負增長態(tài)勢，2016年增長率分別為-3.2%和-0.8%*數(shù)據(jù)來源：United Nations.World Economic Situation and Prospect.New York,2017.。各國經(jīng)濟增速的普遍低迷，為減稅政策的推出和實踐提供了改革契機。

2.國際經(jīng)濟體系重塑訴求減稅提升本國核心競爭力

2008年國際金融危機對以歐美經(jīng)濟體主導(dǎo)的世界經(jīng)濟體系形成深度沖擊，在國內(nèi)，歐美經(jīng)濟增長長期倚靠的低儲蓄和高消費的基本格局受到?jīng)_擊，在國際層面，隨著新興經(jīng)濟體的勃興和發(fā)展中大國的經(jīng)濟崛起，長期發(fā)達經(jīng)濟體處于價值鏈最高端、發(fā)展中經(jīng)濟體處于初級資源輸出國和中間產(chǎn)品加工廠地位的傳統(tǒng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)受到撼動，發(fā)達經(jīng)濟體面臨著再工業(yè)化、重塑實體經(jīng)濟體系和提振消費體系的新任務(wù)，發(fā)展中大國則一方面面臨著高端制造業(yè)回流和中低端制造業(yè)轉(zhuǎn)移的雙向分流格局，另一方面則存在著中低端產(chǎn)能嚴(yán)重過剩和高端產(chǎn)能產(chǎn)出不足的供給困境，各國均面臨著振興實業(yè)、促進投資和創(chuàng)新、拓展新興市場的艱巨任務(wù)。在此現(xiàn)實格局下，通過重大減稅政策利好，吸引國際優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素資源流入，并形成優(yōu)質(zhì)稅基聚集地，集全球生產(chǎn)力為本國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供堅實支撐，成為各國稅收政策的共同抉擇。

3.效率與公平價值目標(biāo)的兩相權(quán)衡

從更廣泛的層面看，一國稅收政策的調(diào)減或調(diào)增源于對經(jīng)濟效率目標(biāo)或社會公平目標(biāo)的不同權(quán)衡和側(cè)重。基于經(jīng)濟效率考量的稅收政策更加注重“一視同仁”的市場中性和形式正義，通過減稅釋放經(jīng)濟自由是實現(xiàn)效率的必由之路。由于效率要求不論類別同等情況同等對待，特別是注重通過鼓勵自主投資和自由創(chuàng)新提振經(jīng)濟，其實際結(jié)果會使得資本等強勢要素獲取更多的經(jīng)濟自由和收益，而勞動等要素獲取的政策受益度則較小?；谏鐣降亩愂照邉t強調(diào)分類治理的不同情況不同對待，對強者增稅對弱者減稅的結(jié)構(gòu)性方案是量能課稅的內(nèi)在要求。根據(jù)負稅能力進行區(qū)別對待雖然有助于實現(xiàn)實質(zhì)正義，但其結(jié)果卻會挫傷資本和人才等優(yōu)質(zhì)要素創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)在動力。魚與熊掌不可兼得，從上述減稅方案的主要內(nèi)容可以看出，本輪各國減稅政策的推出，更多的是源于效率優(yōu)先、兼顧公平的價值權(quán)衡和選擇。

三、新一輪世界減稅潮的基本影響與效應(yīng)

(一)國內(nèi)影響

1.結(jié)構(gòu)性減稅效應(yīng)

各國減稅改革的最直接效應(yīng)是稅負調(diào)整的結(jié)構(gòu)性減稅效應(yīng)。所謂結(jié)構(gòu)性減稅效應(yīng)，是在稅負分配上有增有減、以減為主的稅收效果，即算總賬是減稅，但在不同稅種、不同類型的納稅人之間則呈現(xiàn)稅負調(diào)增或調(diào)減的差異性效果。從特朗普稅改法案中可以看出，該法案在總體上具有減輕各階層稅收負擔(dān)的減稅效應(yīng)，但個人所得稅的實際減稅效果在不同收入人群之間具有區(qū)別效應(yīng)，高收入者的受益要多于中低收入者，公司所得稅的減稅效果在不同規(guī)模、不同行業(yè)的納稅人之間具有差別效應(yīng)，大公司的受益要多于中小企業(yè)。據(jù)美國商業(yè)巨擘伯克希爾·哈撒韋公司最新公布的年報顯示，2017年公司實現(xiàn)凈值增長653億美元，其中360億美元源于公司運營業(yè)務(wù)，剩余290億美元主要受益于美國稅收改革。同樣，中國的“營改增”稅制改革也具有結(jié)構(gòu)性減稅效應(yīng)，小規(guī)模納稅人稅負全面降低，一般納稅人稅負依據(jù)企業(yè)成本結(jié)構(gòu)、有權(quán)抵扣的進項稅額、銷售額、稅務(wù)管理能力、行業(yè)環(huán)境等的不同，具有稅負調(diào)減或調(diào)增的差異化效應(yīng)。

