農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革若干問題思考

當前，各個地區(qū)推進農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革已經(jīng)取得重要突破和進展，總體上基本順利完成了“還權于農(nóng)”改革任務，但與“賦能于民”和構建現(xiàn)代產(chǎn)權制度的最終目標還有一定差距，改革本身的任務依然十分艱巨，改革的潛在風險依然較大，改革面臨的法律制約依然存在，改革的現(xiàn)實困難依然有待破解。

改革本身的任務依然十分艱巨

改革有待加速向“賦能于民”階段推進。從理論上分析，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的“確權頒證”為實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉奠定了制度基礎。然而，現(xiàn)實情況卻是擁有了較為明晰土地財產(chǎn)權利的農(nóng)民，在現(xiàn)行制度框架內(nèi)并沒有因此而獲得將手中資產(chǎn)低成本、高效率、有秩序地轉變?yōu)橘Y本的發(fā)展能力。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和房屋產(chǎn)權也并沒有如預期那樣在農(nóng)村內(nèi)部或城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)充分流轉和優(yōu)化配置。由于缺乏相關配套政策支持和有效的組織載體，擁有了較為明晰財產(chǎn)權利的農(nóng)民仍然單家獨戶地面對產(chǎn)權交易市場，仍然難以以較低的成本實現(xiàn)產(chǎn)權的合法流轉和轉讓，市場配置資源的作用遠遠沒有得到發(fā)揮。因此，在大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革仍然停留在“還權”階段，仍然是有權利而無能力，如何加快向“賦能”階段推進，實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革成果的充分運用，仍是一個亟待進一步破解的難題。

改革的潛在風險有待在深化改革中得到有效破解。農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的基本邏輯是通過建立相對明晰和固化的產(chǎn)權制度來穩(wěn)定生產(chǎn)要素交易的預期和成本，從而實現(xiàn)土地要素公平自由流動。但現(xiàn)實問題在于，固化的產(chǎn)權制度設計雖然簡便而有效率，卻可能顯著地改變農(nóng)村社會結構，使土地失去對部分農(nóng)民的保障功能，損害部分農(nóng)民的長期利益，激化農(nóng)村內(nèi)部矛盾，從而影響到農(nóng)村社會穩(wěn)定。換言之，簡單地固化產(chǎn)權的做法，可能對農(nóng)村社會內(nèi)部自我平衡機制構成一定沖擊，可能會構成短期穩(wěn)定而長期沖突的矛盾，對這一改革存在的潛在風險應當引起足夠重視，并在深化改革中得到有效破解。

改革面臨的法律制約依然存在

任何一項改革都將涉及對現(xiàn)有法律法規(guī)的突破，任何一項改革的成果也只有得到國家法律的認可才能實現(xiàn)對改革成果的有效保護。因此，只有建立起受國家保護的、較為完整的產(chǎn)權制度并且找到能夠顯著降低交易成本的組織設計，才能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權的交易價值，并使得農(nóng)村土地產(chǎn)權按照市場化原則進行有序的流轉和配置，也才能真正地實現(xiàn)“賦能于民”的最終改革目標。但就現(xiàn)實來看，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革依然面臨著較大的法律約束和法律沖突。

一方面表現(xiàn)為現(xiàn)行法律對改革存在較大的約束。比如，在建設用地使用改革方面，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！钡诹龡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。”這說明農(nóng)村集體建設用地只允許由本集體經(jīng)濟組織及其成員自用，而且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得以任何方式轉讓非農(nóng)建設用地。而在農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革中，要提高集體建設用地的配置效率，不可避免地會發(fā)生集體建設用地的流轉和用途的變化，現(xiàn)行法律的嚴格限制增大了改革的難度。再比如，在農(nóng)村房屋流轉改革方面，法律允許農(nóng)民的宅基地使用權和住房在本集體組織成員之間流轉，但禁止非本集體組織的成員來購買本集體經(jīng)濟組織及其成員的宅基地和住房。同時，根據(jù)《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍制度改革的通知》的規(guī)定：“嚴格執(zhí)行禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地的政策”。而現(xiàn)實的情況卻是，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移步伐的加快，農(nóng)村內(nèi)部空置特別嚴重，本集體內(nèi)部的流轉需求十分有限，而城鄉(xiāng)之間的流轉需求又特別迫切，現(xiàn)行法律的限制性規(guī)定嚴重阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋產(chǎn)權流轉市場的形成，也增加了改革的難度。

