中國城市一體化發(fā)展過程中困境及措施

姚欣鈺

【摘 要】中國經(jīng)過近幾十年來的快速發(fā)展，人民生活水平逐漸提高，城市數(shù)量也悄然增長著。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)得知：2008年，我國全部地級市以及以上城市數(shù)為287個，直至2015年增長為295個，共增加8個。城區(qū)面積從2008年的178110平方公里上升到191775.54平方公里，共上升13665.26平方公里。2008年的城市建設(shè)用地面積為36295.3平方公里，到2015年為51584.1平方公里。以上資料可以表明，中國城市規(guī)模日漸擴大，城市一體化發(fā)展進程加快。2017年5月，國家頒布了中國新一線城市排名，除北上廣深外，又增加了15個新一線城市，其中成都，杭州，武漢領(lǐng)銜前三?，F(xiàn)存大城市人口密度高，普遍通過兼并周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)置衛(wèi)星城來達到擴充城區(qū)，增加規(guī)模的目的，這是我國城市一體化最明顯的標志。在此過程中，又會存在一系列的問題，如果不能及時有效解決不僅會阻礙城市一體化發(fā)展，而且還會激化社會矛盾。本文通過分析中國城市一體化發(fā)展過程中所遇困境來提出相應(yīng)對策，以此來保障中國城鎮(zhèn)健康與良性的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】城市一體化；城市規(guī)模；困境；解決對策

一、中國城市化發(fā)展主要存在的問題

（一）政策落實不力

我國在城市發(fā)展問題上一直采取“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的方針，但是在實際建設(shè)過程中，卻出現(xiàn)了如下困境：第一，某些官員為獲得政績，盲目擴大城市用地面積，土地資源被大量浪費。第二，片面增加小城鎮(zhèn)數(shù)量，一味控制大城市規(guī)模，而不追求二者合理配置的利益最大化。第三，過度占用耕地面積和開發(fā)新區(qū)，盲目炒房，浪費大量人力和物力資源，出現(xiàn)了神木等一系列空城，除這些主觀因素之外，還存在一些客觀條件，例如：城鄉(xiāng)在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平方面存在著巨大的差距，城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡，農(nóng)村公共服務(wù)嚴重短缺；各類基本服務(wù)間發(fā)展不平衡。中國如今基本國情是雖然已經(jīng)初步達到小康水平，但是人均收入差距大，各地經(jīng)濟發(fā)展水平極度不均衡，人口一味的涌向大城市，導(dǎo)致大城市人口密度過大，生存擁擠，而小城鎮(zhèn)缺乏勞動力，各個村落消失速度快，留守老人和兒童問題日漸突出。這種現(xiàn)象會進一步激化社會矛盾，分化各地經(jīng)濟差距，不利于城市一體化協(xié)調(diào)發(fā)展和我國綜合國力的提高。

（二）各地區(qū)資本投入明顯不公

以固定資本投入為例，根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，就2015年而言，全國固定資本投入量最多的省份是廣東省，為72812.6萬元，其次是江蘇省，為70116.4萬元，第三是山東省，為63002.3萬元，浙江省位列第四，為42886.5萬元，最少的是西藏自治區(qū)，為1026.4萬元。在全國各省份中，河北省的固定資產(chǎn)投入是29806.1萬元，其中北京市就占了23014.6萬元。根據(jù)以上資料可以分析得知，沿海發(fā)達省份固定資本投入要遠遠高于內(nèi)陸貧困地區(qū)，這也是貧困地區(qū)人口流失現(xiàn)象惡化的原因之一。各省份資本投入尚且如此不公，各市縣就更加嚴重。