2.稅制及稅制體系優(yōu)化效應(yīng)

與實踐層面的稅負調(diào)整相對應(yīng)，本輪減稅改革對制度層面的影響體現(xiàn)為稅制與稅制體系優(yōu)化效應(yīng)。美國特朗普減稅法案對作為其主要稅種和重要稅種的個人所得稅、公司所得稅、跨境所得稅、遺產(chǎn)稅進行了“大刀闊斧”的改革，特別是通過清理稅收優(yōu)惠清潔了稅基，大幅提高個人替代最低稅門檻和遺產(chǎn)稅免征額，廢除公司替代最低稅，有助于簡化并優(yōu)化稅制，進而實現(xiàn)整體稅制體系的協(xié)調(diào)與對接。中國的“營改增”改革不僅實現(xiàn)了一般流轉(zhuǎn)稅制的規(guī)范和統(tǒng)一，而且隨著其減稅效果的持續(xù)發(fā)力，可為中國降低間接稅比重、提升直接稅比重的稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化騰出操作空間。

3.財政再平衡效應(yīng)

減稅，從納稅人角度看是稅負的減輕，從政府角度看則是財政收入的減少。雖然依據(jù)供給學(xué)派的減稅理論，從長期看，減稅會通過“放水養(yǎng)魚”涵養(yǎng)稅源，最終會隨著稅源的生長實現(xiàn)稅收收入的高質(zhì)量增長。但從短期看，由于財政收支平衡的預(yù)算約束的實際存在，財政支出的剛性使得當(dāng)期政府必須在實現(xiàn)財政平衡上做出努力，要么減直接稅增間接稅，要么減間接稅增直接稅，要么減稅增費增債，要么減稅的同時控減支出，無論選擇何種策略，此為減稅必然誘致的財政沖擊效應(yīng)。從歐美政府的實踐看，其在減稅的同時大多通過控減財政支出，清減稅收優(yōu)惠，增加債務(wù)額度，甚或提高部分稅種(如流轉(zhuǎn)稅)的稅率，來實現(xiàn)財政再平衡。

(二)國際影響

1.稅制競爭效應(yīng)

一是各國以流動要素為課稅基礎(chǔ)的稅收競爭將日趨激烈。在各國競相減稅以造就“稅收洼地”的競爭格局下，資本、人才、無形資產(chǎn)等支撐現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的核心要素將進一步成為稅收爭奪的目標(biāo)和對象。當(dāng)前，各國推行的降低個人所得稅邊際稅率政策、大幅降減公司所得稅稅率政策、利潤回流稅收政策以及淡化遺產(chǎn)稅政策等減稅方案，已經(jīng)具有明顯的促進投資競爭、資本爭奪戰(zhàn)、境外利潤虹吸特征，一旦優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素因稅收因素向一國或地區(qū)匯流，其他國家和地區(qū)將會在低稅政策上展開較量，從而全球可能進入流動稅源的低稅競爭時代。

二是國際稅收協(xié)調(diào)成本與難度將加大。與稅收競爭相伴隨的是，在國際稅收協(xié)調(diào)與征管互助上，由于稅收規(guī)則的競爭與沖突，如屬人征稅與屬地征稅的沖突，國際間稅收協(xié)調(diào)的難度將增大，成本將增加，如何進一步在WTO框架體系下展開各國稅收規(guī)則的有效對接與協(xié)調(diào)，仍將是國際稅收發(fā)展的重要議題。

2.國際經(jīng)濟體系重構(gòu)效應(yīng)

在新一輪世界減稅潮下，各國均立足本土稅制結(jié)構(gòu)，基于特定的目標(biāo)導(dǎo)向，做出了于己有利的稅收抉擇。而由于政策目標(biāo)具有一定的沖突性，其長期運行的效果將帶來國際經(jīng)濟體系的重塑。以歐美為主導(dǎo)的發(fā)達經(jīng)濟體，率先通過“專利盒”制度、降減資本稅負率等方式吸引國際優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)流入本國，并通過消減跨境稅收障礙，將長期留存海外“避稅地”的利潤順引回國，以期做大實體經(jīng)濟，實現(xiàn)再工業(yè)化，繼續(xù)占領(lǐng)全球價值鏈的最高端。此格局對發(fā)展中國家而言具有“雙刃劍”效應(yīng)：一方面，發(fā)展中國家的國外優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和要素可能回流母國，進而可能導(dǎo)致本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈斷裂，從而加重產(chǎn)能過剩；另一方面，發(fā)展中國家本國的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)可以深度“走出去”，去歐美國家投資創(chuàng)業(yè)，以延伸和拓展產(chǎn)業(yè)鏈條，去其他國家和地區(qū)投資，以化解過剩產(chǎn)能。若發(fā)展中國家亦實施精準(zhǔn)、有力的稅費政策，能夠吸引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)落地生根，從而使其現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系加速生成確立，則將有助于其在新一輪國際經(jīng)濟體系重構(gòu)中的競爭力提升。