另一方面表現(xiàn)為現(xiàn)行法律規(guī)定之間的沖突增大了改革的難度?！锻恋爻邪ā逢P于農(nóng)村土地承包的一系列規(guī)定，只有集體成員才具有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權資格。而《繼承法》第十六條規(guī)定，“公民可以立遺囑將個人財產(chǎn)指定由法定繼承人的一人或者數(shù)人繼承?！爆F(xiàn)行法律之間的沖突，使農(nóng)村土地繼承在現(xiàn)實推進過程中面臨較大困難。再比如，在推進農(nóng)村土地抵押貸款改革方面，《土地承包法》第四十九條則規(guī)定，“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書的，其土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。”《物權法》第一百二十八條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權將土地承包經(jīng)營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉?！薄段餀喾ā坊旧吓懦宿r(nóng)戶通過入股方式流轉土地的可能性。而《中華人民共和國擔保法》第三十七條規(guī)定：“土地所有權以及耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押”?，F(xiàn)行法律法規(guī)在農(nóng)村土地入股流轉和抵押貸款方面本身就存在的沖突，給推進農(nóng)村土地抵押貸款改革增加了較大的困擾。

改革存在的現(xiàn)實問題依然突出

權能實現(xiàn)問題。目前，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的基本取向是在堅持集體所有不變的條件下，通過利益固化和成員固化的方式，從制度上讓農(nóng)民成為農(nóng)村土地產(chǎn)權的實際占有者，然而界定清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權卻并沒有如預期那樣在農(nóng)村內(nèi)部或城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)充分流轉和優(yōu)化配置，究其原因，主要存在兩個方面的問題：一方面是農(nóng)村土地產(chǎn)權的使用權、經(jīng)營權和收益權的實現(xiàn)缺乏有利于尊重和保護農(nóng)村土地產(chǎn)權的排他性、可交易性的配套制度的支持，諸如繼承權、抵押貸款等權能在現(xiàn)實落實中存在較大困難；另一方面，受制于農(nóng)民的自我發(fā)展能力、產(chǎn)權的分散性、農(nóng)民獲取信息的困難性等從根本上制約著產(chǎn)權的交易性和流動性，農(nóng)民既缺乏相應的進入市場經(jīng)濟配置手中產(chǎn)權的能力，也缺乏相應的組織形態(tài)創(chuàng)新以實現(xiàn)產(chǎn)權交易成本的降低，在很大程度上制約了產(chǎn)權的流轉和權能的實現(xiàn)。

產(chǎn)權流轉和調(diào)整問題。一方面，土地產(chǎn)權的流轉總體上仍十分有限，這說明當前的政策設計與現(xiàn)實之間存在一定的脫鉤現(xiàn)象。如果農(nóng)戶流轉了承包地、宅基地等使用權，是否就等于放棄了他作為集體組織的成員資格；而非本集體組織成員購買或繼承了本集體組織成員的承包地、宅基地和住房，是否也能夠同時獲取該集體組織成員的資格。如果不能，當涉及土地征用、收益分紅等利益分配的時候，集體成員與非集體成員之間是否應該同等對待，這些問題都有可能導致集體成員與非集體成員之間的矛盾沖突，這些復雜的問題都有待進一步深入研究。另一方面，雖然目前實現(xiàn)了相對靜止的利益和成員固化，但產(chǎn)權只有在流轉中才能實現(xiàn)價值，如何構建開放度提高背景下可持續(xù)性的農(nóng)村土地產(chǎn)權動態(tài)調(diào)整方式，有待于在深化改革中引起高度重視。