（三）各自為政，城市之間與城鄉(xiāng)之間協(xié)作能力差

國家為促進各區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，在不同地區(qū)劃分了城市群，例如：長江三角洲（長株潭城市群），珠江三角洲（廣深珠城市群），京津冀地區(qū)以及武漢城市群等等。其目的主要通過中心城市帶動周邊相對落后城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，但其中卻出現(xiàn)許多積弊，像同一城市群內(nèi)各個城市功能定位不明確，城市之間缺乏合理分工，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，未能形成相互依存協(xié)作體系，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)尚未形成，中心城市輻射帶動能力不強。中心城市一般基礎(chǔ)設(shè)施健全，產(chǎn)業(yè)鏈完整，但其中卻有一大部分不能發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，由中心向外圍擴展，發(fā)揮其應(yīng)有的輻射作用，中心與外圍城市各自圈地，技術(shù)與人才以及資源上缺乏溝通和合作，橫向聯(lián)系不緊密，各產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)，造成效率低下等問題，并未能結(jié)合當?shù)靥厣纬梢粋€有競爭力的特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)群。有的城市之間甚至出現(xiàn)惡性競爭，沒有共贏意識，破壞了整體經(jīng)濟實力。同時，現(xiàn)在也存在一種現(xiàn)象，就是各地不惜以出售低價地皮為代價爭奪外資，此手段不僅損害了政府利益，而且制約了整體利益的最大化，是一種膚淺而且目光短淺的行為。

（四）一味強調(diào)城鎮(zhèn)化速度，而缺乏對質(zhì)量的重視

2006- 2010年間，我國城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.4%，增速顯著，但也因為對速度的過分強調(diào)，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量依然低下，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：農(nóng)民工福利待遇不夠，農(nóng)民工是我城市發(fā)展的主力軍，但是始終作為一個“外來者”的身份不被城市所接納。按照我國目前的統(tǒng)計口徑，是將居住在城鎮(zhèn)半年以上的農(nóng)村人口列為城鎮(zhèn)人口，因此大量農(nóng)民工被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計范圍，但是，這些農(nóng)村戶籍人口并不是真正意義上的城鎮(zhèn)人口，而是“半城市人口”，其在勞動就業(yè)，工資福利，子女就學，社會保障方面無法享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇。

二、推進城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略選擇

（一）促進各區(qū)交流與合作，發(fā)展集約型經(jīng)濟

各級省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)本著資源利用率最大化來尋找合理的經(jīng)濟增長方式，不僅要最大限度發(fā)揮中心城市的輻射作用，而且要加強跨區(qū)域交流。比如在建設(shè)物流通道時，要促進過境資源的截留，加工和升值。圍繞“大生態(tài)，大交通，大電網(wǎng)，大開放”，鼓勵跨?。▍^(qū)）經(jīng)濟合作和企業(yè)兼并重組。加快推進一批旅游，物流，交通，能源，科技和生態(tài)環(huán)保等方面跨省合作重大項目。此外以城市群為單位，挖掘當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，加強城鄉(xiāng)之間的分工和合作，秉承整體發(fā)展為核心的理念，各司其職，達到共生共贏，也有必要對現(xiàn)行體制進行一定程度改革。避免職權(quán)交叉，多頭領(lǐng)導(dǎo)，互推責任的現(xiàn)象，精簡機構(gòu)，提高人力資源與物力資源的使用效率。

（二）貫徹落實國家方針政策，加大對“以權(quán)謀私”現(xiàn)象的懲罰

加強黨風黨政黨紀建設(shè)，保持勤政務(wù)實的工作作風，端正全心全意為人民服務(wù)的工作態(tài)度，避免盲目追求業(yè)績，浮躁冒進的心態(tài)。在促進城鄉(xiāng)一體化有序發(fā)展的同時，關(guān)注民生，心系百姓，為人民解決在城鎮(zhèn)發(fā)展中出現(xiàn)的征地，拆遷等一系列矛盾，關(guān)心留守兒童與老人，落實相關(guān)救濟金款項，提高農(nóng)民工等底層人民福利待遇，創(chuàng)辦農(nóng)民工子弟學校，改革戶籍制度，減小城鄉(xiāng)差距，以緩和的方式化解社會矛盾，達到民生與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，建設(shè)兩型社會

