地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型的思考

劉德華

一、地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型的重要性

促進(jìn)地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐正在不斷加快，地方政府的責(zé)任越來越大，事務(wù)責(zé)任和財權(quán)之間的矛盾將繼續(xù)存在，融資平臺則是地方政府建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的非財政投資主體，其資金可承載能力、配置資源的效率、投入與產(chǎn)出的效果以及可持續(xù)發(fā)展能力等對發(fā)展地方經(jīng)濟有重要意義，地方政府融資平臺務(wù)必要加快轉(zhuǎn)型，走出資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本資金化、資金收益化之路。與此同時，促進(jìn)地方政府融資平臺是順應(yīng)國家監(jiān)管政策的客觀需要。國務(wù)院早在2010年6月就下發(fā)了《關(guān)于加強地方融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，明確提出要走一條政府平臺+民間資本的市場化轉(zhuǎn)型之路，而監(jiān)管部門依據(jù)文件要求加大監(jiān)管地方政府融資平臺的力度，尤其是銀監(jiān)會在2012年3月出臺的銀監(jiān)發(fā)[2012]12號文，嚴(yán)格限制平臺融資總量以及貸款投向等，明確規(guī)定平臺類公司只能開展土地儲備、水利、保障性住房等民生類項目，一般類公司則可開展經(jīng)營性項目。但現(xiàn)有地方政府融資平臺無法完全承擔(dān)加快建設(shè)新型城鎮(zhèn)的資金重任，一般類公司根據(jù)承建項目走市場化融資之路勢在必行，促進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展至關(guān)重要。

二、地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的策略

（一）整合現(xiàn)有地方融資平臺

國家各級政府部門要積極配合中央的政策與規(guī)章，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》清理并整合地方現(xiàn)有融資平臺。清理地方政府融資平臺時必須明確它要退出是純公益項目，因為純公益項目通常具有投資數(shù)額大、開發(fā)風(fēng)險高、綜合效益不多、社會效益大等特點，私人投資欲望不強或沒有參與的能力。但純公益項目與民生聯(lián)系密切，體現(xiàn)社會公共利益，有助于社會福利質(zhì)量的提升，當(dāng)市場體制不能對純公益項目的投資進(jìn)行高效配置時，就需政府加以干涉，撥付財政資金開展公益項目，承擔(dān)自身職責(zé)，保證全面提供社會公共品，提高社會福利實效。另外，為保證社會供給一般福利，需要政府從融資平臺中將已經(jīng)創(chuàng)建的純公益項目分離出來，直接利用財政資金加以扶持，使其正常運營，改變因向融資平臺補貼或擔(dān)保所引發(fā)的預(yù)算軟約束風(fēng)險高、效率低的運作方式。地方政府還要明確融資平臺退出競爭項目，其投資項目務(wù)必要與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的代際公平原則相符，依據(jù)政府要和市場的邊界劃分限定資本性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資與運營，滿足代際公平原則。

（二）建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制

國內(nèi)地方政府融資平臺的數(shù)量很多且良莠不齊，管理難度很大，所以應(yīng)分級建立風(fēng)險預(yù)警機制。從宏觀角度看，國家要積極針對全國地方政府融資平臺建立起財務(wù)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，及時設(shè)計一套與實際情況相符的風(fēng)險測評指標(biāo)，在評估當(dāng)下風(fēng)險水平的同時預(yù)測今后一段時間風(fēng)險的變化，如果風(fēng)險水平達(dá)到臨界點，就可以依托風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的自動報警加強風(fēng)險控制。相關(guān)部門則要出臺嚴(yán)厲措施保證融資平臺財務(wù)數(shù)據(jù)與信息的真實性與準(zhǔn)確性。從微觀角度看，地方政府融資平臺自身也必須有效管控風(fēng)險，建立內(nèi)部風(fēng)險預(yù)警機制，強化項目質(zhì)量管理和資產(chǎn)負(fù)債管理，針對項目實施全過程管理，保證現(xiàn)金持續(xù)流轉(zhuǎn)，確保融資平臺有良好的社會信譽。此外，融資平臺要定期評估風(fēng)險水平并形成報告，利用網(wǎng)絡(luò)直接將數(shù)據(jù)報給上級數(shù)據(jù)庫，形成層層管理和上報的風(fēng)險管理體制，預(yù)防發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。尤其是在融資平臺實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型之后，必須完善建立財務(wù)信息披露制度，公開重大信息，讓平臺從隱性債務(wù)變成顯性債務(wù)，內(nèi)幕信息變成公開信息，提高平臺融資透明度，讓大眾了解并監(jiān)督平臺的經(jīng)營情況、項目信息以及資金流向、償債能力等，為社會資本樹立進(jìn)入地方政府融資平臺的信心。