3.高標(biāo)準(zhǔn)營商環(huán)境“倒逼”效應(yīng)

稅收作為影響一國和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，對企業(yè)投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的支撐、引導(dǎo)與保障作用。但另一方面，稅收因素作為營商環(huán)境的基礎(chǔ)構(gòu)成，并非是影響本地經(jīng)濟發(fā)展的唯一決定性因素。營商環(huán)境作為一個綜合性概念，其不僅包含低稅優(yōu)惠，還包括稅收的法定、明確和可預(yù)期，更包括極具實踐意義的法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府內(nèi)涵。尤其對發(fā)展中國家而言，除稅制結(jié)構(gòu)與發(fā)達國家不同外，其營商環(huán)境往往還呈現(xiàn)出稅外收費規(guī)模大、稅費負擔(dān)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政府自由裁量權(quán)過大、公權(quán)力干預(yù)過多、服務(wù)不足、監(jiān)管不到位等系統(tǒng)性特征和問題。在新一輪世界稅收競爭與經(jīng)濟競爭的壓力下，除營造良好的稅收政策環(huán)境外，下大力塑造高標(biāo)準(zhǔn)、法治化的有限政府、有為政府、有效政府形象，同樣是應(yīng)對新一輪減稅競爭的切實舉措。

四、世界減稅潮背景下我國稅制改革應(yīng)對與前瞻

(一)目標(biāo)定位

在新一輪世界減稅潮背景下，我國稅制改革應(yīng)在前期實施的結(jié)構(gòu)性減稅政策基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個層面，充分考量國際減稅競爭因素，將國內(nèi)稅制改革與國際稅收競爭統(tǒng)籌到建立現(xiàn)代稅收制度的根本目標(biāo)上來，通過繼續(xù)深化系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)性減稅改革，著力構(gòu)建稅負合理、結(jié)構(gòu)公平、稅制簡約、競爭有力的現(xiàn)代稅制與稅制體系。

(二)應(yīng)對方略與操作路徑

在建立現(xiàn)代稅收制度的目標(biāo)導(dǎo)向下，我國對新一輪世界減稅潮的因應(yīng)，應(yīng)遵循國際性與本土性相結(jié)合、效率性與公平性相結(jié)合、制度性與有效性相結(jié)合的基本原則，按照擴實稅基、降低稅率、嚴(yán)格征管、強化法治的實施方略，系統(tǒng)推進結(jié)構(gòu)性減稅改革的有效實施。具體而言：

1.深度清費正稅，切實清潔費基

長期以來，與發(fā)達經(jīng)濟體以稅收收入為主的政府收入結(jié)構(gòu)不同，我國的政府收入體系由公共財政收入、政府性基金收入、社?；鹗杖?、國有資本經(jīng)營收入“四本”預(yù)算收入組成，其中，稅收收入與非稅收入的比例基本為“五五開”的平分秋色格局。也即在稅收收入之外，我國存在著規(guī)模龐大、名目繁雜的各類收費、基金等非稅收入，其導(dǎo)致我國實體經(jīng)濟的非稅負擔(dān)沉重。而無論是稅收負擔(dān)還是非稅負擔(dān)，對納稅人而言，均構(gòu)成其實質(zhì)意義上的政府財政性負擔(dān)。在新一輪世界減稅潮背景下，我國應(yīng)立足納稅人實際負擔(dān)結(jié)構(gòu)，繼續(xù)深度降減納稅人的非稅負擔(dān)，包括各類收費、基金和社會保障負擔(dān)，一方面切實為實體經(jīng)濟減負，另一方面，清潔費基，優(yōu)化稅費結(jié)構(gòu)，為有效實施結(jié)構(gòu)性減稅政策騰出空間。