集體建設用地使用問題。其一，存在可能放大用地需求的風險。在利益的驅(qū)動之下，外來資本介入農(nóng)村集體建設用地開發(fā)產(chǎn)業(yè)的需求會不斷擴大，從而帶來用地規(guī)模不斷擴大的風險，而農(nóng)民建設用地的保障將有可能會遭到一定程度的擠壓。其二，土地整理的問題。土地整理項目的實施雖然節(jié)約了農(nóng)村建設用地，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，但也存在利益補償較低和農(nóng)民參與程度不夠等問題。

抵押貸款問題。農(nóng)村土地產(chǎn)權的抵押貸款雖有所進展但仍然面臨兩方面的問題：一方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權仍然屬于不完全或有限的產(chǎn)權，難以像一般抵押物一樣抵押變現(xiàn)，而且現(xiàn)有的農(nóng)村土地產(chǎn)權質(zhì)押物的范圍還較為有限，使得金融機構本身不愿意介入農(nóng)村土地抵押；另一方面，雖然各地都通過財政介入的方式來探索推進農(nóng)村土地抵押貸款，但受財政本身承擔能力的限制，很多地方財政本身不愿意參與。

產(chǎn)權保護問題。農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革界定和落實了農(nóng)民的產(chǎn)權主體地位，但要實現(xiàn)農(nóng)民權益的長久保護和農(nóng)村土地產(chǎn)權的合法有序流轉，還需要建立健全相應的農(nóng)村土地產(chǎn)權保護制度。目前，一方面是受長期形成習慣的影響，農(nóng)民還缺乏產(chǎn)權保護的意識；另一方面，目前分散的農(nóng)民持有地產(chǎn)權進入市場時，受弱勢地位的影響，再加上一些城市工商資本的投機行為，可能會導致公司、業(yè)主等非農(nóng)主體利用農(nóng)村土地產(chǎn)權改革來侵蝕、搶占農(nóng)民的權益的問題。同時，農(nóng)村土地產(chǎn)權長期以來形成的錯綜復雜的關系，在流轉過程中不可避免地會涌現(xiàn)出各種各樣、不可預見的矛盾糾紛，這些都需要建立相應的產(chǎn)權保護機制加以有效保護和解決。

改革帶來的潛在挑戰(zhàn)亟需重視

“長久不變”與新增人口利益訴求滿足的問題。一些地方在確權頒證過程中創(chuàng)新了以村民簽字議決的形式實現(xiàn)土地產(chǎn)權的“長久不變”，雖然從制度上實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的“人格化”和穩(wěn)定，但其法律約束力是有限的，在遇到征地等關系農(nóng)戶切身利益的時候，按照產(chǎn)權補償與長期以來農(nóng)村平均思想的矛盾沖突將可能會凸顯，新增人口基于自身利益的需求將可能會要求推翻原有約定式的制度設計。這些問題和矛盾是可以預見的，必須引起高度重視。

農(nóng)村集體土地“同責”的問題。隨著集體土地逐步與國有土地逐步實現(xiàn)“同地、同權、同價”，兩者“同責”的問題有待提到議事日程之上。當前的國有土地出讓費是收歸財政供全民使用，那么集體土地出讓費也必須要承擔一部分類似于農(nóng)村公共財政的職責，主要用于農(nóng)村社會保障、基礎設施、公共服務等農(nóng)村公共品的供給，而農(nóng)村集體土地出讓費應劃出多大比例來承擔該部分職責，這部分收入應該劃歸哪個部門管理，這些問題都有待做好前期的制度設計。

農(nóng)村集體土地流轉可能帶來的尋租空間如何加以管理的問題。就農(nóng)村集體土地而言，更多是通過村社或集體經(jīng)濟組織為代表進行流轉的，“委托—代理”的關系就必然會存在尋租的空間，如果內(nèi)部治理機制不完善和代理機制不規(guī)范的話，都可能出現(xiàn)尋租的道德風險，進而導致農(nóng)民的權益遭受損害。因此，在當前農(nóng)戶受自身能力限制難以做到有效管理的時候，政府有必要在該方面加強制度設計和外部監(jiān)管，以保障農(nóng)戶的權益不被損害。

（本文轉載自《當代縣域經(jīng)濟》2017年第3期，作者系四川省社會科學院黨委委員、副院長，研究員，博士生導師，享受國務院政府特殊津貼專家）