基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制之我見

劉 娜

近年來，我國行政事業(yè)單位一直在深化體制改革，積極轉(zhuǎn)變政府職能，提高工作效率，全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)是其中一項(xiàng)重要任務(wù)，因此，內(nèi)部控制成為了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界研究和實(shí)踐的焦點(diǎn)。2012年財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，標(biāo)志著我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制系統(tǒng)工程正式啟動。2015年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2017年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，表明行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)逐步完善。但是筆者在參與財(cái)務(wù)檢查中發(fā)現(xiàn)，基層行政事業(yè)單位在實(shí)施內(nèi)部控制工作中仍然存在諸多問題，如何對癥下藥完善內(nèi)控工作已經(jīng)迫在眉睫。

一、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作中存在的問題

（一）內(nèi)控意識淡薄。很多基層單位處于被動接受內(nèi)控建設(shè)工作任務(wù)的狀態(tài)，實(shí)施過程中主要依靠上級主管部門的推動和本單位財(cái)物部門的落實(shí)，各單位還未充分認(rèn)識到內(nèi)控工作的重要性，特別是單位負(fù)責(zé)人內(nèi)控意識淡薄，認(rèn)為內(nèi)控就是上級主管部門對本單位的財(cái)務(wù)檢查，是財(cái)務(wù)部門的事。這樣的認(rèn)知直接導(dǎo)致本單位內(nèi)控工作無法全面系統(tǒng)深入的開展。

（二）會計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范。有效的內(nèi)部控制要從健全的會計(jì)基礎(chǔ)工作開始，某些基層單位忽視了會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化的作用，會計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范的問題時(shí)有發(fā)生。一是原始憑證管理不規(guī)范。如發(fā)票內(nèi)容不全，甚至沒有收款單位蓋章；大額支出沒有明細(xì)；經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)只有領(lǐng)導(dǎo)簽字，沒有經(jīng)辦驗(yàn)收人員簽字。二是賬務(wù)處理不規(guī)范，支出款項(xiàng)長期掛往來款，逃避支出審查。三是固定資產(chǎn)管理混亂，賬實(shí)不符，甚至沒有固定資產(chǎn)明細(xì)賬，固有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)較大。

（三）內(nèi)控體系不健全。內(nèi)部控制體系不健全主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是內(nèi)控體系照本宣科、照搬其他單位的做法，沒有按照內(nèi)控建設(shè)工作要求，認(rèn)真梳理本單位業(yè)務(wù)流程，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性的制定防控措施。二是風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制缺失。風(fēng)險(xiǎn)評估是內(nèi)控工作流程中的重要環(huán)節(jié)之一。行政事業(yè)單位是公共權(quán)力的執(zhí)杖者，面臨公共權(quán)力私有化引發(fā)的廉政風(fēng)險(xiǎn)，但目前大多基層行政事業(yè)單位沒有建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。三是內(nèi)控報(bào)告機(jī)制尚未完全建立。報(bào)告機(jī)制是溝通結(jié)果、改進(jìn)管控效果的重要途徑，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的發(fā)布，推動了單位內(nèi)控報(bào)告機(jī)制的建立，但是從政策傳遞到基層到基層完善報(bào)告制度，確保信息準(zhǔn)確、全面、可用，還需要一個(gè)過程。

（四）預(yù)算體制不完善。單位內(nèi)控工作應(yīng)以預(yù)算為主線，以資金管控為核心，但很多基層單位預(yù)算體制不完善，且預(yù)算的執(zhí)行和內(nèi)部控制完全分離，內(nèi)部控制流于形式。一是預(yù)算追加項(xiàng)目較多，預(yù)算約束力差。二是預(yù)算沒有在單位內(nèi)部按組織體系進(jìn)行細(xì)化，預(yù)算的編制和執(zhí)行都是財(cái)務(wù)部門的事，支出仍然是“實(shí)報(bào)實(shí)銷”。三是預(yù)算編制缺乏規(guī)劃，項(xiàng)目合理性有待提高，給預(yù)算執(zhí)行和內(nèi)控帶來難度。四是內(nèi)控沒有和預(yù)算執(zhí)行有效結(jié)合，導(dǎo)致內(nèi)控流于形式，“形似而實(shí)不至”。

（五）人員配備不足。內(nèi)部控制的主要工作是針對行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別和評估，制定出合理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，并推進(jìn)實(shí)施。這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，對從業(yè)人員的職業(yè)素養(yǎng)要求比較高。但目前，行政事業(yè)單位普遍存在混崗現(xiàn)象。特別是基層單位，人員少，工作量大，內(nèi)控人員職位主要由財(cái)務(wù)人員兼任，影響了內(nèi)控工作的效果，難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系的目標(biāo)。