2.全面清理、優(yōu)化稅收優(yōu)惠，有效清潔稅基

在優(yōu)化稅費結(jié)構(gòu)的同時，應(yīng)系統(tǒng)性地清理、規(guī)范、優(yōu)化非標(biāo)準(zhǔn)化稅制，以有效清潔稅基。長期以來，我國形成了以區(qū)域優(yōu)惠主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為輔的稅收優(yōu)惠體系，且不同程度上存在著因人設(shè)法、因事設(shè)法的不規(guī)范、不公平現(xiàn)象，導(dǎo)致我國稅收優(yōu)惠被過度使用，過多過濫，規(guī)模過大，對稅基造成侵蝕，并進而導(dǎo)致名義稅率居高不下，形成高稅率、窄稅基、多優(yōu)惠的不良循環(huán)格局。為優(yōu)化稅制體系，有效清潔稅基，降低納稅人的稅負水平，應(yīng)突出產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和公平導(dǎo)向，全面清理有違現(xiàn)代統(tǒng)一大市場運行的區(qū)域性、不公平、無效低效、過時的稅收優(yōu)惠政策，同時，精準(zhǔn)完善鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、新動能培育、支持高水平“引進來”和“走出去”的稅收優(yōu)惠政策。

3.系統(tǒng)推進信息控稅，全面擴實稅基

在新一輪世界減稅潮背景下，全面拓實稅基是降低稅率水平進而有效展開減稅競爭的前提和基礎(chǔ)。稅基拓寬的路徑有存量優(yōu)化與增量擴展兩條路徑，清費正稅和清理稅收優(yōu)惠屬于系統(tǒng)內(nèi)的存量優(yōu)化路徑，而對涉稅信息的綜合歸戶治理，則屬于系統(tǒng)外的增量擴展路徑。長期以來，在間接稅與企業(yè)稅主導(dǎo)的稅制和稅收征管體系下，我國對納稅人尤其是自然人納稅人的涉稅信息治理流于散落化和碎片化，導(dǎo)致稅基控管不全面、不充分、不及時，從而也制約直接稅制改革及直接稅收入規(guī)模和比重的提升。進而，在財政收入緊約束的現(xiàn)實條件下，間接稅的收入規(guī)模和比重下調(diào)受到極大限制，稅制結(jié)構(gòu)遲遲未實現(xiàn)優(yōu)化。為有效應(yīng)對以美國特朗普政府減稅為代表的國際稅收競爭，應(yīng)下決心、下大力從涉稅信息的綜合、歸戶治理上做實文章，在全面、充分拓寬稅基的前提下，為有競爭力的稅率改革奠定基石。

4.精準(zhǔn)降減名義稅率，深化實施結(jié)構(gòu)性減稅

在全面清理、拓寬、擴實稅基的基礎(chǔ)上，應(yīng)在財力可控的范圍內(nèi)，適度、精準(zhǔn)降減主體稅種和重要稅種的稅率水平，并通過對特定稅種實施稅負結(jié)構(gòu)性調(diào)增措施，有效實施結(jié)構(gòu)性減稅。在減稅方面，應(yīng)瞄準(zhǔn)作為主體稅種的增值稅，通過簡并增值稅多檔稅率，統(tǒng)一并降低標(biāo)準(zhǔn)稅率水平，規(guī)范進項稅抵扣機制，降低實體經(jīng)濟運行的流轉(zhuǎn)稅“稅楔”；同時，在各國展開資本爭奪戰(zhàn)的背景下，應(yīng)深入研究我國企業(yè)所得稅的國際競爭力及稅負下調(diào)空間，進一步規(guī)范稅前扣除，下調(diào)標(biāo)準(zhǔn)稅率，適度加大對利潤再投資的優(yōu)惠政策。在稅負調(diào)增方面，應(yīng)繼續(xù)深化資源環(huán)境稅、消費稅改革，進一步提升我國稅制體系的綠化度，提升實體經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效率，并加快做好個人所得稅、房地產(chǎn)稅的稅收治理平臺和征管機制，有效推進直接稅制改革。

5.全面推進稅收法治，打造一流營商環(huán)境

一方面，在稅收政策制定上，應(yīng)充分體現(xiàn)稅收民主價值，通過踐行稅收法定原則，實現(xiàn)稅收制定的明確、合理、可預(yù)期。另一方面，在稅收政策執(zhí)行上，應(yīng)切實摒棄任務(wù)治稅，通過依法行政和依法治稅，限制稅收自由裁量權(quán)的恣意發(fā)揮，實現(xiàn)有稅盡收和量能課稅。從更廣泛的層面看，通過全面推進依法治國，打造有限、有為、有效的現(xiàn)代法治政府，為實體經(jīng)濟發(fā)展打造透明、開放、公平、低成本的一流營商環(huán)境，也是應(yīng)對新一輪世界減稅競爭的題中應(yīng)有之義。