兩型社會指資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。資源節(jié)約型社會以節(jié)約資源為基礎(chǔ)，促進資源利用效率最大化。環(huán)境友好型社會則是一種人與自然和諧共生的社會形態(tài)。我國最典型的“兩型社會”改革試驗區(qū)是武漢城市圈與長株潭城市群。我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不平衡，許多地區(qū)依然重視重工業(yè)，輕視輕工業(yè)的發(fā)展。其實，在當今國際背景下，應(yīng)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，扶持信息、高科技等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。兩型社會則完美地詮釋了科學發(fā)展的理念，有利于保障城市一體化工作的有序開展。比如：長株潭城市群的兩型社會，推進機制是“省統(tǒng)籌，市為主，市場化”。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式就是從根本上扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)粗放型發(fā)展方式，促進發(fā)展質(zhì)量，發(fā)展效益和發(fā)展水平的協(xié)調(diào)推進，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊纳罘绞骄褪浅珜?dǎo)和推進綠色低碳的生活方式和消費模式。政府應(yīng)大力招商引資綠色產(chǎn)業(yè)，合理規(guī)劃土地，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，在城市擴建與城鄉(xiāng)一體化進程中做到可持續(xù)發(fā)展。

（四）制定城鎮(zhèn)化頂層政策設(shè)計，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

當前，我國總體上形成三種典型城鎮(zhèn)化模式，即特大城市和大城市為核心的城市群、中小城市和小城鎮(zhèn)以及就地城鎮(zhèn)化模式。城市群實現(xiàn)了大城市“高”就業(yè)機會和中小城市“低”生活成本優(yōu)勢互補，下一步需盡快構(gòu)建城市群內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)和公共服務(wù)銜接等體系，促進城市群內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟一體化；中小城市和小城鎮(zhèn)成為“折返式”城鎮(zhèn)化的主要載體，相當數(shù)量農(nóng)民工采取“折返式”進城的路子，他們在大城市積累一定資金和技術(shù)后，會選擇進入門檻更低的中小城市和小城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，并逐步實現(xiàn)定居，這一趨勢將因東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)加速向中西部省份轉(zhuǎn)移而得到強化；就地就近城鎮(zhèn)化是新時期推進城鎮(zhèn)化的積極補充形式，一旦城市技術(shù)、資金等向農(nóng)村延伸的體制障礙破除，城鄉(xiāng)的資源自由、雙向流動真正實現(xiàn)，就可以實現(xiàn)另一種新興的城鎮(zhèn)化模式。

（五）實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源全面、自由、雙向流動

生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間全面、自由和雙向流動是城鄉(xiāng)一體化的核心。目前，由于城鄉(xiāng)分割的土地管理制度、住房制度以及戶籍制度，使得農(nóng)村的勞動力無法順利進城，而城市的優(yōu)質(zhì)的資金、技術(shù)、管理等資源無法進入農(nóng)村。完善以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的政策農(nóng)民工進城的關(guān)鍵還是要解決就業(yè)問題。沒有就業(yè)，農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)就會成為游民和貧民，也就沒有健康的城鎮(zhèn)化。目前，可以大量吸納農(nóng)民工的一方面是第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重10個百分點，則可以擴大就業(yè)2500萬，另一方面是東南沿海的加工貿(mào)易，如果在這兩個方面加大政策扶持力度，將極大解決農(nóng)民工進城以后的就業(yè)問題。沿海發(fā)達地區(qū)的就業(yè)形勢好，靠的是群眾性創(chuàng)業(yè)的氛圍和制度的完善。在中西部地區(qū)，束縛創(chuàng)業(yè)的政策、法規(guī)比較多，地方政府的思想還不夠解放。要敢解放思想，提出群眾性創(chuàng)業(yè)“非禁即入”，讓群眾有業(yè)可創(chuàng)，并大力發(fā)展草根金融，服務(wù)于中小企業(yè)的發(fā)展。

（廣東外語外貿(mào)大學，廣東 廣州510006）

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