（三）完善平臺公司治理結(jié)構(gòu)

從表面看，融資平臺是公司，但其本質(zhì)是融資工具，這就混淆其身份定位，致使治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范，融資效率低下，完善地方政府融資平臺公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則能降低債務(wù)風(fēng)險，更好地服務(wù)于政府。一是融資平臺要完善法人治理結(jié)構(gòu)，主要包括內(nèi)部控制制度與信息披露制度。針對內(nèi)部控制，平臺公司要成立董事會、股東會、監(jiān)事會，實行內(nèi)部控制，地方政府占據(jù)一定比例，通過健全公司章程，依據(jù)規(guī)章程序開展所有經(jīng)營活動；針對信息披露，正如前文所述，平臺要定期披露信息，涵蓋經(jīng)營現(xiàn)狀以及負(fù)債情況等，以便相關(guān)單位和企業(yè)查閱，同時方便社會監(jiān)督，做到透明公開。二是平臺公司要確保人才隊伍專業(yè)，因為融資業(yè)務(wù)需要專業(yè)水平高的人完成，平臺負(fù)責(zé)人卻多由政府官員兼任或擔(dān)任，嚴(yán)重影響公司運作，必須盡可能引進(jìn)專業(yè)對口的人才，從科研院校、金融系統(tǒng)等聘請高層次人才，提高隊伍整體素質(zhì)，政府官員主要行使監(jiān)督職能，盡可能預(yù)防兼任情況的出現(xiàn)。三是積極借鑒市場體制，讓其他資本到地方政府融資平臺中持股，改變過去政府獨資情況，依據(jù)出資比值擔(dān)負(fù)項目的效益和風(fēng)險，顯著提高平臺融資效率，并劃分債務(wù)風(fēng)險，適當(dāng)?shù)窒写砟Ｊ降牟蛔恪Ｆ脚_公司要注意利用市場體制進(jìn)行融資，使用資產(chǎn)證券、股權(quán)、信托、融資租賃等模式有效融資，加強自我約束，督促公司科學(xué)運營。

（四）規(guī)范金融機構(gòu)貸款行為

地方政府應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行等機構(gòu)的貸款行為，促進(jìn)融資平臺快速轉(zhuǎn)型。一是規(guī)范信貸審批，以保證融資平臺的資本金到位為前提，考察平臺財務(wù)狀況、還款能力和項目實施情況，嚴(yán)格控制借款準(zhǔn)入條件。針對政府變通保以及行政干預(yù)現(xiàn)象要積極處理，保證平臺擔(dān)保合規(guī)，嚴(yán)格控制貸款審批。二是加強貸后管理，要求商業(yè)銀行積極建立項目監(jiān)管機制，實時監(jiān)控資金流向，大力管控貸款投資方向，收回投資方向與申請不符的貸款，防止他人隨意挪用信貸資金；加強財務(wù)監(jiān)督，避免平臺抽逃資金；跟蹤平臺實行貸款項目工程的情況，避免出現(xiàn)半拉子工程；在貸款到期前及時調(diào)查融資償債能力，并合理控制平臺的貸款結(jié)構(gòu)和規(guī)模，適時調(diào)整策略。三是加強平臺信用管理，針對地方政府融資平臺實施信用評級管理，不僅要對風(fēng)險兆頭留足撥備金，還要調(diào)整信用等級，實施利率和額度的差別化管理，激勵并約束地方政府融資平臺不斷提高信用等級。

三、結(jié)語

地方政府融資平臺在推動地方經(jīng)濟發(fā)展的過程中起著至關(guān)重要的作用，且隨著新常態(tài)下經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐的不斷加快，迫切需要地方政府融資平臺不斷擴大規(guī)模，其中的風(fēng)險也逐漸顯現(xiàn)，急需大力引導(dǎo)和規(guī)范。在實踐中，地方政府融資平臺應(yīng)積極推進(jìn)改革與創(chuàng)新，充分認(rèn)識轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要性，積極整合現(xiàn)有地方融資平臺，并建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，不斷完善平臺公司治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范金融機構(gòu)貸款行為，有效促進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型，保證融資平臺順利深化改革，為經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

參考文獻(xiàn):

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