二、改進(jìn)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的建議

（一）強(qiáng)化內(nèi)控意識，打造一把手工程。單位負(fù)責(zé)人是本單位內(nèi)部控制建立健全和有效實(shí)施的第一責(zé)任人，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控意識能有效帶動單位全員參與，驅(qū)動內(nèi)部控制有效運(yùn)行。探索建立將單位內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施情況納入單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇，加強(qiáng)行政問責(zé)。加大內(nèi)控體系相關(guān)知識宣傳，轉(zhuǎn)變輕視內(nèi)控的舊理念，提升單位全員內(nèi)控意識。

（二）規(guī)范會計(jì)基礎(chǔ)工作，發(fā)揮內(nèi)控作用。會計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范制約了單位內(nèi)控制度的建設(shè)和實(shí)施。因此，要提升單位內(nèi)控水平，必須重視會計(jì)基礎(chǔ)規(guī)范化工作。規(guī)范會計(jì)基礎(chǔ)工作，需要財(cái)政部門加強(qiáng)對單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，可將會計(jì)基礎(chǔ)規(guī)范化內(nèi)容納入會計(jì)人員繼續(xù)教育范圍，加強(qiáng)培訓(xùn)。財(cái)政部門要聯(lián)合審計(jì)等部門加強(qiáng)檢查，建立相應(yīng)獎(jiǎng)懲機(jī)制，倒逼單位提升會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化水平。

（三）健全內(nèi)控體系，推動單位內(nèi)部控制建設(shè)。一是加強(qiáng)內(nèi)部控制頂層設(shè)計(jì)，內(nèi)控體系的設(shè)計(jì)必須依托本單位行政管理流程和業(yè)務(wù)流程，不能生搬硬套，基層單位要健全內(nèi)控體系，首先要成立內(nèi)控籌建領(lǐng)導(dǎo)小組，對內(nèi)控的目標(biāo)、流程、試運(yùn)行和修正做好頂層設(shè)計(jì)，有效推動單位內(nèi)控建設(shè)工作穩(wěn)步實(shí)施。二是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。建立風(fēng)險(xiǎn)評估體系，梳理單位的業(yè)務(wù)和審批流程，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，形成風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，提交單位負(fù)責(zé)人，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控措施。三是建立內(nèi)控報(bào)告機(jī)制。大力落實(shí)《行政事業(yè)單位報(bào)告管理制度（試行）》，將單位的經(jīng)濟(jì)活動至于陽光之下，接受單位內(nèi)部和社會公眾的監(jiān)督。同時(shí)建立內(nèi)控報(bào)告內(nèi)部溝通和傳遞機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改。

（四）完善部門預(yù)算，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)務(wù)監(jiān)管。從預(yù)算的編制時(shí)間、內(nèi)容、程序和執(zhí)行等多層次完善部門預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算的約束力。一是將預(yù)算編制的時(shí)點(diǎn)整體前移，留足時(shí)間對下一財(cái)年的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行合理規(guī)劃，為預(yù)算執(zhí)行奠定良好基礎(chǔ)。二是將單位全部收支事項(xiàng)納入部門預(yù)算實(shí)施范圍，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整和追加程序，減少隨意性。三是將部門預(yù)算和內(nèi)控相結(jié)合，結(jié)合單位內(nèi)部各科室工作責(zé)任，嚴(yán)格預(yù)算責(zé)任考核機(jī)制。四是加強(qiáng)對重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算和執(zhí)行的監(jiān)管，開展事中檢查和事后決算工作，做好預(yù)算績效考評，做到績效考評有據(jù)、考評結(jié)果有用。

（五）加強(qiáng)人才培養(yǎng)，打造優(yōu)秀內(nèi)控人員隊(duì)伍。行政事業(yè)單位應(yīng)順應(yīng)內(nèi)控建設(shè)的要求，設(shè)立獨(dú)立于財(cái)務(wù)部門的專職內(nèi)控部門，配齊工作人員。同時(shí)加大對內(nèi)控人員的培訓(xùn)力度，提高內(nèi)控人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，打造一支政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)水平過關(guān)的內(nèi)控人員隊(duì)伍。為此建議上級財(cái)政部門聯(lián)合有關(guān)部門，分期分類對基層單位內(nèi)控人員進(jìn)行輪訓(xùn)，開拓基層內(nèi)控人員視野，增強(qiáng)本領(lǐng)。

三、結(jié)束語

綜上，全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，也是單位提高公共服務(wù)效能和內(nèi)部智力水平的需要。基層行政事業(yè)單位應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，依法依規(guī)建立本單位內(nèi)控體系，并在實(shí)踐中不斷修正，將內(nèi)控系統(tǒng)建成完整的閉環(huán)，為我國社會主義事業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。